TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2023
Composition
M. André Jomini, président; MM. Georges Arthur Meylan et Laurent Dutheil, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
A.________ à ********
B.________ à ********
C.________ à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, à Lausanne,
Constructrice
D.________ à ********
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 14 mars 2022 (autorisation d'implanter une unité extérieure pour pompe à chaleur - CAMAC 190878).
Vu les faits suivants:
A. La société D.________ est propriétaire de la parcelle no 7264 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lausanne. D'une surface de 1'105 m2, cette parcelle est colloquée en zone mixte de forte densité selon le plan général d'affectation de la commune de Lausanne, de 2006. Les degrés de sensibilité (DS) au bruit II et III ont été attribués à tout le compartiment de terrain situé à l'arrière des parcelles longeant la Route de Berne, au sein duquel se trouve la parcelle no 7264 (le DS III s'applique sur une bande le long de cette route). La parcelle précitée est dans un secteur avec un DS II.
Par permis de construire du 25 janvier 2018, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a autorisé l'agrandissement et la rénovation du bâtiment existant sur la parcelle no 7264. Le projet de construction comprenait notamment une augmentation du nombre de logements. Dans le cadre des travaux, qui ont pris fin en été 2019, le système de chauffage du bâtiment a été modifié: une pompe à chaleur (PAC) a notamment été installée en lieu et place du chauffage à distance prévu pour le projet autorisé.
B. Les nuisances sonores générées par la PAC ont suscité plusieurs plaintes de la part du voisinage. L'administration communale de Lausanne a alors indiqué à la société D.________ que la modification du système de chauffage devait faire l'objet d'une demande de permis de construire complémentaire.
Le 19 novembre 2019, la constructrice a déposé un dossier de mise à l'enquête complémentaire afin de légaliser la PAC litigieuse. Le projet consiste en la modification du projet autorisé le 25 janvier 2018, plus particulièrement en la modification du système de chauffage avec l'implantation d'une unité extérieure pour PAC. Cette dernière est installée sur un socle d'un diamètre de 100 cm au nord du bâtiment et ses ventilateurs sont orientés en direction des terrains sis au nord et au nord est de la parcelle no 7264, terrains qui supportent des bâtiments d'habitation de plusieurs logements.
L'enquête publique complémentaire s'est déroulée du 12 mai au 11 juin 2020. Elle a suscité neuf oppositions, notamment celles, les 18 et 19 mai 2020, de A.________ et B., respectivement de la société C.. Les premiers, usufruitiers de l'immeuble situé sur la parcelle no 7266, et la seconde, propriétaire de la parcelle no 7265, sont voisins directs de la parcelle no 7264. Les DS II et III sont applicables aux parcelles respectives nos 7265 et 7266. En substance, les opposants ont fait valoir que le niveau sonore de la PAC n'était pas conforme aux exigences en matière de protection contre le bruit.
C. La synthèse de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a été établie un an plus tard, le 20 mai 2021. Il en ressort que la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (ci-après: la DGE) a délivré un préavis négatif quant au projet. L'architecte de la constructrice ne lui ayant pas communiqué les indications permettant d'établir le niveau sonore de la PAC, la DGE n'a pas été en mesure de vérifier si cette dernière respectait les valeurs limites posées par la législation en la matière.
Invitée par l'administration communale à fournir à la DGE les mesures de contrôle requises, la constructrice a mandaté le bureau E.________ en vue de déterminer le bruit produit par la PAC. Un premier rapport d'expertise a été établi le 12 juillet 2021. Il a été transmis le 30 juillet 2021 par l'administration communale à la CAMAC pour que la DGE émette un nouveau préavis.
D. La DGE s'est prononcée une deuxième fois sur le projet litigieux dans le cadre de la synthèse CAMAC du 9 novembre 2021. Elle a à nouveau refusé de délivrer un préavis positif pour la demande de permis complémentaire, au motif que le rapport d'expertise du 12 juillet 2021 était insuffisant sur certains points et que le principe de prévention n'avait pas été pris en compte.
La constructrice a demandé au bureau E.________ de réaliser un second rapport d'expertise. Celui-ci a été établi le 28 janvier 2022. E.________ a procédé à la mesure des niveaux de bruit perçu dans l'encadrement des fenêtres de plusieurs lieux de détermination:
les habitations situées au Chemin Riant-Pré 8 (propriété de l'opposante C.________) et au Chemin de la Chaumière 16, soit celles qui, à 26 m de l'installation litigieuse, sont les plus exposées au bruit;
l'habitation située au Chemin de la Chaumière 11, soit le bâtiment chauffé par la PAC;
enfin, l'habitation située au Chemin Riant-Pré 6, soit celle où vivent les opposants A.________ et B.________.
Le bureau E.________ est parvenu aux résultats suivants s'agissant de l'exposition au bruit des bâtiments concernés:
pour les habitations situées au Chemin Riant-Pré 8 (C.________) et au Chemin de la Chaumière 16: 47 dB(A) pour le jour, 44 dB(A) pour la nuit;
pour l'habitation située au Chemin Riant-Pré 6 (A.________ et B.________): 37 dB(A) pour le jour, 41 dB(A) pour la nuit;
pour le studio au rez-de-chaussée de l'habitation située au Chemin de la Chaumière 11: 61 dB(A) pour la nuit;
pour le studio au 1er étage de l'habitation située au Chemin de la Chaumière 11: 58 dB(A) pour la nuit.
Il ressort du rapport d'expertise du 28 janvier 2022 que, pour les bâtiments voisins, les valeurs de planification sont respectées, le jour et la nuit, avec des marges de 13 et de 9 dB(A) pour l'habitation située au Chemin Riant-Pré 6 (A.________ et B.), et de 8 et de 1 dB(A) pour les immeubles situés au Chemin Riant-Pré 8 (C.) et au Chemin de la Chaumière 16. Il est précisé que les valeurs de planification du DS II et celles du DS III doivent être observées pour les bâtiments respectifs de A.________ et B.________ et de la société C.________.
En revanche, le bureau E.________ a constaté que les valeurs de planification, pour la période nocturne, n'étaient pas respectées pour ce qui concerne le bâtiment sis sur la parcelle no 7264, au Chemin de la Chaumière 11, soit celui qui est chauffé par la PAC litigieuse. Le bruit généré par la PAC dépasse en effet par 16 dB(A), respectivement 11 dB(A) les valeurs limites déterminantes pour les fenêtres des deux studios. Afin de régulariser l'installation et de permettre le respect desdites valeurs, le bureau E.________ a estimé qu'il était nécessaire de mettre en place des mesures de protection contre le bruit, soit à l'aide d'un capot isolant, soit par la construction de parois et d'un toit, le tout dans un matériau lourd et étanche, qui couvre les faces est et nord de la PAC ainsi que le dessus de celle-ci. Ils ont précisé que cette mesure pouvait diminuer le niveau de bruit aux fenêtres de 5 à 20 dB(A) selon le modèle de protection choisi et la qualité de l'exécution. Ils ont également exposé que ces solutions permettraient d'observer les valeurs limites pour l'immeuble sis Chemin de la Chaumière 11, tout en ayant un impact bénéfique pour les bâtiments voisins (notamment ceux des opposants).
E. Consultée une troisième fois dans le cadre de la demande de permis complémentaire, la DGE a émis un préavis positif. Eu égard au dépassement constaté pour l'immeuble situé au Chemin de la Chaumière 11, la DGE a toutefois posé, comme condition impérative, la mise en place d'une isolation phonique autour de la PAC. Elle a précisé que cette isolation permettrait également de réduire les niveaux sonores pour les voisins les plus proches et qu'une mesure de contrôle pourrait être effectuée après la mise en service de l'installation.
F. Lors de sa séance du 10 mars 2022, la municipalité a décidé de lever les oppositions formées par A.________ et B., et par la société C., et de délivrer le permis de construire complémentaire requis. Ledit permis contient la charge suivante:
"L'isolation phonique à installer autour de la pompe à chaleur, préconisée par la DGE/DIREV/ARC, sera réalisée d'ici le 30 avril 2022 au plus tard ".
Par courrier du 14 mars 2022, la municipalité a notifié sa décision aux opposants.
Il ressort du dossier que, pour diminuer les nuisances sonores, la constructrice a mis en place une palissade en bois, puis a recouvert l'installation litigieuse de mousse acoustique en picots. Des photographies prises en mars 2022 montrent que ces éléments ont été endommagés.
G. Le 27 avril 2022, A.________ et B., et la société C. ont saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision précitée, concluant à l'annulation du permis complémentaire et à ce qu'il soit ordonné la démolition, le déplacement ou la modification du modèle de la PAC en question et, ainsi, l'arrêt des nuisances occasionnées par celle-ci.
La DGE a pris position le 20 mai 2022 en renvoyant à son préavis.
La municipalité s'est déterminée le 24 juin 2022 en concluant au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 26 août 2022 en confirmant leurs conclusions.
H. Le 6 septembre 2022, la constructrice s'est déterminée sur la réplique en concluant au rejet du recours. Elle a indiqué qu'une "protection supplémentaire contre le bruit", dont un capot, avait été installée, mais qu'elle avait été endommagée à la suite d'intempéries. Elle a en outre annoncé que la réfection de cette protection aurait lieu durant le mois de septembre 2022.
Le 16 octobre 2022, les recourants ont signifié à la CDAP qu'à cette date, aucune réfection n'avait été entreprise par la constructrice, contrairement aux engagements pris dans son courrier du 6 septembre 2022.
Le 14 décembre 2022, la constructrice a produit une photographie de la protection, dont la réfection était, selon ses dires, quasiment achevée. Elle a précisé que la protection en question consistait en un coffret de bois, muni d'un toit, apte à diminuer les nuisances sonores. S'agissant de la conformité de ladite protection, elle s'est référée à la détermination de la municipalité, soulignant qu'elle n'avait pas à prouver que les recourants ne subissaient aucune immission excessive, cet élément ressortant du second rapport d'expertise du 28 janvier 2022.
Le 19 décembre 2022, les recourants se sont spontanément déterminés sur le courrier de la constructrice du 14 décembre 2022. Ils allèguent que les mesures prises par la constructrice relèvent du "bricolage" et remettent en cause les mesures de bruit effectuées par le bureau E., qui divergeraient des relevés de la Brigade de vie nocturne et de prévention du bruit de la police communale: en effet, cette dernière avait procédé, le 16 janvier 2020, à des mesures de bruit au domicile de A. et B.________. Elle a exposé, dans son rapport établi le 22 janvier 2020, que la PAC litigieuse ne respectait pas les valeurs de planification, le bruit mesuré s'élevant à des niveaux de 56.2 dB(A) pour le jour et de 63.2 dB(A) pour la nuit.
Considérant en droit:
La voie du recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte à l'encontre d'une décision levant l'opposition à un projet de construction et délivrant le permis de construire. Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants se plaignent du bruit causé par la PAC, installée sans autorisation, invoquant en particulier la violation du principe de prévention.
a) aa) Par le permis de construire, l'autorité compétente vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il s'agit d'une autorisation ordinaire à laquelle le requérant a droit s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).
bb) En principe, le permis de construire doit être accordé avant l'exécution des travaux et l'autorité peut alors, préventivement, fixer des conditions dont la réalisation sera vérifiée, après la construction, dans la procédure de délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser (art. 128 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), voire dans une procédure subséquente de contrôle. Néanmoins, il arrive qu'une construction réalisée sans autorisation préalable, ou qu'un élément spécifique non prévu à l'origine pour une construction autorisée, doive faire l'objet d'un permis de construire de régularisation, délivré si les conditions matérielles du droit public sont réalisées – sinon, un ordre de remise en état ou de démolition doit être prononcé. Telle est bien la situation dans le cas particulier: la municipalité a considéré que l'installation de chauffage privée posée par la constructrice, après qu'elle a renoncé à un raccordement au réseau de chauffage urbain à distance, pouvait être régularisée a posteriori. Les recourants ne contestent pas que cette installation respecte les règles de police des constructions (distances, etc.); en revanche, ils font valoir qu'elle ne pourra pas être exploitée dans le respect des règles du droit fédéral de la protection de l'environnement. Ils se prévalent à ce propos des constatations qui ont été faites concrètement depuis la mise en service de l'installation à régulariser.
b) aa) La PAC litigieuse est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont l'exploitation produit un bruit extérieur. À ce titre, elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son effet) qu'elle génère ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB. Celle-ci prévoit en particulier les valeurs limites applicables aux installations de chauffage, de ventilation et de climatisation (art. 6 al. 1 let. e de l'annexe 6 OPB) qui sont applicables aux PAC. Pour des zones auxquelles ont été attribués, comme c'est le cas en l'espèce, les DS II et III, les valeurs de planification à observer sont de 55 dB(A) le jour et de 45 dB(A) la nuit, respectivement de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit.
bb) Les émissions de bruit (au sortir de l'installation; cf. art. 7 al. 2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 a. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse à la législation sur la protection sur l'environnement; il faut bien davantage examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions. Dans ce cadre, le principe de prévention impose, lors du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les références citées – à propos d'une PAC extérieure).
c) En l'occurrence, les voisins recourants sont situés dans des zones de DS II (applicable à la parcelle no 7265, propriété de la société recourante) et de DS III (applicable à la parcelle no 7266, qui supporte le bâtiment dans lequel vivent les recourants). Comme relevé ci-avant, les valeurs limites de l'annexe 6 pour le type d'installation visé sont de 55 dB(A) le jour et de 45 dB(A) la nuit (DS II), respectivement de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit (DS III). En janvier 2022, l'expert de la constructrice a établi un rapport, dont il ressort que les niveaux sonores d'évaluation Lr suivants ont été mesurés:
pour l'habitation située au Chemin Riant-Pré 6 (dont les recourants sont les usufruitiers), sur la parcelle no 7266 (DS III): 37 dB(A) le jour, 41 dB(A) la nuit;
pour le bâtiment situé au Chemin Riant-Pré 8 (propriété de la société recourante), sur la parcelle no 7265 (DS II): 47 dB(A) le jour, 44 dB(A) la nuit.
Au vu de ces mesures, le bruit généré par la PAC est inférieur, pour les immeubles des recourants, aux valeurs de planification. Celles-ci ne seraient en revanche pas respectées, sans des mesures supplémentaires d'isolation (capot, etc.), pour le bâtiment situé au Chemin de la Chaumière 11, sur la parcelle no 7264, bâtiment qui est chauffé par la PAC litigieuse. Sur la base du second rapport d'expertise du 28 janvier 2022, la DGE a estimé que, moyennant l'observation des conditions impératives posées dans son troisième préavis, le projet de construction était admissible sous l'angle du respect des exigences du droit fédéral en matière de protection contre le bruit. Ces conditions impératives consistaient en la mise en place d'une isolation phonique autour de la PAC, afin de garantir le respect des valeurs limites pour la période nocturne, cette isolation permettant en outre de réduire les niveaux sonores pour les voisins les plus proches. En d'autres termes, s'agissant du bruit perçu dans les bâtiments des recourants, ce dispositif d'isolation constitue une mesure préventive supplémentaire, qui n'aurait pas été formellement nécessaire au regard de l'art. 25 al. 1 LPE (respect des valeurs de planification). La DGE a également souligné qu'une mesure de contrôle pourrait être effectuée après la mise en service de l'installation. L'autorité intimée a repris ces conditions impératives dans le permis de construire à titre de charge complémentaire, afin que les travaux respectent à terme en tous points les différentes réglementations.
Sur le vu de ce qui précède, la CDAP n'a pas de motifs sérieux et objectifs de s'écarter de l'avis de la DGE, dès lors que ce dernier émane du service spécialisé de l'administration cantonale (cf. TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; s'agissant spécifiquement de la protection contre le bruit: CDAP AC.2020.0332 du 8 avril 2022 consid. 3d/bb). En l'état, il suffit de constater que, en mettant en place une isolation phonique autour de la PAC, la constructrice a observé les conditions impératives posées par le permis de construire: après avoir installé une palissade en bois, puis une mousse acoustique en picots, lesquelles ont été détruites, semble-t-il, par les intempéries, elle a annoncé, par courrier du 6 septembre 2022, qu'il serait procédé à la réfection de la protection contre le bruit dans le courant du mois de septembre 2022. En décembre 2022, la constructrice a fait savoir que la réfection était quasiment achevée, précisant, photographie à l'appui, que la protection consistait en un coffret de bois, muni d'un toit, lequel permettait de diminuer les nuisances sonores. La constructrice a ainsi respecté les charges imposées par le permis de construire. Or, comme évoqué ci-avant, il n'y a pas lieu de douter que l'observation des conditions impératives posées par le service spécialisé de l'administration cantonale, reprises par l'autorité intimée dans le permis de construire à titre de charge complémentaire, ne permettrait pas une utilisation et une exploitation de l'installation litigieuse conforme au droit public. Le rapport établi le 22 janvier 2020 par une brigade de la police communale, dont se prévalent les recourants, n'est pas de nature à remettre en cause cette appréciation. En effet, ce rapport n'a pas été établi pour servir de "pronostic de bruit" au sens de l'art. 25 al. 1 i.f. LPE, en vue d'une décision d'application de la loi sur la protection de l'environnement. Or, dans la présente procédure d'autorisation de construire, des rapports d'expertise plus récents ont été produits, qui ont été validés par le service cantonal spécialisé. Les données figurant dans le dossier du permis de construire sont concluantes. La décision attaquée ne prête ainsi pas le flanc à la critique.
d) On relèvera, en conclusion, que dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0041 du 19 janvier 2023 consid. 1a).
En l'espèce, le litige porte sur le permis de construire complémentaire, c'est-à-dire sur les conditions qu'il fixe. La décision attaquée n'est pas une décision qui contrôle la bonne exécution des travaux ou le respect des conditions du permis de construire. La CDAP n'a donc pas à se prononcer d'office sur les moyens de contrôle que la municipalité pourra ou devra mettre en oeuvre, en temps voulu.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Un émolument de justice sera mis à la charge des recourants qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, les parties intimées n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 mars 2022 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 février 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.