TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Miklos Ferenc Irmay et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs.
Recourants
A.________
B.________
C.________ tous trois à ********représentés par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement,
Autorités concernées
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
Direction générale de l'environnement (DGE-DIRNA),
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 31 août 2022 ordonnant de cesser toutes activités en lien avec la pratique du motocross sur les parcelles 6215, 6216, 6217, 6219 et 6220, sises à Yverdon-les-Bains, et de remettre le terrain en état
Vu les faits suivants:
A. Au début de l'année 1982, une piste de motocross a été aménagée sur les parcelles 6215, 6216, 6217, 6219, 6220 de l'ancienne commune de Gressy, fusionnée à Yverdon-les-Bains le 1er juillet 2011, ainsi que sur le DP 581, au lieu-dit "Trésil" (ou "Trésyl"). Ces parcelles sont colloquées en zone agricole et en aire forestière selon le plan des zones de la commune de Gressy approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 31 mars 1982. Les parcelles 6215 et 6219 appartiennent à A., les parcelles 6216 et 6220 à B. et la parcelle 6217 à C.________. La piste est aménagée pour l'essentiel dans une clairière pentue, bordée de tous côtés par la forêt, notamment par les rives boisées du Buron en aval. L'historique de cet aménagement peut être exposé comme suit:
B. a) Le 6 avril 1982, l'ancien Service des automobiles, cycles et bateaux (aujourd'hui le Service des automobiles et de la navigation; ci-après: SAN) a, sur préavis de la Municipalité de Gressy, délivré à D.- père de A. précité - une "autorisation provisoire" d'effectuer des séances d'entraînement au motocross durant les mois d'avril et mai, les mercredi, vendredi et samedi de 14h à 20h. Le SAN précisait que cette autorisation ne préjugeait en rien de la décision qui serait prise à la suite d'une séance ultérieure sur place. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics (aujourd'hui le Département des institutions, du territoire et du sport; ci-après: DITS) a reçu copie de cette autorisation pour son information.
Une visite sur place a ainsi été menée le 19 mai 1982, en présence notamment de D.________, de représentants du SAN, de la Commission cantonale des courses et du Service de la protection de la nature, ainsi que du Préfet du district d'Yverdon et du Syndic de Gressy.
Par courrier du 7 juin 1982, le SAN a indiqué à la Municipalité de Gressy qu'il serait disposé, sous réserve du résultat de l'enquête publique, à accorder une autorisation pour l'utilisation de la piste à certaines conditions (relatives aux clôtures, stationnements, pots d'échappement, noms des pilotes, calendriers, publics, réclames, etc.).
La Municipalité de Gressy a mis à l'enquête publique, du 25 juin au 25 juillet 1982 (dans la Feuille des avis officiels), le projet d'utilisation d'une piste pour motocross sur "un terrain propriété de M. D.________ de Bullet au lieu-dit «Le Trésyl»".
Le 26 octobre 1982, le SAN a octroyé à D.________ une "autorisation" à se livrer à des séances d'entraînement de motocross, à certaines conditions (similaires à celles du 7 juin 1982). Cette autorisation a été délivrée au vu du "résultat de l'enquête publique, notamment de la levée des oppositions". Sa durée de validité était limitée au
31 août 1983; elle n'était délivrée qu'à titre d'essai et pouvait être retirée en tout temps en cas de non-observation des conditions de sa délivrance; avant son échéance, la Municipalité de Gressy devrait convoquer une séance, après laquelle un renouvellement de l'autorisation pourrait, cas échéant, être envisagé. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie de cette autorisation pour leur information.
Le 5 octobre 1983, le SAN a derechef accordé à D.________ l'autorisation d'effectuer des séances d'entraînement de motocross, aux mêmes conditions que précédemment. L'autorisation était valable jusqu'au 31 août 1984 "mais renouvelable tacitement d'année en année sous réserve d'une intervention de la Municipalité de Gressy". Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie de cette autorisation pour leur information.
Par lettre du 23 mars 1984, relative à une autre piste d'entraînement au motocross (à Bullet), le SAN a informé D.________ que "l'interprétation du droit cantonal et fédéral est présentement telle que pour des manifestations qui n'emprunteraient pas la voie publique et qui, de surcroît, n'auraient pas le caractère d'une course, il n'est plus nécessaire d'obtenir une autorisation cantonale."
b) Quelque huit ans plus tard, par courrier du 12 novembre 1991, l'Inspecteur forestier a avisé D.________ qu'il ne disposait d'aucun dossier relatif à la piste de motocross alors que celle-ci s'étendait en forêt. Il lui demandait par conséquent de lui transmettre une copie des autorisations et correspondances qui établiraient la légalité de l'installation. Il signalait enfin que les emprises sur la forêt de cette nature étaient pour le moins sujettes à caution et que l'intéressé devait s'attendre à devoir y mettre bon ordre.
Le même jour, l'Inspecteur forestier a interpellé la Municipalité de Gressy afin de savoir si la piste de motocross avait fait l'objet d'une autorisation communale.
Le 12 novembre 1991 également, l'Inspecteur forestier a signalé à l'ancien Service de l'aménagement du territoire (SAT, devenu le Service du développement territorial [SDT], aujourd'hui la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) l'existence de la piste de motocross et sollicité copie d'éventuelles autorisations "qui devraient avoir été délivrées au sens de la[loi sur l'aménagement du territoire et les constructions]".
Par lettre du 17 décembre 1991, adressée en copie à D.________, le SAT a indiqué à la Municipalité de Gressy qu'il ne disposait d'aucun dossier de mise à l'enquête relatif à la piste de motocross. Or, l'aménagement d'une telle piste en aire forestière et en zone agricole ne pouvait être dispensé d'enquête. Le SAT priait ainsi la municipalité de procéder à une telle enquête, afin qu'il puisse se déterminer sur l'octroi de l'autorisation spéciale exigée par l'art. 120 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Par courrier du 16 avril 1992, la municipalité a demandé au SAT la fixation d'une entrevue.
Un premier projet de plan partiel d'affectation (PPA "Trésil") visant à régulariser la piste a été élaboré en 1994, sans aboutir. Il découle du plan établi à cette occasion que la piste de motocross, par endroits, débordait sur la bande inconstructible des 10 m à la lisière; certaines sections passaient même en forêt.
Dans un courrier adressé le 25 mai 1996 à D.________, la Municipalité de Gressy a confirmé que l'horaire était limité à deux périodes pour l'entraînement, soit le mercredi de 14h à 19h et le samedi de 14h à 18h30.
Le 27 février 1997, l'Inspecteur forestier a informé D.________ qu'un permis de coupe ne lui serait délivré qu'une fois satisfaites certaines conditions préalables, notamment la remise en état de la forêt bordant la berge du Buron, la fermeture de portions de pistes qui passaient en forêt ainsi que le reboisement de celles-ci. Il lui signalait également que les empiétements successifs des pistes sur l'aire forestière entre 1994 et ce jour étaient illégaux et que la présente correspondance constituait l'ultime occasion de remise en état. Il soulignait par ailleurs que le statut du terrain au sens de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions n'était toujours pas légalisé par un plan partiel d'affectation. Une copie de ce courrier a été communiquée à l'ancien SAT.
Par courrier du 2 avril 1997, l'Inspecteur forestier a signalé à D.________ la précarité de sa situation et l'illégalité de la boucle de motocross la plus récente qu'il avait créée. Le 9 juin 1997, une caution jusqu'à concurrence de 3'000 fr. a été établie par D.________ en garantie des frais de remise en état qu'il pourrait devoir au canton (plus précisément à l'ancien Département de l'agriculture, 8e arrondissement forestier). Le 12 décembre 1997, l'Inspecteur forestier a délivré à D.________ un permis de coupe (16 résineux et 18 feuillus). Il l'a avisé que le périmètre à ne pas dépasser lors de la pratique du motocross avait été balisé le 12 novembre précédent. Il a rappelé que le permis de coupe était assorti de l'obligation de fermer physiquement les tronçons de piste interdits en forêt et de procéder aux travaux de reboisement nécessaires.
En 2004, le trajet de la piste a été sensiblement modifié (cf. procès-verbal de la séance du 11 août 2020 entre la DGTL et les exploitants, où ceux-ci ont admis qu'une partie du tracé avait été modifiée en 2004; cf. aussi rapport d'Impact-Concept [mentionné infra let. E], indiquant que des adaptations sensibles du tracé de la piste ont eu lieu en 2004; cf. enfin les photographies aériennes au dossier montrant notamment qu'une partie des boucles s'étaient resserrées et avaient subi une rotation de 90°).
C. Le 16 novembre 2012, l'Inspecteur des forêts a rappelé à A.________ que le terrain de motocross n'était au bénéfice que d'une autorisation annuelle ancienne délivrée par le SAN puis transmise à l'ancienne commune de Gressy. La piste devrait ainsi être régularisée à terme, au plus tard lors de la révision du plan général d'affectation de la commune d'Yverdon-les-Bains ou d'une révision partielle portant sur ce secteur.
D. En 2017, dans le cadre des travaux de révision générale de sa planification, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (devenue compétente après la fusion intervenue le 1er juillet 2011) a interpellé l'ancien SDT quant au devenir de la piste de motocross.
Le SDT a alors a consulté les différents services cantonaux concernés. Ceux-ci ont formulé des préavis négatifs le 6 juin 2017. Il en résultait en particulier que le secteur ne pouvait être affecté à la zone à bâtir ni faire l'objet d'une zone spéciale. La Direction générale de l'environnement (DGE) soulignait que la lisière avait été délimitée selon un plan du 3 décembre 2015 en vue de la révision du Plan général d'affectation (PGA). Or, la lisière figurant sur le plan présenté de la piste ne correspondait pas au relevé de 2015. Au vu des circonstances, la DGE ne pouvait entrer en matière sur le maintien des pistes en aire forestière et préavisait négativement la demande de défrichement qui en découlerait. La DGE relevait également qu'un tracé était situé à moins de 20 m du Buron.
Par courrier du 19 juillet 2017, le SDT a transmis les préavis à la municipalité afin que celle-ci puisse se déterminer sur l'opportunité d'une planification spéciale "zone d'activités de plein air". Il a alors suspendu l'instruction du dossier dans l'attente de l'issue de la planification.
Le 3 juillet 2019, la caution précitée du 9 juin 1997 a été remplacée par une caution similaire, au nom de A.________ succédant à son père D.________.
Le 15 mai 2020, l'Inspecteur forestier a dénoncé les exploitants de la piste pour avoir installé au début 2020 une cuve/citerne de 59'000 litres, semi-enterrée en zone agricole, mais directement à la lisière. Il avait en outre été constaté la livraison de deux camions de terre pour recouvrir la cuve. Celle-ci servait à stocker de l'eau pour arroser la piste avant les entraînements afin d'éviter un excès de poussière en cas de grande sécheresse du terrain.
Le 29 mai 2020, les exploitants ont été informés que la DGTL avait ouvert une procédure relative à la légalité de la piste de motocross, dès lors que ce service n'avait pas délivré l'autorisation spéciale requise.
E. Un projet de plan d'affectation (PA) "Trésil", a derechef été envisagé pour le secteur en cause. En mars 2021, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a soumis à la DGTL un dossier pour examen préliminaire. Elle a produit dans ce cadre un rapport du bureau Impact-Concept SA établi le 8 février 2021, sur mandat de A.________. Ce rapport présentait notamment les caractéristiques de la piste actuelle et du projet, l'avenir de la piste en cas de cessation des activités, la justification du projet, ainsi qu'un exposé du site et ses environs. En particulier, le rapport indiquait que la piste de motocross occupait une surface d'environ 14'400 m2 sur les parcelles 6215, 6216, 6219 et 6220. L'aire de stationnement sur la parcelle 6217 représentait environ 1'510 m2 dont 312 m2 sur des surfaces d'assolement de qualité 2. La piste était utilisée uniquement pour des entraînements de motocross (à l'exclusion de compétitions ou de manifestations), généralement de février à novembre, deux après-midis par semaine, soit le mercredi de 13h30 à 19h et le samedi de 13h30 à 18h. Une dizaine de pilotes participaient à chaque entraînement. Hors des heures d'ouverture, la piste était fermée par un portail. Toujours selon le rapport, la régularisation de la piste impliquait l'adoption d'un plan d'affectation, la délivrance d'un permis de construire, ainsi qu'une procédure de constatation de nature forestière et de défrichement, sur une surface de 3'900 m2. Cela étant, le rapport concluait en substance que l'adoption du PA "Trésil" et la légalisation du motocross de Gressy ne modifieraient pas la configuration actuelle du site et respecteraient la législation relative à la protection de l'environnement. En particulier, ni le ruisseau, ni l'espace réservé aux eaux ne seraient impactés.
La DGTL a rendu un avis préliminaire négatif, le 15 juin 2021, le projet présenté étant incompatible avec le cadre légal cantonal et fédéral. En particulier, la piste n'était pas une installation imposée par sa destination en zone agricole et impliquait un défrichement en zone forestière. De plus, son emprise sur des surfaces d'assolement ne pouvait être justifiée.
Compte tenu de cet avis préliminaire négatif, la municipalité a décidé dans sa séance du 14 juillet 2021 de ne pas poursuivre la procédure de planification du PA "Trésil".
F. Par décision du 31 août 2022, la DGTL a ordonné la remise en état des parcelles, ainsi qu'il suit:
"1) Ordre est donné de cesser toutes activités en lien avec la pratique du motocross sur les parcelles nos 6215, 6216, 6217, 6219, 6220 du RF d'Yverdon-les-Bains.
Les pistes de motocross aménagées doivent être entièrement supprimées et le terrain doit retrouver son état naturel d'origine.
Toutes les constructions et installations en lien avec la pratique du motocross doivent être supprimées et évacuées vers un lieu approprié notamment les clôtures, la citerne enterrée et le couvert.
L'ordre de cessation de l'activité mentionné sous chiffre 1 ci-dessus est applicable dès la présente décision définitive et exécutoire.
Un délai au 30 avril 2023 est imparti aux propriétaires MM. A., B. et Mme C.________ pour procéder aux mesures de remise en état mentionnées sous chiffres 2 et 3 ci-dessus.
Une séance de constat sera fixée ultérieurement. Les propriétaires devront être présents ou se faire représenter.
Cette séance sera conduite par la DGTL, en présence de l'autorité communale et de l'inspecteur forestier."
G. Agissant le 3 octobre 2022 par l'intermédiaire de leur avocat, A., B. et C.________ ont déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation.
Le 2 novembre 2022, la municipalité a indiqué s'en remettre à justice.
La DGE s'est exprimée le 5 décembre 2022, en s'opposant en bref à la régularisation de la piste. Le 5 janvier 2023, la DGTL a déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 30 janvier 2023.
Une audience avec inspection locale a été aménagée le 13 novembre 2023. Un compte-rendu a été établi, auquel il est renvoyé. A cette occasion, des photographies aériennes de la piste litigieuse, prises respectivement en 1986, 1990 et 1997 ont été déposées par les recourants.
La DTGL a communiqué ses ultimes observations le 12 janvier 2024, en annexant l'ancien règlement du Conseil d'Etat du 12 juillet 1972 d'application de l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire.
Enfin, les recourants se sont déterminés les 16 janvier et 2 février 2024.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants disposant en outre de la qualité pour recourir en tant que destinataires de la décision entreprise et propriétaires des terrains dont la remise en état est exigée, il convient d'entrer en matière sur le fond.
Le litige porte sur la licéité, sinon la régularisation d'une piste de motocross aménagée en 1982 et 1983 en zone agricole et en aire forestière dans l'ancienne commune de Gressy, fusionnée depuis 2011 avec la commune d'Yverdon-les-Bains.
Il sied en première ligne d'examiner si ladite piste avait été autorisée au moment où elle a été réalisée, en 1982 et 1983.
a) aa) Jusqu'au 1er janvier 1980 était en vigueur l'arrêté fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire
(AFU, RO 1972 652; FF 1972 I 493 et 974).
Le 1er janvier 1980 est entrée en vigueur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (notamment) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a).
bb) Sur le plan cantonal, la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (aLCAT) était en vigueur jusqu'au 1er janvier 1987.
Le Conseil d'Etat avait toutefois adopté le 12 juillet 1972 un règlement d'application de l'arrêté fédéral précité du 17 mars 1972, entrant immédiatement en vigueur (RO/VD 1972 p. 177). A son art. 2, ce règlement prévoyait: "seront déclarées zones protégées à titre provisoire tous les territoires situés en dehors des zones d'extension actuellement légalisées ou sur le point de l'être […]." Son art. 8 al. 2 disposait: "Les autorisations de construire ou d'établir des installations dans les zones protégées à titre provisoire doivent être approuvées par Département des travaux publics."
Le 19 octobre 1983 a en outre été adopté un règlement sur les constructions hors des zones à bâtir, en vigueur dès cette date et jusqu'au 1er janvier 1987 (RO/VD 1983 p. 275). Selon l'art. 1er de ce règlement, "hors des zones à bâtir proprement dites toute demande de permis de construire ou tout changement de destination d'une construction ou installation existante doit être soumis pour autorisation préalable au Département des travaux publics."
Enfin, le 1er janvier 1987 est entrée en vigueur la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont l'art. 81 reprend la teneur de l'art. 1er du règlement précité du 19 octobre 1983.
b) aa) Dans les années quatre-vingt, et jusqu'au 1er janvier 1993, la forêt était soumise à l'ancienne loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts (aLFor; RO 1902 511 et les modifications) et à l'ancienne ordonnance d'exécution du 1er octobre 1965 de ladite loi (aOFor; RO 1965 869 et les modifications, notamment du 25 août 1971 in RO 1971 1193 ss). Selon les art. 25 et 25bis aOFor, toute diminution de l'aire forestière est considérée comme un défrichement et soumise à autorisation préalable des autorités compétentes.
Le 1er janvier 1993 sont entrées en vigueur la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), ainsi que l'ordonnance fédérale du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01). Selon l'art. 5 al. 1 LFo, les défrichements sont interdits. L'art. 6 LFo prévoit que les dérogations sont accordées par les autorités cantonales, lorsque la construction ou la transformation d'un ouvrage exigeant un défrichement relève de leur compétence (al. 1 let. b).
bb) Au niveau cantonal, la forêt était régie par la loi forestière cantonale du 5 juin 1979 (RO/VD 1979 204 et les modifications) en vigueur jusqu'au 1er janvier 1997, puis par la loi forestière du 19 juin 1996 en vigueur jusqu'au 1er janvier 2014 et enfin par la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01). Sous l'empire des trois lois successives, la compétence pour accorder l'autorisation de défrichement appartenait au département cantonal.
c) L'aménagement du site de motocross, s'étendant sur quelque 16'000 m2, a impliqué des mouvements de terre importants ainsi que des incidences tout aussi notables sur l'environnement. Il était par conséquent soumis à permis de construire, pour le moins (cf. consid. 4 infra). Autrement dit, il nécessitait une autorisation des autorités compétentes en matière d'aménagement du territoire et de constructions, non pas seulement de l'autorité compétente en matière de circulation routière. En particulier, les parcelles 6215, 6216, 6217, 6219 et 6220 se situant hors zone à bâtir, une autorisation spéciale cantonale, à savoir de l'ancien Département des travaux publics, était ainsi impérative (cf. art. 2 et 8 du règlement précité du 12 juillet 1972, puis art. 1er du règlement précité du 19 octobre 1983 et art. 81 LATC; voir aussi AC.2012.0367 du 28 mars 2013 relatif à l'ordre d'arrêt immédiat d'une activité de motocross hors zone à bâtir, confirmé par TF 1C_459/2013 du 17 juillet 2013; AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 concernant un ordre de remise en état à la suite de travaux de terrassement, d'aménagements de pistes et de constructions d'ouvrages destinés à la pratique du vélo tout terrain en forêt [VTT]; AC.2022.0186 du 2 juin 2023 confirmant le refus du Département des institutions et du territoire d'approuver le plan d'affectation spécial destiné à régulariser la piste de VTT précitée, confirmé par TF 1C_333/2023 du 15 mars 2024; AC.2022.0121 du 30 septembre 2022 relatif à un ordre d'arrêt des travaux d'aménagement d'une piste de motocross hors zone à bâtir; voir encore TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 traitant d'une piste de motocross en zone agricole, dans le canton de Fribourg).
De même, en 1982, une partie de la piste passait déjà en aire forestière, respectivement en bordure de lisière. Autrement dit, l'aménagement en 1982 de la piste litigieuse, à l'évidence non conforme à l'affectation forestière, était soumis à autorisation du département compétent en matière de protection des forêts (cf. notamment art. 7 de la loi précitée de 1979).
Or, si le SAN a bien délivré des autorisations, les 6 avril 1982 (autorisation provisoire), 26 octobre 1982 (autorisation limitée au 31 août 1983 mais renouvelable) et 5 octobre 1983 (autorisation limitée au 31 août 1984 mais renouvelable), tel n'a pas été le cas du département compétent en matière d'aménagement du territoire et des constructions, ni du département compétent en matière de protection des forêts. Autrement dit, ces deux autorisations spéciales cantonales n'ont pas été formellement accordées, alors qu'elles étaient impératives. La seule autorisation du SAN ne pouvait suffire à autoriser une piste de motocross impliquant des aménagements soumis à permis de construire. La piste est ainsi illicite.
Cela étant, il est vrai que le département compétent en matière d'aménagement du territoire et des constructions a été informé, par l'envoi de copie de l'autorisation délivrée par le SAN, voire par l'enquête publique menée du 25 juin au 25 juillet 1982 dans la FAO, de l'installation prévue et aménagée, mais n'a pas réagi. Il en est allé de même du département compétent en matière de protection des forêts. A vrai dire, on ne s'explique guère la passivité des autorités cantonales de l'époque. Quoi qu'il en soit, une telle passivité ne peut être considérée comme une autorisation, même tacite, comme le soutiennent les recourants. Elle ne peut être prise en compte qu'au titre d'une tolérance, dans le cadre de l'examen de la proportionnalité d'un ordre de remise en état (cf. consid. 5b/bb infra) ou de la prescription, après trente ans, d'une telle obligation de remise en état (cf. consid. 5c infra).
C'est le lieu d'examiner si la piste actuelle peut être régularisée.
a) Il est constant que l'aménagement et l'exploitation d'un parcours de motocross ne correspondent pas à la vocation de la zone agricole et qu'ils n'ont pas davantage de rapport avec l'exploitation de la forêt. Cet ouvrage ne peut donc bénéficier d'une autorisation ordinaire en application des art. 22 et 16a LAT. Il conviendrait dès lors de se pencher sur l'octroi éventuel d'une autorisation fondée sur le droit dérogatoire (art. 24 ss LAT).
A cet égard, seul pourrait entrer en considération l'art. 24 LAT, selon lequel, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si: a. l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination; b. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.
Toutefois, le droit fédéral exige que, lors de l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). Il prescrit ainsi une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure de planification. En effet, la voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent. Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT). L'obligation de planifier vise notamment à garantir que la pesée des intérêts intervienne dans le cadre d'une procédure de planification assurant la participation de la population (art. 4 LAT) et la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) (ATF 129 II 63 consid. 2.1; 124 II 252 consid. 3; 120 Ib 207 consid. 5; TF 1C_164/2019 du 20 janvier 2021 consid. 5.1; 1C_561/2016 du 14 novembre 2017 consid. 4; 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1). En d'autres termes, l'application de l'art. 24 LAT est d'emblée exclue pour les projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont si importantes qu'ils doivent être prévus dans les plans d'aménagement.
Dans le droit vaudois, en vertu de l'art. 32 al. 2 LATC, les plans peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal. D'après les principes du droit fédéral, une zone spéciale peut être délimitée en vue de l'exercice durable d'une activité sportive sur une surface relativement importante (CDAP AC.2013.0236 du 31 octobre 2013 consid. 2a et les références citées).
b) En l'occurrence, selon le rapport d'Impact-Concept du 8 février 2021, la piste de motocross occupe une surface d'environ 14'400 m2, à laquelle s'ajoute encore une aire de stationnement d'environ 1'510 m2, à savoir au total quelque 16'000 m2 en zone agricole et en aire forestière. Les dimensions du site sont dès lors importantes. De plus, ses incidences sur l'environnement sont loin d'être négligeables. On peut énumérer à ce propos les nuisances en matière de bruit et de poussière, le risque de pollution (au regard en particulier du cours d'eau à proximité), le défrichement nécessaire, de 3'900 m2, et le trafic (routier, non-routier, piéton). Sur ce dernier point, à l'audience, la personne chargée de l'entretien de la piste a précisé que celle-ci est fréquentée par environ 25 à 50 motards par après-midi d'ouverture (soit deux après-midis par semaine); dans la mesure où le tracé peut accueillir huit véhicules à la fois, un tournus est organisé environ toutes les vingt minutes; les utilisateurs de la piste s'y rendent en empruntant le chemin communal (DP 581), à l'aide de camions ou véhicules à remorques qui transportent leurs motos. Il résulte ainsi du dossier et de cette déclaration que le trafic est loin d'être négligeable. Par conséquent, au vu des dimensions et des incidences du site sur l'environnement, sa régularisation doit passer par une planification spéciale, ce qui exclut d'emblée toute application des art. 24 ss LAT. Peu importe à cet égard que l'activité sur le site doive être considérée, ou non, comme une manifestation sportive soumise à étude d'impact sur l'environnement (cf. ch. 60.8 de l'annexe de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE; RS 814.011]), la planification étant de toute façon nécessaire.
Le site ne peut donc pas être régularisé a posteriori par un permis de construire fondé sur les art. 24 ss LAT, sans compter qu'une autorisation de défrichement demeurerait encore nécessaire. Pour le surplus, on rappelle que le site a déjà fait l'objet de deux tentatives, vaines, d'élaboration d'un plan d'affectation (projet de PA "Trésil"), à savoir en 1994 et 2021, l'échec de la seconde tentative ayant du reste entraîné le prononcé de la décision attaquée.
Il reste à examiner le bien-fondé de l'ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2015.0062 du 11 mars 2016 consid. 9a; AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b). Le respect du principe de la proportionnalité exige cependant qu'il soit procédé à une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence - ATF 137 I 167 consid. 3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4 et les références).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (ATF 147 II 309 consid 5.5; cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; cf. art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et 24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte. Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (TF 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1; 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 3.1).
Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
L'autorité renonce à un ordre de démolition ou de remise en état, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_357/2023 du 13 mai 2024 consid. 4.1).
b) En l'occurrence, rien ne permet de déroger au principe selon lequel les constructions et installations illicites réalisées hors de la zone à bâtir doivent faire l'objet d'une remise en état.
aa) En particulier, encore une fois, la surface de l'ouvrage litigieux est conséquente, puisqu'il s'étend sur quelque 16'000 m2, si bien que l'on ne peut pas considérer que les dérogations à la règle seraient mineures. On rappelle également que la piste passe largement dans la bande des 10 m à la lisière et même en forêt, ce qui implique un défrichement considérable de 3'900 m2. A cela s'ajoute que la piste se situe à proximité immédiate du cours du Buron en certains points. En ce sens, elle empiète sur la liaison biologique d'importance régionale à renforcer que constituent à cet endroit le cours du Buron et son cordon riverain selon le Réseau écologique cantonal (REC). De même, le secteur est identifié par le REC comme territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS). En outre, l'ensemble du cours d'eau et de son cordon boisé est compris dans une zone réservoir de l'inventaire des corridors à faune d'importance régionale. Enfin, le tronçon du cours du Buron entre les villages de Gressy et d'Essertines-sur-Yverdon, y compris la portion ici concernée, est inscrit à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (IMNS, objet n° 149, art. 20 de la loi du 30 août 2022 sur la protection du patrimoine naturel et paysager [LPrPNP; BLV 4501.11]). Le site se trouve par conséquent dans un secteur sensible du point de vue des valeurs naturelles et paysagères. L'intérêt public à la remise en état du site s'avère dès lors important.
S'agissant des intérêts privés des propriétaires et exploitants, ils sont certes dignes de considération. Les recourants - ainsi que le rapport d'Impact-Concept - ont en effet exposé de manière convaincante que la piste répondait au besoin d'entraînement des pilotes pour les compétitions, que les demandes dépassaient largement l'offre dans la région, dès lors que les pistes de Bullet et de Cossonay (terrains affectés en zone spéciale selon l'art. 32 LATC) étaient surchargées, et qu'il était difficile de trouver des alternatives en zone à bâtir (compte tenu des nuisances sonores et de l'ampleur des emprises nécessaires). Toutefois, ces intérêts privés ne sauraient l'emporter sur l'intérêt public au respect du principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, compte tenu des dimensions conséquentes de la surface en jeu et des incidences de l'activité sur l'environnement.
Les précisions apportées par le rapport d'Impact-Concept ne permettent pas de renverser la pesée des intérêts. Il n'est ainsi pas décisif que le motocross n'ait généré aucun problème significatif ou plainte du voisinage, qu'il respecte les valeurs de planification requises par la protection contre le bruit pour les villages environnants, que les forêts et cordons boisés forment un écran (visibilité) et un filtre (poussières, celles-ci étant du reste limitées par l'arrosage de la piste) ou qu'aucun problème quant à une éventuelle pollution n'ait été observé (sans compter les mesures prises telles qu'engins équipés d'un by-pass et d'un récupérateur, réservoirs de capacité réduite et résistants aux chocs, présence d'un engin de terrassement permettant une évacuation rapide de tout matériau souillé cas échéant). Il n'est pas davantage déterminant que le rapport d'Impact-Concept souligne que la surface potentiellement à défricher de 3'900 m2 concerne majoritairement les emprises déjà occupées par les pistes (ou que des mesures de compensation puissent être prises). Enfin, le fait que le projet n'empiéterait pas sur l'espace réservé aux eaux du Buron (que les auteurs du rapport fixent à 18,5 m de large dès le milieu du DP correspondant au ruisseau) ou sur ses espaces boisés riverains n'y change rien non plus. Ces éléments, propres à diminuer l'impact de l'ouvrage, doivent être pris en compte, mais ne suffisent pas à reléguer à l'arrière-plan l'intérêt public à la remise en état du site.
bb) Pour le surplus, sous l'angle de la bonne foi des exploitants et propriétaires d'ouvrage (art. 5 al. 3 et 9 Cst.), il est vrai que la situation donne à penser. D'un côté, des autorisations ont été délivrées par le SAN, après enquête publique. Les autorités cantonales alors compétentes, à savoir le Département des travaux publics, le Conservateur de la faune et le Conservateur de la nature ont reçu une copie des autorisations des 26 octobre 2022 et 5 octobre 1983, la seconde prévoyant expressément qu'elle était renouvelable tacitement d'année en année sous réserve d'une intervention de la municipalité. Or, ces autorités n'ont pas réagi. Dans l'intervalle, et jusqu'à la décision attaquée du 31 août 2022, à savoir pendant plus de trente ans, aucun ordre de remise en état n'a été signifié aux exploitants et propriétaires, pas plus, du moins à teneur du dossier en mains du tribunal, qu'un constat formel d'illicéité sur le principe même de la piste en zone agricole et forestière. Un permis de coupe a même été accordé en 1997. D'un autre côté, la précarité de la situation a été rappelée aux recourants de temps à autre, notamment en 1997 également, de sorte qu'ils ne pouvaient ignorer que le maintien de la piste n'était pas garanti.
Cela étant, quelles que soient la bonne foi des recourants et la confiance qu'ils ont placées dans les actes des autorités, ces éléments ne permettent de toute façon pas de renverser la pesée des intérêts, compte tenu de l'ampleur de l'intérêt public à la remise en état du site.
c) Les recourants invoquent la péremption, après trente ans, de l'obligation de rétablir un état conforme au droit en cas de constructions érigées illégalement.
aa) Dans l'ATF 147 II 309, le Tribunal fédéral a précisé qu'à l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après trente ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (cf. consid. 4 et 5). On peut certes tenir compte de certaines situations spéciales liées à la protection de la confiance par le biais de solutions sur mesure prises au cas par cas. Si le maître d’ouvrage était de bonne foi et que l’autorité compétente en matière de construction a créé une situation de confiance en n’intervenant pas pendant de longues années (exceptionnellement), on peut en tenir compte en fixant un délai de remise en état plus long, jusqu’à l’amortissement des investissements effectués ou pour donner le temps à l’entreprise de trouver une nouvelle parcelle dans la zone d’activité. Dans certaines circonstances, une indemnisation pour des investissements effectués de bonne foi et devenus inutiles peut être accordée. Des résultats choquants peuvent enfin être corrigés au moyen d’une adaptation du plan de zones (voir aussi TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 3; 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1.2; 1C_197/2021 du 12 novembre 2021; 1C_224/2021 du 28 octobre 2021).
Autrement dit, en cas de constructions réalisées illégalement hors zone à bâtir, l'écoulement du délai de trente ans ne permet pas leur tolérance, ni leur régularisation. Dans un tel cas, la nécessité de protéger la confiance légitime que les constructeurs ont mis dans les autorités leur permet uniquement d'exiger un délai de remise en état plus long, jusqu'à amortissement des investissements ou jusqu'à ce que les constructeurs trouvent un terrain d'exploitation dans une zone à destination conforme, voire d'obtenir une indemnité pour les investissements devenus inutiles.
bb) Or, en l'occurrence, les investissements sont de longue date amortis et les perspectives pour les recourants de trouver un autre site d'exploitation sont extrêmement ténues. La jurisprudence précitée n'est ainsi d'aucun secours aux recourants. Quant à la solution de l'adaptation du plan de zones, il a déjà été vu qu'elle n'avait plus guère de perspective.
d) Les recourants se prévalent enfin du nouvel art. 25 al. 5 LAT adopté par l'Assemblée fédérale le 29 septembre 2023 (LAT 2, cf. FF 2023 2488).
Cette disposition, applicable hors zone à bâtir, est ainsi libellée: "Le droit au rétablissement de la situation conforme au droit se prescrit après 30 ans. Le délai est respecté lorsque l’autorité compétente intervient pour la première fois avant la fin de ce délai. Il n’y a pas de prescription si des biens de police, en particulier l’ordre public, la tranquillité, la sécurité ou la santé publics, sont mis enpéril."
Le nouvel art. 25 al. 5 LAT, réintroduisant un délai de prescription de trente ans hors zone à bâtir n'est toutefois pas déterminant, dès lors que cette modification n'est pas entrée en vigueur. Il ne saurait s'appliquer à titre anticipé (cf. TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 3; 1C_667/2023 du 3 juin 2024 consid. 4.5.3; 1C_452/2023 du 31 mai 2024 consid. 8).
Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée, étant précisé que l'autorité devra fixer un nouveau délai de remise en état au recourant. Au vu des circonstances, il est renoncé aux frais judiciaires. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 31 août 2022 est confirmée.
III. Il est statué sans émolument, ni dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'OFEV et à l'OFDT-ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.