TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. André Jomini, président; M. Georges Arthur Meylan et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Jonas PETERSEN, avocat à Fribourg,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, à Montreux, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Constructrices
B.________, à ********,
C.________, à ********.
,
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/décision de la Municipalité de Montreux du 16 septembre 2022 levant son opposition et délivrant le permis de construire 232 logements et locaux annexes répartis dans 11 bâtiments, ainsi qu'un parking souterrain, sur la parcelle n° 2052 (CAMAC 190081 et 196428).
Vu les faits suivants:
A. Le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté le 8 novembre 2017 le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés". Ce plan a été approuvé et mis en vigueur par le Département du territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le périmètre du PPA – actuellement une seule parcelle (no 2052 du registre foncier), de 2,5 ha – appartient à la commune de Montreux. Le régime applicable dans ce périmètre est celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA [RPPA]), sauf dans un petit secteur, au nord, faisant partie de l'aire forestière (700 m2). La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la construction d'un nouveau quartier (art. 2 RPPA).
Avant de soumettre le projet de PPA au conseil communal, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) avait présenté un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" (ci-après: rapport 47 OAT) qui expose ce qui suit en introduction (p. 5) :
"Le périmètre du [PPA] se situe au-dessous du village de Chailly, à l'Ouest du quartier d'habitation de Baugy et tout à proximité de la campagne bâtie de Beau Regard, bordière de la Commune de La Tour-de-Peilz.
Anciennement acquis par la Commune de Montreux pour y réaliser l'Hôpital de zone, qui se situera finalement à Rennaz, le lieu-dit "Les Grands Prés" est resté libre de construction.
Idéalement localisé au sortir du centre-ville en direction de l'autoroute A9, bordier d'une desserte collectrice (route de Chailly – RC 734c) et à l'intérieur du périmètre d'agglomération compact, le site présente toutes les caractéristiques requises à la réalisation d'un nouveau quartier d'habitation.
Désireuse de trouver un concept d'occupation du sol original et adapté, répondant à la fois aux attentes communales et aux exigences de la politique cantonale d'aménagement du territoire, la Municipalité de Montreux a soumis le site à la réflexion des jeunes architectes européens dans le cadre du concours Europan 10. Le projet lauréat du concours – Synapsiedlung – élaboré par le bureau italien D._______, a trouvé bon accueil auprès de la Municipalité de Montreux et de son Conseil communal, ce dernier octroyant un crédit d'étude pour vérifier la faisabilité du concept du projet lauréat dans le cadre d'une étude d'avant-projet, ce qui a été établi courant 2012."
Lors de l'élaboration du PPA, les autorités de planification disposaient notamment d'une "notice d'impact sur l'environnement" (rapport du bureau E.) et d'une "étude circulation et stationnement" (rapport du bureau F.). La parcelle n° 2052 est à environ 1 km des premiers périmètres à protéger, autour du centre-ville, selon l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS).
B. Avec le concours des promettants-acquéreurs de la parcelle n° 2052 (ou d'un droit distinct et permanent sur cette parcelle), B._______ et la C._______, l'administration communale de Montreux a constitué un dossier de demande d'autorisation de construire pour un ensemble de 232 logements avec activités, crèche et espace communautaire répartis dans 11 bâtiments, avec un parking souterrain.
Le projet a été mis à l'enquête publique (enquête principale) du 22 février au 22 mars 2020.
La société A._______ a formé opposition le 20 mars 2020. Cette société – dont l'administrateur président est Me G._______, avocat à ******** – est propriétaire de deux parcelles adjacentes sur le territoire de la commune de Montreux, aux lieux-dits "Au Mont Burier" et "Aux Leppes": la parcelle no 2040, d'une surface de 8'947 m2, avec deux bâtiments d'habitation, et la parcelle no 12743, d'une surface de 2'186 m2, en nature de jardin. Ces deux parcelles font partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" entré en vigueur en 1981 et elles sont classées dans la zone de villas I. Elles sont adjacentes, au nord, à la parcelle n° 2052.
Quelques modifications ont ensuite été apportées au projet et des études complémentaires (circulation, mobilité) ont été réalisées. Un dossier pour une mise à l'enquête complémentaire a été constitué. Cette seconde enquête publique a eu lieu du 15 janvier au 14 février 2022. A._______ a déposé une opposition le 14 février 2022.
C. Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les autorisations spéciales requises (regroupées dans les synthèses CAMAC n° 190081 du 17 septembre 2020 et n° 196428 du 5 mai 2022).
D. La municipalité a octroyé le permis de construire le 16 septembre 2022. Le même jour, cette autorité a communiqué cette décision à A._______, avec les motifs pour lesquels ses oppositions étaient levées.
E. Agissant le 19 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif, A._______ – représentée par Me Jonas Petersen, avocat à Fribourg au sein de la même étude que Me G._______ – demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision rendue le 16 septembre 2022 par la municipalité et de rejeter la demande de permis de construire.
Dans sa réponse du 28 février 2023, la municipalité demande préalablement à la CDAP de faire interdiction à l'avocat Jonas Petersen ou à tout autre membre de l'Etude H._______ de postuler dans le cadre de cette procédure de recours; par conséquent, ordre devrait être donné à cet avocat de se dessaisir de son mandat pour A._______. Sur le fond ou principalement, la municipalité conclut au rejet du recours, sa décision étant confirmée.
Le 28 février 2023, B._______ a déclaré qu'en qualité de constructrice, elle s'en remettait à l'argumentation et aux conclusions prises par la municipalité.
La C._______ ne s'est pas déterminée.
Dans le délai de réplique, le 26 juin 2023, la recourante a confirmé ses conclusions en demandant le rejet des conclusions prises par la municipalité.
F. En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Adopté finalement le 4 septembre 2014 par le conseil communal, ce nouveau PGA a été approuvé préalablement le 10 juin 2015 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Après une suspension de la procédure de recours, le conseil communal a adopté le 12 octobre 2016 différents amendements de ce PGA, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. La Cour a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif).
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont décidé d'adopter des mesures conservatoires. Un plan des zones réservées, mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021, a été adopté par le conseil communal le 22 mars 2022 puis il a été approuvé par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) le 16 septembre 2022. La propriété de la recourante est incluse dans la zone réservée 3. En revanche, le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est pas mis en zone réservée.
A._______, qui avait formé opposition au plan des zones réservées, a recouru en vain devant la CDAP contre les décisions du conseil communal et du département cantonal (arrêt AC.2022.0322 du 15 novembre 2023).
G. Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la commune a soumis à la municipalité un projet de liste de signatures pour une initiative populaire communale intitulée "Sauver les Grands-Prés". Cette proposition est rédigée dans les termes suivants:
"1. La parcelle 2052 est immédiatement et durablement colloquée en zone de verdure (non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité et à une aire de loisirs pour le public.
Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une décision admettant la validité de cette initiative. Elle a pris formellement acte de son dépôt et a autorisé la récolte des signatures, conformément à ce que prévoit l'art. 141 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01).
Agissant par la voie du recours en matière de droits politiques, un électeur de Montreux a saisi la Cour constitutionnelle en demandant que l'initiative soit invalidée. Ce recours a été rejeté par un arrêt CCST.2022.0006 rendu le 2 décembre 2022.
Par un vote du 18 juin 2023, le corps électoral de la commune de Montreux a accepté cette initiative populaire.
H. Le permis de construire du 16 septembre 2022 a fait l'objet d'autres recours, instruits parallèlement, les causes n'ayant pas été jointes (causes AC.2022.0325, AC.2022.0331, AC.2022.0332, AC.2022.0349). Ces causes sont jugées par un arrêt rendu ce jour. Le traitement de ces affaires a été coordonné et on peut se référer, en tant que de besoin, à ces quatre autres arrêts.
Considérant en droit:
Vu le sort du recours sur le fond, la question d'un éventuel conflit d'intérêts entre la recourante, à cause de la personne de son président, et son avocat (voir notamment la règle de l'art. 12 let. c de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats [LLCA; RS 935.61]) n'a pas à être tranchée. Il est donc renoncé à statuer sur les conclusions prises à titre préalable dans le recours.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). A propos du recours des voisins contre une autorisation de construire, la jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD (ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 139 II 499 consid. 2.2; CDAP AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2021.0312 du 31 mars 2022 et les références). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les références). Le critère de la proximité géographique, ou du voisinage direct, fondant un rapport étroit, est en principe réalisé quand la distance entre le terrain litigieux et l'immeuble du recourant n'est pas supérieure à 100 m. Lorsque la distance est plus importante, il faut que l'atteinte soit rendue plausible en fonction des données ou des circonstances concrètes, qui doivent faire l'objet d'une appréciation globale (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2021.0312 précité et les références). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2020.0294 du 3 mai 2021 consid. 1b, AC.2019.0194 du 8 janvier 2020 consid. 1b).
Par la décision attaquée, la municipalité a autorisé, à l'intérieur d'un vaste périmètre (2,5 ha), la construction de plusieurs bâtiments et de diverses installations, dont des aménagements extérieurs. Après que la création d'un quartier d'habitation avait été décidée par les autorités communales par l'adoption d'un plan d'affectation détaillé fixant des périmètres d'implantation et des gabarits pour les bâtiments et certaines infrastructures du quartier, il aurait été possible de délivrer plusieurs permis de construire distincts ou successifs, par exemple un par bâtiment (y compris les infrastructures et aménagements extérieurs directement liés à ce bâtiment – dans le dossier mis à l'enquête publique, des plans spécifiques ont du reste été établis pour chaque bâtiment ou lot). En pareil cas, la question de la qualité pour recourir aurait alors dû être résolue, dans chaque procédure, en fonction de l'intérêt digne de protection à l'annulation du permis visé. Il y a lieu, dans la présente affaire, de résoudre également cette question de recevabilité en fonction de l'atteinte concrète invoquée par la recourante, compte tenu des éléments du projet global qui sont effectivement critiqués. C'est en effet l'acte de recours qui délimite l'objet du litige, le juge administratif devant se prononcer sur les éléments de la décision attaquée qui sont réellement contestés (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).
La propriété de la recourante est à 100 m, ou moins, de l'emplacement des bâtiments litigieux nos 7, 8, 9, 10 et 11. Elle peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester le projet en tant qu'il prévoit la construction de ces cinq bâtiments avec les aménagements extérieurs attenants – mais pas en ce qui concerne les autres bâtiments, plus éloignés. La recourante remplit donc, pour cette partie du projet, les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu, dans cette mesure, d'entrer en matière.
Dans un premier moyen (ou "requête de procédure"), en invoquant le fait que la parcelle n° 2052 est propriété de la commune, la recourante demande que le dossier du permis de construire soit "transmis au Conseil d'Etat du canton de Vaud pour désignation d'une commune appelée à le traiter en remplacement de la Municipalité".
La recourante ne prétend pas qu'en octroyant le permis de construire, la municipalité ou un de ses membres auraient violé une prescription du droit cantonal relative à la récusation. Les dispositions sur la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des autorités administratives et gouvernementales que pour les autorités judiciaires. L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Dans une procédure d'aménagement du territoire, les représentants d'une commune n'ont pas l'obligation de principe de se récuser lorsqu'ils statuent sur des projets de construction dont leur commune est le maître d'œuvre; ce faisant, ils poursuivent en effet des intérêts publics et n'agissent pas en fonction de leurs intérêts personnels. Par ailleurs, une demande de récusation doit en principe être dirigée contre des personnes physiques déterminées – susceptibles de connaître une situation de conflit d'intérêts privés – et non contre une autorité dans son ensemble (ces principes résultent de la jurisprudence, voir notamment ATF 140 I 326 consid. 5.2, 125 I 209 consid. 8a, 122 II 471 consid. 3b, 107 Ia 135 consid. 2b; TF 1C_657/2018 du 18 mars 2021 consid. 4.1 non publié aux ATF 147 II 319 ; AC.2022.0330 du 10 novembre 2023 consid. 2, AC.2022.0231 du 28 février 2023 consid. 2).
En l'espèce, on ne voit pas quelle norme d'une loi fédérale ou cantonale aurait pu prévoir que l'aménagement du territoire à Montreux soit confié, dans certaines situations, aux autorités d'une autre commune. Cela étant, il est clair, vu la jurisprudence précitée à propos des garanties minimales du droit constitutionnel, que la municipalité n'avait pas à se récuser. Cette requête de procédure doit être rejetée.
Dans sa réplique, la recourante invoque un fait nouveau, postérieur à la décision attaquée. Elle se réfère à la votation populaire communale du 18 juin 2023 et à un communiqué de la municipalité qui a déclaré prendre acte du résultat, en s'engageant à mettre en œuvre le processus découlant de cette décision. La recourante en déduit que le permis de construire litigieux doit être annulé parce qu'il "est désormais contraire aux dispositions claires adoptées à une large majorité par la commune de Montreux".
a) La portée juridique (et non pas politique) d'une acceptation, par le corps électoral, de l'initiative communale "Sauver les Grands-Prés" a été décrite dans l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 2 décembre 2022 (CCST.2022.0006). Il convient de citer les considérants suivants de cet arrêt:
"3d) L'élaboration d'un projet de plan d'affectation communal est normalement, dans une première phase (cf. art. 34 LATC), un processus administratif interne: soit au sein de l'administration communale elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un bureau d'urbanisme. Cependant, là où l'initiative populaire existe au niveau communal – ce qui n'est pas le cas dans tous les cantons –, les citoyens peuvent demander par ce moyen l'adoption ou la modification d'un plan […].
Le droit cantonal de l'aménagement du territoire confère parfois à des propriétaires concernés un droit d'initiative analogue, qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au 1er septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit d'initiative, pour l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC). Mais pour que la municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative des propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions matérielles, en particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des propriétaires, mais non de la suivre […].
Par ailleurs, la question de savoir si les propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit fédéral, d'un droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée par la jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est entreprise, les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du régime applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est a priori pas prévu de le modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la garantie de la propriété […]. Cela étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du propriétaire découlant du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré par le droit cantonal à des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la présomption de validité du plan d'affectation, car elle découle des principes matériels de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire […].
Lorsque l'initiative d'établir un nouveau plan d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas d'une autorité en charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers – propriétaires concernés, citoyens utilisant l'instrument de l'initiative populaire –, les mêmes règles matérielles sont applicables. L'autorité est tenue, en premier lieu, de se prononcer sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT […].
3e) […] Si le peuple se prononce en faveur de l'initiative (dans l'hypothèse de l'art. 149 al. 1, 4e phrase, LEDP ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP), le conseil communal a l'obligation de "prendre dans les quinze mois qui suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en œuvre" (art. 149 al. 1, 2e phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause d'un vote négatif du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la mise en œuvre de l'initiative est décidée par le conseil communal ou par le peuple, cela ne signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification sensible des circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en œuvre sera quoi qu'il en soit réalisée dans le respect des dispositions de procédure de la LATC, y compris celles concernant les phases préparatoires (examens préliminaire et préalable par le service cantonal, enquête publique [art. 36 à 38 LATC] […]).
L'acceptation de l'initiative populaire peut donc amener la municipalité à établir un projet de plan (cf. art. 34 LATC) mais les autorités de planification restent tenues d'appliquer l'art. 21 al. 2 LAT, à savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de laquelle on décide s'il faut effectivement réviser le plan d'affectation en vigueur. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan d'affectation communal. L'autorité cantonale, qui est chargée par la LATC d'examiner les projets de plans communaux avant leur adoption (art. 36 et 37 LATC) et ensuite de les approuver (art. 43 LATC – l'approbation cantonale est exigée par le droit fédéral, selon l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle aussi se prononcer sur l'application des principes de l'aménagement du territoire, notamment sur les exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la possibilité de le faire dans la procédure d'établissement du plan (art. 34 ss LATC) qui suit l'acceptation de l'initiative populaire (ou la décision de la mettre en œuvre, au sens de l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision préalable des autorités communales dans la procédure de traitement de l'initiative populaire, qui intervient dans la première étape ou lors de la première pesée des intérêts prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la question de savoir si les circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne lie pas les autorités chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde étape, où une pesée plus complète des intérêts doit être effectuée pour déterminer si et dans quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan d'affectation est nécessaire […].
Il faut relever que l'initiative populaire communale en matière de planification – qui doit être conçue en termes généraux […] et qui a pour effet de mettre en œuvre la procédure des art. 34 ss LATC –, comme elle n'entraîne pas directement, en cas d'acceptation, une modification du plan d'affectation concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une initiative législative cantonale visant la modification d'un plan d'affectation cantonal adopté sous la forme d'une loi. […]
3f) […] Cela étant, la décision de la municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP, qui concerne l'exercice des droit politiques et intervient à un stade très précoce, n'est pas une décision d'application de la LATC, prise dans le cadre de la procédure d'établissement des plans d'affectation (art. 34 ss LATC). […]
b) Dans le cas particulier, l'acceptation de l'initiative (conçue en termes généraux) par le peuple le 18 juin 2023 impose en principe au conseil communal de prendre des décisions relatives à sa mise en œuvre (art. 149 al. 1 et 6 LEDP). D'après le dossier, ces décisions n'ont pas été prises en l'état mais le délai légal de quinze mois n'est pas échu. On ne peut pas déduire de ce vote populaire que l'application des règles du droit de l'aménagement du territoire (art. 15 ss, art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) imposera, à terme, l'abrogation du PPA, puisque la pesée des intérêts prescrite par le droit fédéral n'a pas encore été effectuée. En outre, comme cela ressort de l'arrêt précité, ce qui est survenu jusqu'ici dans le processus politique n'a pas l'effet de mesures conservatoires au sens des art. 46 ss LATC. Le contrôle judiciaire porte sur ce qui a été décidé par la municipalité en application de la LATC.
L'aboutissement de l'initiative populaire communale et le résultat de la votation du 18 juin 2023 ne sont donc pas des éléments ou des faits nouveaux pertinents, dans la présente contestation.
Il est par ailleurs évident qu'à la date de la décision attaquée, la municipalité n'avait aucun motif d'appliquer l'art. 47 LATC. Cet article confère à la municipalité une simple faculté. Elle peut faire obstacle à un projet conforme au droit si l'intention de réviser la réglementation en vigueur a fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires; la révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification. La municipalité qui applique cette mesure conservatoire jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. La jurisprudence retient néanmoins que l'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (cf. AC.2020.0075 du 30 septembre 2020 consid. 4b, AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b). Or on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir mal exercé son pouvoir d'appréciation en estimant, en septembre 2022, que le PPA "Les Grands Prés" était une réglementation valable que la commune n'avait pas l'intention de réviser. Le périmètre de ce PPA n'a du reste pas été inclus dans le plan des zones réservées, la mesure conservatoire générale de l'art. 46 LATC n'étant pas non plus considérée comme nécessaire. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune. Dans le présent arrêt, vu l'objet du litige, il n'y a pour le reste pas lieu de se prononcer sur le plan des zones réservées (voir à ce sujet l'arrêt AC.2022.0322 du 15 novembre 2023).
Il est tout aussi évident que le PPA "Les Grands Prés", qui est récent et qui règle l'urbanisation d'un secteur central (périmètre compact) de l'agglomération, n'a pas à faire l'objet d'un contrôle préjudiciel dans le cadre de la présente procédure de permis de construire. Selon un principe du droit fédéral, le contrôle incident ou préjudiciel des plans d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est exclu sauf circonstances particulières; en l'espèce, aucune exception à ce principe n'est réalisée (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1 et les références). L'argumentation de la recourante à ce propos, qu'il n'y a pas lieu de résumer plus précisément ici, n'est manifestement pas concluante.
La recourante affirme que le bruit du trafic sur les routes desservant le quartier est un élément à prendre en considération dans l'application des dispositions du droit fédéral en matière de protection contre le bruit. Elle expose que les collectivités publiques concernées – l'Etat de Vaud et la Commune de Montreux – ne semblent pas avoir pris de mesures concrètes pour l'assainissement de la route de Chailly (route cantonale RC 734, longeant à l'est le périmètre du PPA). Or, selon elle, dans la mesure où l'on ne peut compter avec une certitude suffisante sur les mesures d'assainissement de la route de Chailly, le permis de construire devrait être refusé. La recourante n'a pas développé son argumentation en réplique.
a) Ces griefs sont présentés de manière très sommaire, sans référence précise aux normes du droit fédéral ni aux données du dossier qui comportent des analyses effectuées par les experts des auteurs du projet, figurant en particulier dans le rapport "Etude mobilité" du bureau F._______ (octobre 2021) et dans le rapport "Notice d'impact sur l'environnement" du bureau E._______ (25 octobre 2021). Ces rapports concluent en substance que le quartier peut être réalisé en respectant les prescriptions de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
Le besoin d'assainissement de la route de Chailly n'est pas discuté par la municipalité (cf. art. 16 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]). Les données figurant dans la notice d'impact, en fonction des comptages de trafic disponibles, révèlent en effet un dépassement des valeurs limites d'immission (VLI) aux abords de cette route. Cet élément est décisif pour l'application de l'art. 9 OPB intitulé "Utilisation accrue des voies de communication", qui dispose ce qui suit, en retenant deux hypothèses:
"L’exploitation d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. un dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication ou
b. la perception d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un assainissement."
Le parking souterrain du quartier, accessible à partir de deux giratoires sur la route de Chailly, est une installation fixe nouvelle. Le trafic supplémentaire sur la route de Chailly, engendré par les utilisateurs de ce parking, doit être pris en considération selon le droit fédéral mais le besoin d'assainissement de la route (deuxième hypothèse de l'art. 9 OPB) n'exclut pas la construction de l'installation: l'art. 9 let. b OPB se borne à exiger, dans la présente procédure de permis de construire – qui n'est pas une procédure d'assainissement de la route, et qui ne doit pas être formellement coordonnée avec les décisions en matière d'assainissement – que ce trafic supplémentaire n'entraîne pas, dans le voisinage, la perception d'immissions de bruit plus élevées. Les évaluations faites par l'expert des constructrices (p. 21 de la notice d'impact) démontrent que les variations ne seront pas perceptibles à proximité directe de la route (et a fortioridans la propriété de la recourante). L'exigence de l'art. 9 let. b OPB est donc respectée, ce que la recourante ne conteste du reste pas sérieusement. Le dernier rapport qu'elle a produit – rapport du 14 octobre 2022 du bureau d'ingénieurs H._______, "PPA Les Grands Prés, Effets du projet sur le fonctionnement du réseau routier" – n'est pas déterminant pour l'application de l'art. 9 OPB: l'analyse effectuée pourrait être pertinente dans une procédure concernant le réaménagement (ou l'assainissement) de la route cantonale, mais non pas dans cette procédure de permis de construire, étant donné aussi que ce bureau spécialisé ne se prononce pas sur l'application des normes topiques de l'OPB (en particulier, il ne cherche pas à démontrer qu'avec le volume de trafic qu'il prend en considération, le trafic engendré par le nouveau quartier entraînerait dans le voisinage la perception d'immissions de bruit plus élevées).
b) Cela étant, dans sa réponse, la municipalité indique ce qui a été ou sera mis en œuvre dans le but d'assainir le tronçon de la route de Chailly proche du périmètre litigieux (vitesse maximale abaissée à 50 km/h, pose d'un revêtement phonoabsorbant, réaménagement routier avec un nouveau giratoire). En évaluant les nuisances de bruit du trafic routier, avec ces mesures, l'expert des constructrices a retenu des dépassements des valeurs limites déterminantes en façade des nouveaux bâtiments projetés le long de la route de Chailly mais que certaines mesures en matière de construction ou de conception de ces façades permettraient de réduire les niveaux de bruit à des valeurs inférieures aux limites fixées par le droit fédéral.
En l'espèce, vu l'objet du litige (cf. supra, consid. 2), il y a lieu uniquement d'examiner si les exigences du droit fédéral sont respectées pour les bâtiments nos 9 et 10 car il résulte du dossier que le bruit du trafic sur les routes voisines est sensiblement moins fort à l'emplacement des bâtiments nos 7, 8 et 11 (ils font partie de la deuxième rangée de bâtiments, à l'écart de la route de Chailly). Il s'agit à ce propos d'appliquer l'art. 31 OPB, intitulé "Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit", qui a la teneur suivante:
"1 Lorsque les valeurs limites d’immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:
a. la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou
b. des mesures de construction ou d’aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.
2 Si les mesures fixées à l’al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d’immission, le permis de construire ne sera délivré qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale et pour autant que l’édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.
3 Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain."
Comme le degré de sensibilité III est attribué à l'ensemble du périmètre du PPA (art. 5 al. 1 RPPA), les valeurs limites d'immission (VLI) sont de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit (annexe 3 ch. 2 OPB). D'après la notice d'impact (p. 22), le niveau d'évaluation Lr à l'emplacement des façades les plus exposées du bâtiment n° 9 serait de 65 dB(A) le jour [5 dB(A) de plus que la valeur de planification (VP) de 60 dB(A)] et de 58 dB(A) la nuit [8 dB(A) de plus que la VP de 50 dB(A); il convient de rappeler ici que les VP ne sont pas déterminantes car ce sont bien les VLI qui constituent la valeur de seuil, conformément à l'art. 22 LPE]. A l'emplacement des façades les plus exposées du bâtiment n°10, le niveau serait de 64 dB(A) le jour et de 56 dB(A) la nuit. Il faut en déduire que, selon ces calculs, les VLI ne seraient pas dépassées le jour, et dépassées de respectivement 3 et 1 dB(A) la nuit. La notice préconise, pour le respect des exigences de l'OPB, la pose d'une paroi pleine sur toute la hauteur des loggias de la façade nord, la pose d'un parapet plein de 1.20 m sur les balcons des deux façades les plus exposées au bruit (avec un plafond phonoabsorbant sous la dalle des balcons) et l'installation d'un vitrage de protection supplémentaire fixe devant les autres ouvrants (fenêtres avec chicane acoustique). Le service cantonal spécialisé (la Direction générale de l'environnement, DGE/DIREV/ARC) a donné un préavis favorable moyennant la réalisation des mesures de protection contre le bruit précitées (voir la synthèse CAMAC n° 196428). Peut-être la DGE estime-t-elle que moyennant les mesures précitées, il n'y aura pas de dépassement des VLI ni le jour ni la nuit (hypothèse de l'art. 31 al. 1 OPB), ou bien que le dépassement des VLI la nuit justifie qu'elle délivre son assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB (sous la forme d'un préavis favorable), compte tenu de l'intérêt public relevant de l'aménagement du territoire à créer un nouveau quartier d'habitation dans un milieu urbain (à propos de ces intérêts publics, cf. ATF 146 II 187 consid. 4.5). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail ces questions, étant donné que la recourante ne présente pas de griefs fondés sur l'art. 31 OPB – elle argumente essentiellement à propos de la réalisation des mesures d'assainissement de la route cantonale – et ne critique pas la conception ni l'implantation des bâtiments nos 9 et 10. Il suffit de retenir que, se basant sur une étude acoustique (cf. art. 5 al. 4 RPPA) ainsi que sur l'avis du service cantonal spécialisé – avec des conditions intégrées dans l'autorisation de construire (cf. p. 2 du permis) –, la municipalité a considéré que le permis de construire ce bâtiment pouvait être délivré sans violer le droit fédéral de la protection de l'environnement et qu'aucun élément du dossier, singulièrement aucun argument de la recourante, ne justifie que l'on mette en doute cette appréciation. Ces griefs doivent donc être écartés.
La recourante critique le nouveau tracé du chemin traversant la parcelle n° 2052, permettant d'accéder à sa propriété depuis la route cantonale. D'après la recourante, cette modification violerait un "droit privé évident". Une servitude de passage est en effet inscrite en faveur de ses immeubles.
La décision attaquée retient que les questions de droit privé liées à l'exercice d'une servitude n'ont pas à être traitées dans ce cadre. La recourante ne dénonce pas, à ce propos, la violation de règles du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Du reste, si elle entendait critiquer la conception de ce chemin, à cause de son tracé peu rectiligne (déjà fixé dans le PPA, par la délimitation d'une aire de circulation) ou des inconvénients dus à l'utilisation de cette voie par des piétons et des cyclistes (risques de ralentissement, nécessité d'une attention accrue des automobilistes pour garantir la sécurité des utilisateurs), l'existence d'un intérêt digne de protection à contester de tels ouvrages ou aménagements serait douteuse.
Cela étant, lorsqu'il s'agit d'examiner si un bâtiment projeté dispose d'une voie d'accès suffisante, selon les exigences du droit fédéral en matière d'équipement (art. 19 al. 1 LAT), la juridiction administrative peut être amenée à se prononcer au sujet de servitudes de passage (de droit privé), puisqu'en vertu de l'art. 104 al. 3 LATC elle doit déterminer si "les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique". Or, pour le projet litigieux, la condition des voies d'accès adaptées est manifestement remplie. C'est une autre question de savoir si, à cause de la modification du tracé d'une route existante, utilisée en vertu d'un usage ou d'une servitude de passage, des voisins peuvent faire valoir des prétentions à l'encontre du propriétaire du fonds servant. Cette question relève, le cas échéant, de la compétence du juge civil. Il s'ensuit que la municipalité n'avait pas à la traiter dans le cadre de la procédure de permis de construire.
La recourante critique les dimensions du garage en faisant valoir que le nombre de places de parc serait insuffisant, singulièrement pour les visiteurs et les besoins des secteurs d'activités. Cela pourrait inciter des automobilistes, ne pouvant pas se garer à l'intérieur du nouveau quartier, à stationner de manière sauvage à proximité de sa propriété, le long de chemins privés.
L'art. 27 RPPA dispose que "le nombre de places de stationnement véhicules et deux-roues se calcule conformément aux normes VSS en vigueur lors de la demande de permis de construire. Les coefficients de réduction peuvent également être appliqués au logement". Comme cela ressort de la décision attaquée et de la réponse, la municipalité a appliqué les critères de la norme SN 640 281, prévoyant en l'espèce une "fourchette" de 253 à 312 places; en fixant en définitive à 245 places le nombre total, l'autorité communale a reconnu une légère carence (8 places, 3%), admissible en raison de certaines particularités du projet (mise à disposition de places Mobility, bonne offre en transports publics, parking d'échange à proximité). En s'écartant ainsi des valeurs indicatives de la norme précitée, pour des motifs objectifs, la municipalité n'a pas fait une mauvaise application de l'art. 27 RPPA. Il faut au demeurant, selon la jurisprudence, garantir une certaine liberté d'appréciation à l'autorité communale dans ce domaine (cf. TF 1C_347/2022 du 25 août 2023 consid. 3.1, 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 2.2; AC.2023.0189 du 12 janvier 2024 consid. 5, AC.2019.0073 du 12 novembre 2019 consid. 9 et les références). Par ailleurs, la gestion des incivilités, ou des atteintes causées par des tiers au droit de propriété sur des parcelles voisines, n'a pas à faire l'objet de mesures préventives de droit public décidées dans le cadre d'un permis de construire. Ce grief de la recourante est donc mal fondé.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Etant donné que la municipalité est représentée par un avocat pour cette procédure, la Commune de Montreux a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD). Les sociétés constructrices, qui n'ont pas déposé de réponse ou pas mandaté d'avocat, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Montreux est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A._______.
IV. Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à la Commune de Montreux à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A._______.
Lausanne, le 23 février 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.