TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 février 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
A._______, au ********,
B.________, à ********,
Les héritiers de feu C., soit D., au ********, E., à ********, F., à ********, G., au ******** et H., à ********,
I._______, à ********,
J._______, à ********,
K._______, à ********,
L._______, à ********,
M._______, à ********,
N._______, au ********,
O._______, à ********,
P._______, à ********,
Q._______, à ********,
R._______, à ********,
S._______, au ********,
T._______, au ********,
U._______, au ********, tous représentés par Me Gilles DAVOINE, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Département des finances et de l'agriculture (DFA), à Lausanne,
Constructrice
V._______, à ********, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Propriétaire
Commune de Nyon, à Nyon, représentée par sa Municipalité, au nom de qui agit Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Objet
autorisation d'exproprier
Recours A._______ et consorts c/ décision du Département des finances et des relations extérieures du 2 juin 2022 déclarant d’intérêt public le projet de modification (déplacement) de la servitude de passage à char RF 193118 sur la parcelle n° 2448 à Nyon.
Vu les faits suivants:
A. D'après le registre foncier, A., B., C., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T._______ et U._______ sont propriétaires en commun (société simple) de la parcelle n° 651 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Nyon. Ce bien-fonds de 3'481 m2 n'est pas bâti. Il est classé dans la zone de verdure et d'équipements collectifs du plan de quartier "Les Tines", adopté le 14 mai 1984 par le Conseil communal de Nyon et approuvé le 9 janvier 1985 par le Conseil d'Etat.
C._______ est décédé et ses héritiers sont D., E., F., G. et H._______.
B. La parcelle n° 651 est adjacente à la parcelle n° 2448, d'une surface totale de 3'640 m2, dont la Commune de Nyon est propriétaire. Cette parcelle est classée dans la zone d'utilité publique du plan de quartier.
Une servitude de passage à char a été inscrite en 1927 (servitude n° 193118, ID 2004/006984), dont la parcelle n° 651 est un des fonds dominants (et servants); le passage est prévu en particulier sur la parcelle n° 2448. Il est indiqué au registre foncier que pour les parcelles nos 651 et 2448 (notamment), l'assiette s'exerce selon le tracé figuré en vert sur le plan annexé au feuillet. Aucun véritable chemin n'a été aménagé sur cette assiette, du moins sur la parcelle n° 2448. Sur ce bien-fonds, le tronçon du passage a une longueur d'une vingtaine de mètres.
C. La Commune a accordé en juillet 2022 un droit de superficie sur la parcelle
n° 2448 (droit distinct et permanent [DDP], n° 5255 au registre foncier) à la V., en vue de la construction d'un établissement médico-social (EMS) avec tous les ouvrages annexes nécessaires (accès, places de parc extérieures, jardin, etc.). Auparavant, en prévision de l'octroi du DDP, la V. avait déposé une demande de permis de construire pour son projet d'EMS de 60 lits. La Municipalité de Nyon lui a délivré cette autorisation le 16 octobre 2017. Dans cette procédure, le Service de la santé publique (actuellement: Direction générale de la santé) a délivré l'autorisation spéciale requise pour les établissements sanitaires. Des voisins qui s'étaient opposés au projet de construction ont recouru en vain contre l'autorisation municipale (voir arrêt de la CDAP AC.2017.0419 du 30 août 2018; le Tribunal fédéral a rejeté les recours formés contre cet arrêt – cf. arrêts 1C_500/2018, 1C_505/2018 et 1C_525/2018 du 5 août 2019).
D. Etant donné que le bâtiment de l'EMS, selon le permis de construire du 16 octobre 2017, empiète sur l'assiette de la servitude de passage précitée (dans la partie sud de la parcelle n° 2448), la V._______ a demandé à un géomètre officiel de dessiner un plan en vue d'un léger déplacement de cette assiette, dans les limites de la parcelle n° 2448, avec un tracé présentant une courbe s'écartant d'environ 5 m du tracé initial; dans cette courbe, l'assiette est légèrement plus large que sur le tracé rectiligne actuel (3 m au lieu de 2.5 m); pour le surplus, son emprise sur les limites nord et sud, à hauteur des parcelles voisines nos 1067 (au nord) et 1065 (au sud-ouest), demeure inchangée. La V._______ a alors envisagé d'obtenir cette modification du droit réel restreint par la voie de l'expropriation, c'est-à-dire en application des dispositions de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01).
Le 24 septembre 2021, le Chef du Département des finances et des relations extérieures (DFIRE) a rendu la décision suivante, fondée sur l'art. 13 LE (autorisation préalable des projets d'expropriation), à la requête de la V._______:
"1. La V._______, dont le but est la construction, puis l'exploitation d'un établissement médico-social entrant dans le cadre cantonal, uniquement gériatrique ou psycho-gériatrique [...], est autorisée à mettre à l'enquête publique le déplacement de la servitude de passage à char favorisant les parcelles 651, 1065, 1066, 1067, 1068, 140 et 141 de Nyon, en vue de permettre l'agrandissement du bâtiment sis Chemin des Tines (site de Bourgogne).
La V._______ est chargée des frais d'enquête lié au présent projet.
Cette autorisation ne préjuge pas de la décision sur le caractère d'intérêt public de l'expropriation."
E. Le plan de déplacement de la servitude, du 12 mai 2021, a été mis à l'enquête publique du 9 novembre au 8 décembre 2021 (titre de la publication: Transport de charge: déplacement de la servitude n° 193118, ID.2004/006984 "Passage à char" au lieu-dit "Aux Tines"), étant rappelé que le tracé est modifié exclusivement sur la parcelle n° 2448.
Le 8 décembre 2021, les propriétaires de la parcelle n° 651, jouxtant la parcelle n° 2448 au sud-est, ont déposé une opposition motivée.
F. Auparavant, la V._______ avait pris contact avec un représentant des propriétaires de la parcelle n° 651. Ces derniers, par l'intermédiaire de leur architecte W., ont produit un plan au 1:500, du 1er décembre 2021, figurant une modification du tracé de la servitude non seulement sur la parcelle n° 2448, mais également sur leur propre parcelle n° 651 ainsi que sur la parcelle voisine au nord n° 1067, propriété d'un tiers. Le projet de l'architecte W. consiste à élargir sensiblement la largeur de l'assiette pour corriger le tracé afin qu'il soit rectiligne sur une cinquantaine de mètres. Cet élargissement est dès lors prévu non seulement sur la parcelle n° 2448, mais encore sur les tronçons se poursuivant au nord et au sud. En particulier, au sud, l'assiette existant sur la parcelle n° 1065 est élargie par une surface empiétant sur la parcelle n° 651. En conséquence, l'emprise de la nouvelle assiette sur la limite sud est inchangée à hauteur de la parcelle n° 1065, mais étendue à hauteur de la parcelle n° 651.
G. Dans un mémoire du 1er février 2022 où elle a pris position sur les oppositions, la V._______ a demandé au DFIRE de déclarer d'intérêt public son projet de déplacement de la servitude.
Le Chef du DFIRE a procédé à une inspection locale le 4 mai 2022.
H. Le 2 juin 2022, statuant sur l'intérêt public de l'expropriation, le Chef du DFIRE a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:
"1. Toutes les oppositions sont levées.
Le projet est d'intérêt public et la V._______ est autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au déplacement de la servitude RF 193118 (ID.2004/6884) (passage à char) dans son tracé le plus rectiligne.
A défaut d'entente entre les parties concernant le tracé, le plan établi le 1er décembre 2021 par l'architecte W._______ figurera le nouveau tracé, sur la seule partie relative à la parcelle 2448 de Nyon.
Le Département soumet la présente décision à la condition que la V._______ devienne propriétaire du DDP à constituer sur la parcelle 2448 de Nyon.
L'expropriant est autorisé à faire application des dispositions relatives à la prise de possession anticipée selon les modalités qui seront définies par M. le Président du Tribunal.
Il n'est alloué ni frais ni dépens."
I. Agissant le 11 juillet 2022 par la voie du recours de droit administratif, les propriétaires de la parcelle n° 651 (A._______ et consorts) demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision rendue le 2 juin 2022 par le Chef du DFIRE (conclusion I), d'admettre leur opposition au projet de modification de la servitude (conclusion II), de refuser la modification de la servitude et, partant, de refuser l'expropriation des terrains et droits nécessaires au déplacement de ladite servitude (conclusion III), et de rejeter toute autre ou contraire conclusion (conclusion IV).
Dans sa réponse du 12 septembre 2022, la V._______ conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision entreprise.
Dans ses déterminations du 29 septembre 2022, la Municipalité de la Commune de Nyon (propriétaire de la parcelle n° 2448) s'en remet à justice.
Dans sa réponse du 13 octobre 2022, la Cheffe du Département des finances et de l'agriculture (ce qui est la nouvelle dénomination du DFIRE) conclut au rejet des conclusions des recourants et à la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants ont répliqué le 3 janvier 2023 en confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi, art. 12 ss LE); c'est au Département des finances qu'il incombe de statuer et le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE). Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).
Une procédure d'expropriation peut être ouverte à l'instance de l'Etat (art. 19 LE), à l'instance d'une commune (art. 20 LE) ou à l'instance d'une autre personne de droit public ou de droit privé (art. 21 LE). Dans cette dernière hypothèse, la loi prévoit, avant la déclaration d'intérêt public, une autorisation préalable du Département des finances (art. 13 LE). Dans le cas particulier, la V._______ a obtenu cette autorisation préalable le 24 septembre 2021. Le département cantonal a ainsi considéré qu'elle pouvait exercer le droit d'expropriation en relation avec la construction de l'EMS projeté, étant donné que d'après l'art. 192a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01), les droits nécessaires à la construction et à l'exploitation rationnelle d'un établissement sanitaire d'intérêt public peuvent être acquis par voie d'expropriation.
La décision attaquée est une déclaration d'intérêt public concernant un projet pour lequel la V._______ a obtenu le droit d'expropriation. Cette décision du Département des finances, prise sur la base de l'art. 23 LE, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Comme l'expropriation a été requise en vue de modifier une servitude – c'est-à-dire pour permettre à l'expropriant d'obtenir que le droit réel limité (droit de passage) conféré contractuellement aux propriétaires de biens-fonds voisins s'exerce sur une assiette différente de celle qui avait été convenue –, les propriétaires des fonds dominants, qui ont dans cette procédure la position d'expropriés, ont qualité pour recourir contre la déclaration d'utilité publique (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec l'art. 99 LPA-VD). Il est recevable et il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les recourants font valoir, dans un premier grief, qu'ils n'auraient pas été consultés par la V._______, qui aurait dû prendre contact avec eux avant l'enquête publique. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, ce grief, qu'ils avaient invoqué dans leur opposition, a été traité dans la décision attaquée (consid. 5) et on ne saurait reprocher au département cantonal, sur ce point, une violation des règles relatives à la motivation des décisions. Cela étant, pour justifier cette prétention à une consultation préalable, les recourants se réfèrent au droit civil – soit à l'art. 742 CC, intitulé "transport de charge", qui permet au propriétaire du fonds servant d'exiger, par les moyens du droit privé, que la servitude soit exercée à un autre endroit que celui où elle l'a été jusqu'à présent –, lequel ne règle pas les formalités à respecter dans la procédure d'expropriation, soumise au droit public. En l'occurrence, l'enquête publique (art. 16 LE), au cours de laquelle les recourants ont pu présenter un projet alternatif par l'intermédiaire de leur architecte, puis les possibilités offertes aux opposants de s'exprimer par écrit sur le mémoire de l'expropriant, ou oralement lors de l'inspection locale, au cours de l'instruction devant le Département des finances (art. 22 LE), sont à l'évidence des modalités suffisantes pour la consultation des intéressés. Le grief d'absence de consultation est manifestement mal fondé.
Les recourants soutiennent que la décision attaquée ne définirait pas précisément "les emprises qu'elle valide" et que ces emprises seraient "manifestement disproportionnées compte tenu du but visé". Ils ajoutent que cette décision serait trop générale et permettrait "toutes les interprétations, notamment d'exproprier dans une manière trop large les propriétaires de parcelles peu, voire pas, touchées par le projet de modification de ladite servitude". Ils ajoutent que le projet dessiné par leur architecte prévoit une emprise trop large et va à l'encontre du principe de la proportionnalité selon l'art. 5 LE, disposition prévoyant que "l'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt public et de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet".
La déclaration d'intérêt public, selon la décision attaquée, n'a d'effet qu'à l'intérieur des limites de la parcelle n° 2448. Elle vise à permettre un déplacement de la servitude "dans son tracé le plus rectiligne". A la lecture des ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée, ce tracé correspond, à défaut d'entente entre les parties, au plan établi par le propre architecte des recourants, le 1er décembre 2021. L'objet du droit d'expropriation (ou l'emprise, selon le terme employé par les recourants) est donc bien défini dans la décision attaquée ainsi que dans le plan du 1er décembre 2021 auquel elle se réfère.
Par ailleurs, au regard du plan de géomètre du 12 mai 2021, mis à l'enquête publique, ce second plan prévoit sur la parcelle n° 2448 un élargissement de l'assiette, correspondant à une surface supplémentaire de 20 m2 environ. Cette légère augmentation a été considérée par le département cantonal comme une modification peu importante du projet, ne portant pas atteinte à des intérêts dignes de protection. L'art. 23 al. 3 LE permet à cette autorité d'imposer une telle modification sans nouvelle procédure ni nouvelle mise à l'enquête, quand cela reste dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet.
Il faut constater que le propriétaire du bien-fonds (la Commune de Nyon) et le titulaire du droit de superficie (la V.) ne contestent pas cet élargissement propre à permettre, en temps voulu, la création d'un chemin selon un tracé rectiligne. La nouvelle assiette pour la servitude de passage sur la parcelle n° 2448, selon les ch. 2 et 3 du dispositif de la décision attaquée, respectivement le plan du 1er décembre 2021, n'impose en définitive des restrictions qu'aux propriétaire et superficiaire précités. Encore une fois, la décision attaquée ne porte que sur le tronçon de la servitude implanté sur la parcelle n° 2448. Au demeurant, sur les parcelles voisines (n° 651 et n° 1067), un autre tracé que celui figuré sur le plan annexé aux feuillets du registre foncier nécessiterait une entente entre les parties. En d'autres termes, la déclaration d'utilité publique ne permet à personne – ni à la V., ni à la Commune de Nyon, ni à un autre propriétaire de fonds dominant – d'acquérir par voie d'expropriation un droit de passage supplémentaire ou plus large sur les parcelles voisines de la parcelle n° 2448. L'objet du droit d'expropriation (ou l'emprise, selon le terme employé par les recourants) est donc bien défini dans la décision attaquée ainsi que dans le plan auquel elle se réfère (plan du géomètre avec les adjonctions de l'architecte W._______) et on ne voit pas en quoi il aurait été défini en violation du principe de la proportionnalité. Dans leur réplique, les recourants affirment que la servitude, selon le nouveau tracé, s'exercerait de manière largement moins commode pour eux, mais cette affirmation n'est nullement étayée. Lors de l'inspection locale de l'autorité de première instance, il n'a pas été constaté de différences sensibles sur le terrain, entre les deux emplacements; cela ressort aussi des données du guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch, photographie aérienne et altimétrie). De plus, s'il est vrai que l'emprise de la nouvelle assiette sur la limite sud est étendue à hauteur de la parcelle n° 651, il n'en découle aucun impact négatif pour les propriétaires de celle-ci, dès lors que l'ancienne emprise, à hauteur de la parcelle n° 1065, est intégralement maintenue. Il n'y a en définitive aucun motif de remettre en cause l'implantation ou les caractéristiques constructives de l'EMS, le déplacement de l'assiette de la servitude litigieuse, sur la parcelle n° 2448, pouvant être considéré comme d'intérêt public après une pesée de tous les intérêts pertinents.
Les recourants critiquent encore la décision attaquée en invoquant la réglementation du droit civil (art. 742 CC) qui, comme cela vient d'être exposé, n'est pas pertinente (cf. supra, consid. 2.). Ils font par ailleurs valoir que la servitude de passage devrait également être adaptée sur la parcelle n° 1067, parce que cela serait indispensable pour garantir les accès futurs à leur propre parcelle. Or cet argument est sans rapport avec l'objet de la présente contestation, la procédure d'expropriation n'ayant pas été ouverte dans le but de favoriser la construction d'un hypothétique ouvrage d'intérêt public sur la parcelle des recourants. Il n'y a donc pas lieu de l'examiner plus avant.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD) ainsi que les dépens à payer à la V._______, représentée par un avocat, qui a conclu au rejet du recours (art. 55 LPA-VD). La Commune de Nyon, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas droit à des dépens. Il en va de même du département cantonal, qui n'a pas mandaté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des finances et des relations extérieures du 2 juin 2022 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la V._______ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 2 février 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.