TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 décembre 2022
Composition
M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
A.________ à
B.________ à
C.________ à
D.________ à
E.________ à
F.________ à
G.________ à
tous représentés par Me Jean-Christophe DELAFONTAINE, notaire à Avenches, exécuteur testamentaire, et dont le conseil est Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours Hoirs de H.________ c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 29 juin 2022 (fractionnement de la parcelle n° 5634)
Vu les faits suivants:
A. A., B., C., D., E., F. et G.________ constituent l'hoirie de H.________ (ci-après: les hoirs H.). Un exécuteur testamentaire, le notaire Jean-Christophe Delafontaine, gère les biens successoraux. Les hoirs H. sont propriétaires en commun de la parcelle n° 5634 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Avenches. Ce bien-fonds a une surface totale de 36'084 m2 et il s'y trouve quatre bâtiments:
Habitation et garage n° ECA 2014, 346 m2
Bâtiment agricole n° ECA 2015a, 206 m2
Bâtiment agricole n° ECA 2015b, 50 m2
Bâtiment agricole n° ECA 2015c, 90 m2.
La plus grande partie de la parcelle est en nature de champ, pré, pâturage (33'444 m2).
B. La parcelle n° 5634 est située dans le village d'Oleyres. Le régime d'affectation applicable aux parcelles de ce village a été fixé avant la réunion des communes d'Avenches et d'Oleyres le 1er juillet 2011 (sous la dénomination d'Avenches). Selon le plan des zones adopté en 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 octobre 1983, la parcelle n° 5634 est classée pour partie en zone village (2'464 m2, d'après le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière) et pour le reste en zone agricole. Les bâtiments nos 2014, 2015a et 2015b se trouvent dans la zone village; le bâtiment n° 2015c est implanté sur la limite entre les deux zones et il est essentiellement en zone agricole.
Une procédure de révision de ce plan d'affectation a été engagée par les autorités communales. Une zone réservée a été adoptée, qui inclut les zones à bâtir du village d'Oleyres. Dans cette partie de la commune, le nouveau plan d'aménagement est le plan d'affectation communal "Hors centre", qui a été mis à l'enquête publique en automne 2021. Ce plan a été adopté par le Conseil communal d'Avenches le 29 septembre 2022.
C. Le 14 février 2022, le bureau de géomètres I.________ à ********, mandaté par l'exécuteur testamentaire de l'hoirie H.________, a soumis à la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) une demande ainsi libellée:
"Nous avons été mandatés récemment pour procéder au fractionnement de la parcelle [n° 5634], comme vous pouvez le constater sur le projet de fractionnement (nouvelle limite en trait rouge).
L'art. 83 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) interdit tout fractionnement ou toute modification de limite contraire aux règles de la police des constructions en vigueur, à moins qu'une mention adéquate ne soit inscrite au registre foncier dans le but de corriger les atteintes aux règles susmentionnées.
A cet égard, le rôle de la Municipalité consiste à apprécier si le fractionnement envisagé enfreint ou non les règles de police des constructions en vigueur (distance à la limite ou entre bâtiments, surface minimum de la parcelle, surface constructible, etc.).
Nous vous prions donc de bien vouloir nous indiquer dans les meilleurs délais, en utilisant la formule-réponse ci-jointe, si vous estimez qu'il y a infraction aux règles ou non, et si vous requérez, le cas échéant, l'inscription d'une mention au registre foncier sur la ou les parcelles en cause."
Le bureau I.________ a joint à sa demande un plan à l'échelle 1:1000, figurant la limite parcellaire projetée, correspondant à la limite actuelle entre la zone village et la zone agricole. Il a également joint une "formule-réponse", avec un modèle de décision permettant à la municipalité de choisir l'une des quatre options suivantes:
a) Le fractionnement n'enfreint aucune règle en vigueur ou en voie d'élaboration avancée sur les constructions.
b) Le fractionnement enfreint une ou plusieurs règles en vigueur (ou en voie d'élaboration avancée) sur les constructions et nécessite une mention au sens de l'art. 83 LATC, corrigeant l'atteinte à cette (ces) règle(s).
La Municipalité notifiera cette décision au(x) requérant(s), avec indication des voies et délais de recours.
Règle(s) enfreinte(s) et description de la mention requise: ...
c) Etant actuellement déjà dans une situation non réglementaire, le fractionnement projeté déroge forcément aux règles en vigueur. Aucune mention n'est cependant requise car le fractionnement n'aggrave pas plus fortement l'atteinte aux règles de la zone.
d) Le fractionnement enfreint si gravement les règles en vigueur sur les constructions que l'atteinte ne peut être corrigée par aucune mention. La Municipalité refuse par conséquent le fractionnement envisagé et le notifiera au(x) requérant(s), avec indication des voies et délais de recours, et copie au registre foncier.
D. Le 15 mars 2022, l'exécuteur testamentaire de l'hoirie H.________ a écrit à la municipalité pour lui demander de se déterminer sur le projet de morcellement "en vertu du plan en vigueur et indépendamment du fait que le plan des zones secteur hors centre soit en cours de modification". Il a relevé que le registre foncier exigeait cette détermination, de même que les services cantonaux ayant à se prononcer sur le morcellement concernant la zone agricole.
La municipalité a rendu le 17 mars 2022 une décision dans laquelle elle fait valoir, sans plus ample motivation, qu'"elle ne peut pas accepter ce projet de morcellement, celui-ci n'étant pas conforme au Règlement du secteur hors centre qui est en cours d'approbation".
Le 25 mars 2022, l'exécuteur testamentaire a demandé à la municipalité de motiver plus précisément sa décision.
Le 12 avril 2022, la municipalité lui a adressé un courrier complétant sa décision du 17 mars 2022. Elle a relevé que le projet de plan d'affectation communal "Hors centre" modifiait la délimitation des zones sur la parcelle n° 5634 avec un dézonage d'une partie de la zone à bâtir; or le projet de morcellement ne respecte pas la nouvelle limite de la zone. En revanche, un projet prenant en compte la nouvelle limite de zone pourrait être accepté par la municipalité. L'extrait du projet de nouveau plan d'affectation joint à ce courrier indique en effet que seul le bâtiment n° 2014 serait maintenu dans la zone à bâtir, les trois autres bâtiments étant dans la zone agricole. La municipalité demandait alors à l'exécuteur testamentaire de préciser si les hoirs H.________ souhaitaient modifier leur projet, ou au contraire obtenir une décision formelle ouvrant les voies de recours.
Comme le projet de morcellement n'a pas été modifié, la municipalité a rendu le 20 mai 2022 une décision formelle refusant de valider le projet de morcellement. La municipalité demande en outre "que la limite du fractionnement coïncide avec la limite de la zone à bâtir qui sera délimitée lors de l'entrée en vigueur du PGA de la commune. Ainsi, il y aura une parcelle entièrement en zone à bâtir non soumise à la LDFR et une parcelle agricole soumise à la LDFR". La municipalité a joint à son courrier la formule-réponse préparée par le géomètre, en cochant la case "d" (le fractionnement enfreint gravement les règles en vigueur).
E. Procédant désormais par l'intermédiaire d'un avocat, les hoirs H.________ représentés par l'exécuteur testamentaire ont adressé à la municipalité le 16 juin 2022 une "demande de réexamen (valant subsidiairement recours) de la décision municipale du 20 mai 2022". Ils ont conclu qu'il y avait lieu de reconsidérer cette décision et d'autoriser le fractionnement "tel qu'il a été présenté, à la condition que le bâtiment 2015c soit démoli"; ils sont en effet disposés à procéder à cette démolition, le bâtiment n'ayant pratiquement aucune valeur. Ils ont ajouté que si le réexamen était refusé, leur écriture devrait être considérée comme un recours et transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence.
Le 29 juin 2022, la municipalité a adressé à l'avocat précité une nouvelle décision, dont le contenu est le suivant: "La Municipalité maintient sa position quant aux points évoqués dans son courrier du 20 mai 2022, notamment le principe de la coordination entre la limite du morcellement et la limite selon le plan d'affectation communal "Hors centre"."
F. Agissant le 18 août 2022 par la voie du recours de droit administratif, les hoirs H.________ demandent à la CDAP de réformer la décision de la municipalité du 29 juin 2022 en ce sens que le fractionnement de la parcelle n° 5634, tel que présenté par le géomètre officiel le 14 février 2022, est admis, sous condition de démolition du bâtiment ECA n° 2015c. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 19 octobre 2022, la municipalité conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
Considérant en droit:
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. Il se prononce en application des dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) concernant le recours de droit administratif (art. 92 ss LPA-VD).
La municipalité a rendu, le 29 juin 2022, une nouvelle décision dans une procédure administrative ouverte par une demande des recourants – demande d'autorisation de fractionnement fondée sur l'art. 83 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) –, procédure dans laquelle elle avait déjà statué le 20 mai 2022. Le présent recours est dirigé contre la décision du 29 juin 2022, et non pas contre celle du 20 mai 2022. Les recourants avaient cependant contesté cette décision du 20 mai 2022 en adressant à la municipalité une demande de réexamen, que cette autorité était invitée à traiter comme un recours – donc à transmettre d'office à la CDAP, puisque le recours adressé à une autorité incompétente n'est pas d'emblée irrecevable (cf. art. 20 al. 2 LPA-VD) – au cas où le réexamen serait refusé. Or cette transmission n'a pas été faite. Dans ces conditions, on ne saurait reprocher aux recourants d'avoir soumis directement à la CDAP un recours dans le délai de l'art. 95 LPA-VD, après qu'ils ont reçu la décision du 29 juin 2022. De ce point de vue, le présent recours est recevable. Ses auteurs, propriétaires en commun du bien-fonds concerné, ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le contenu du mémoire répond aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 83 LATC. Ils reprochent en substance à la municipalité de fonder son refus sur des motifs qui ne relèvent pas de l'application de la disposition précitée, mais bien plutôt de l'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), étant donné que la parcelle litigieuse est en grande partie agricole (plus de 3 ha classés en zone agricole); or ce sont d'autres autorités qui doivent statuer sur l'autorisation de morcellement, dans une procédure distincte (cf. notamment art. 58 ss LDFR [partage matériel des entreprises agricoles et morcellement des immeubles agricoles], art. 5 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR [LVLDFR; BLV 211.42], qui consacre la compétence de la Commission foncière rurale pour statuer en matière d'exceptions aux interdictions de partage matériel et de morcellement).
a) L'art. 83 LATC, intitulé "fractionnement", a la teneur suivante:
1 Tout fractionnement ou toute modification de limites d'une parcelle, ayant pour effet de rendre une construction non réglementaire, sont interdits à moins que la demande présentée au registre foncier ne soit accompagnée d'une réquisition de mention signée de la municipalité et ayant pour effet de corriger l'atteinte portée aux règles de la zone.
2 La mention est accompagnée d'un plan coté ; elle indique la portée des restrictions sur les parcelles en cause.
Cette disposition du droit public cantonal prévoit ainsi qu'avant de demander au registre foncier de procéder aux inscriptions requises pour le fractionnement d'une parcelle bâtie, le propriétaire foncier doit obtenir une décision de la municipalité. Il peut s'agir d'une simple et brève décision en constatation, si le fractionnement n'a pas pour effet de rendre une construction existante non réglementaire (singulièrement lorsque, avec le nouvel état de propriété, les distances minimales aux limites sont toujours garanties, ou encore si les indices d'utilisation ou d'occupation du sol sont toujours observés). Si la modification de limite prévue affecte la caractère réglementaire d'un bâtiment existant, la municipalité doit alors rendre une décision indiquant si l'atteinte peut être corrigée en grevant d'une restriction de la propriété une parcelle contiguë; elle signera le cas échéant la réquisition de mention indiquant l'objet et l'étendue de cette restriction. Dans une troisième hypothèse, si la municipalité considère que l'atteinte engendrée par le déplacement de limites ne peut être corrigée ou qu'à tout le moins la correction envisagée n'est pas propre à supprimer l'atteinte dans son entier, elle s'opposera à la modification projetée et refusera de signer la réquisition de mention (cf. Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois de la construction: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, RDAF 1991 p. 400 ss, 407). L'auteur précité estime que, dans deux situations exceptionnelles, la municipalité est fondée à refuser une modification de limites. Il s'agit d'abord de l'hypothèse où la modification conduit à un découpage à ce point artificiel et insolite du sol qu'il fait échec au but visé par les règles sur la densité, qu'il prive le bien-fonds considéré de son unité et l'empêche d'apparaître plus ou moins aisément à l'observation des lieux et à la lecture des plans. La seconde hypothèse – qui se réfère à une décision de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCR), relatée de manière critique par l'auteur de l'article – est celle où, tout en nécessitant la mention d'une restriction de la propriété destinée à corriger l'atteinte aux règles de la zone qui en résulte, le déplacement de limites considéré ne vise pas à favoriser les possibilités de bâtir, mais tend à une modification purement cadastrale sans rien changer ni à l'apparence des lieux, ni aux conditions effectives d'utilisation de la fraction de terrain en cause (ibid., p. 407-409).
b) Dans le cas particulier, la seconde hypothèse de refus évoquée dans l'article précité ne doit pas être prise en considération. L'opération envisagée par les propriétaires tend à séparer la partie construite (les bâtiments et leur dégagement) de la partie cultivée de la parcelle. Cette opération, qui pourrait certes être qualifiée de "purement cadastrale" puisqu'elle n'est pas liée à un projet de nouvelles constructions, est en soi concevable. C'est toutefois à la Commission foncière rurale qu'il incombe, dans le cadre de l'application des art. 58 ss LDFR, d'examiner si ce morcellement est admissible et, le cas échéant, si la nouvelle parcelle, avec les bâtiments, peut être soustraite du champ d'application du droit foncier rural (cf. art. 60 al. 1 let. a LDFR; ATF 140 II 233 consid. 3.3). La décision attaquée ne peut pas porter sur ces questions concernant un immeuble agricole, la municipalité n'ayant aucune compétence à ce propos. Aussi les réquisitions de la municipalité tendant à ce que des services de l'administration cantonale soient interpellés par le juge instructeur au sujet du morcellement de l'immeuble agricole, doivent-elles être écartées. La première hypothèse de refus n'entre pas non plus en considération car le fractionnement projeté – consistant à créer une parcelle avec les bâtiments existants à maintenir et un espace de dégagement usuel – ne conduit pas à un découpage artificiel ou insolite du sol (cf. à ce propos arrêt CDAP AC.2016.0137 du 6 juillet 2017 consid. 4).
c) Cela étant, il faut constater que la municipalité n'a pas traité les questions décisives en vertu de l'art. 83 LATC. Elle n'a, ni dans la décision attaquée ni dans ses décisions précédentes, examiné si la modification de limite prévue affectait le caractère réglementaire des bâtiments existants (du point de vue des distances aux limites, voire du des indices de densité). Cet examen peut porter sur l'application du règlement en vigueur de 1983 ainsi que sur celle du nouveau plan d'aménagement, qui n'a pas encore été mis en vigueur. Sur la base du dossier produit par la municipalité (qui ne comporte ni les plan et règlement en vigueur, ni le nouveau plan tel qu'il a été adopté par le conseil communal), il n'est pas possible, pour le tribunal, de procéder directement à cet examen. La municipalité ne s'est pas non plus prononcée sur la proposition des recourants de tenir compte, dans l'application de l'art. 83 LATC et éventuellement dans la rédaction de la mention prévue par cette disposition, d'une condition relative à la démolition du bâtiment n° 2015c. En renonçant à traiter ces questions dans sa décision, la municipalité a fait une mauvaise application du droit cantonal.
Le recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée doit être annulée. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision, au sens des considérants du présent arrêt (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD).
Vu l'issue de la cause, il se justifie de statuer sans frais (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune d'Avenches (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 29 juin 2022 par la Municipalité d'Avenches est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux recourants, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Avenches.
Lausanne, le 2 décembre 2022
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.