TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 octobre 2022
Composition
M. François Kart, président; M. Serge Segura, juge; M. Jacques Haymoz, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Montpreveyres, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Constructrice
C.________ SA, à ********.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ la Municipalité de Montpreveyres
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont propriétaires chacun par moitié de la parcelle n° 141 de la commune de Montpreveyres, d'une surface de 2'108 m2, sise rue du Village 5. Selon le registre foncier, cette parcelle est fonds servant d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules ID 011-2004/000187, modifiée durant l'année 2004, en faveur des parcelles nos 3, 15, 16, 134, 135, 136, 137, 138, 139, 390. Le registre foncier précise que les frais de construction et d'entretien du nouveau tracé sont à la charge des propriétaires de la parcelle n° 139. Cette servitude permet l'accès par le chemin de la Combe aux parcelles précitées, depuis la rue du Village.
C.________ SA est propriétaire de la parcelle n° 390 de la commune de Montpreveyres, d'une surface de 1'793 m2. Cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation et un rural.
B. Du 18 septembre au 17 octobre 2021, C.________ SA a soumis à l'enquête publique un projet de réhabilitation du bâtiment existant et de démolition partielle de l'annexe sur la parcelle n° 390. Selon le projet, des places de parc sont prévues dans la partie ouest de la parcelle et sont accessibles par le chemin de la Combe, grâce à la servitude de passage à pied et pour tous véhicules ID 011-2004/000187.
A.________ et B.________ n'ont pas formé d'opposition lors de cette enquête publique. Le permis de construire a été délivré le 2 mars 2022 à C.________ SA.
C. Du 13 octobre au 11 novembre 2021, C.________ SA a soumis à l'enquête publique un projet relatif à la démolition et à la reconstruction de l'annexe située au nord de sa propriété.
Le 8 novembre 2021, A.________ et B.________ (ci-après aussi: les opposants) ont fait opposition en critiquant l'accès prévu pour le secteur de stationnement, en relevant que le bâtiment sis sur la parcelle n° 390 était précédemment desservi par un accès depuis la rue du Village, que l'accès par le chemin de la Combe posait un problème d'empiètement sur la parcelle voisine n° 139 et que le profil en long du raccordement depuis le chemin de la Combe présentait une pente périlleuse en hiver. Les opposants indiquaient qu'ils refusaient une augmentation du trafic routier sur cette servitude. Ils évoquaient également la problématique d'un tilleul nécessitant l'absence de travaux de génie civil dans le périmètre de la couronne des branches de cet arbre.
Le 23 novembre 2021, la Centrale des autorisations CAMAC a établi une synthèse positive, délivrant les autorisations spéciales requises. La synthèse a été confirmée le 24 novembre 2021 après envoi des oppositions à l'autorité cantonale.
Le 14 février 2022, lors d'une rencontre avec les opposants, la Municipalité de Montpreveyres (ci-après: la municipalité) leur a expliqué que les aménagements extérieurs et les places de stationnement avaient fait l'objet de la précédente enquête publique et que la problématique de la servitude relevait du droit privé. Au surplus, vu qu'elle était en attente de la validation du nouveau plan d'affectation communal en cours d'approbation auprès du département cantonal, elle n'était pas en mesure de statuer immédiatement sur le projet mis à l'enquête du 13 octobre au 11 novembre 2021.
Le 21 février 2022, les opposants ont encore écrit à la municipalité pour lui indiquer que le plan soumis à l'enquête publique était faux et trompeur s'agissant de la figuration synthétique de la servitude ID 011-2004/000187. Ils lui ont transmis un extrait d'un plan de synthèse des servitudes existantes et lui ont demandé de procéder à une nouvelle consultation publique.
Le 10 mars 2022, la municipalité a écrit aux opposants qu'elle avait pris connaissance de leur courrier du 21 février 2022 et qu'elle allait le soumettre à l'atelier d'architectes, auteur du projet litigieux.
Le 21 mars 2022, les opposants ont transmis leurs griefs au registre foncier avec copie à la municipalité.
D. Le 5 avril 2022, A.________ et B.________ se sont adressés à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en l'informant que le plan cadastral dressé pour enquête était faux et trompeur. Ils ont demandé une nouvelle consultation publique du plan cadastral mis en conformité.
Le 6 avril 2022, la présidente de la CDAP a répondu à A.________ et B.________ que, dès lors qu'ils ne prétendaient pas former un recours contre une quelconque décision, aucune suite ne serait donnée en l’état à leur courrier.
E. Le 11 avril 2022, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont interjeté un recours auprès de la CDAP contre "la décision de la Municipalité de Montpreveyres de mettre à l'enquête publique un plan inexact", demandant l'annulation de cette décision et une nouvelle mise à l'enquête publique de ce plan.
La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu le 23 mai 2022 et a conclu à l'irrecevabilité du recours, avec suite de dépens. Elle relève que le recours est fondé sur des moyens relevant exclusivement du droit privé et est insuffisamment motivé. Surtout, aucune décision n'est visée par le recours. Enfin, elle souligne que les recourants visent par leur recours un autre objet, à savoir les places de stationnement prévues sur la parcelle n° 390, auxquelles les utilisateurs accéderont par le chemin de la Combe et la servitude litigieuse. Elle estime ne pas avoir à entrer dans un litige de droit du voisinage et de droit privé sur la prétendue irrégularité du chemin de la Combe par rapport à l'assiette de la servitude. Au surplus, les recourants ne sont pas opposés au projet d'aménagement des places de stationnement sur la parcelle n° 390 (soit le projet qui a fait l'objet du permis de construire délivré le 2 mars 2022) et ne sauraient ultérieurement recourir contre cet objet. L'enquête publique concernant l'annexe et sa reconstruction ont fait l'objet d'une procédure distincte de celle concernant les places de stationnement.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 7 juin 2022. Ils ont en particulier donné des indications sur l'historique de la modification de la servitude. Ils exposent qu'ils n'ont donné leur accord à la servitude que pour la parcelle n° 139 et que le notaire en charge de la cause s'est montré négligent, en ne requérant pas l'inscription définitive de la modification de la servitude. La parcelle n° 390 ne serait ainsi qu'au bénéfice de l'ancienne version de la servitude, limitée au passage des chars, sans bénéficier du passage pour tous véhicules.
Considérant en droit:
La Cour de droit administratif et public examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis
a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. L'art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36) dispose que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:
"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). Ne sont pas assimilables à une décision l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (cf. notamment arrêts TF 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2; 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2).
b) Il convient en l'occurrence de déterminer si les recourants contestent une décision attaquable au sens précité et s'ils disposent de la qualité pour recourir. Il y a lieu à cet effet de tenir compte des spécificités de la procédure de délivrance du permis de construire.
a) aa) La procédure de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité (art. 108 al. 1 LATC). Cette demande est tenue pour régulièrement déposée lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1; cf. art. 108 al. 2 LATC). L'art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC exige la production d'un plan de situation établi par un géomètre comportant notamment l'indication des limites de construction, des limites de zones, l'affectation réglementaire et les servitudes (let. d), le projet de construction, selon les cotes tirées du plan établi par l'architecte (let. e) et les distances de la construction aux limites du terrain et, au besoin, aux bâtiments existants (let. f). L’art. 69 al. 2 RLATC dispose en outre que dans tous les autres cas, la demande est accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés.
bb) La procédure de mise à l’enquête publique est régie notamment par l’art. 109 LATC. L’avis d’enquête est affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud ainsi que sur le site Internet officiel de l’Etat de Vaud; il indique de façon précise le propriétaire, l’auteur du projet au sens de l’art. 106 LATC, le lieu d’exécution des travaux projetés et, s’il s’agit d’un bâtiment, sa destination ainsi que les dérogations éventuelles demandées (art. 109 al. 2 LATC). Les oppositions motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées par tous les intéressés (art. 109 al. 4 LATC).
L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autre, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d’être entendus. D'autre part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (AC.2021.0335 du 10 mai 2022 consid. 3a/aa, et les références citées; AC.2017.0410 du 26 juin 2018 consid. 1b; AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 2a et les arrêts cités). De jurisprudence constante, l’enquête publique n'est pas une fin en soi. Comme exposé ci-avant, elle a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêts AC.2020.0317 du 8 décembre 2021 consid. 1a/bb; AC.2020.0140 du 17 août 2021 consid. 4a/bb, et les références citées).
Lorsque des pièces du dossier d’enquête présentent des lacunes, celles-ci n’entraînent l'annulation du permis de construire que si elles sont de nature à entraver les tiers dans l’exercice de leurs droits, en les empêchant de se faire une idée claire, précise et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions. Inversement, une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante lorsque la consultation des autres pièces a permis de la combler ou que le vice a été réparé en cours de procédure (cf. AC.2021.0041, AC.2021.0042 du 14 avril 2022 consid. 3 admettant le recours au motif que ni la municipalité ni les tiers n'avaient pu se faire une idée exacte du projet; AC.2021.0142 du 7 septembre 2021 consid. 3c; AC.2020.0210 du 10 août 2021 consid. 4c/cc; AC.2017.0179 du 13 juillet 2018 consid. 2b/bb).
Après l'enquête publique, la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire (art. 114 al. 1 LATC) et de communiquer sa décision aux opposants (art. 116 al. 1 LATC). Cette décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 92 ss LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Lorsque la contestation porte sur un permis de construire au sens des art. 103 ss LATC, l'exigence de la participation à la procédure devant l'autorité précédente signifie que le recourant doit avoir formé opposition lors de l'enquête publique (voir la jurisprudence citée par Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. Bâle 2010, n. 2.1 ad art. 109 LATC; cf. aussi arrêts AC.2019.0108 du 1er mai 2019 consid. 1a; AC.2013.0400 du 15 avril 2016 consid. 2a).
cc) En l’absence – comme c'est le cas dans le cadre de la LATC – d’une disposition légale permettant de révoquer une décision, la jurisprudence a dégagé des principes généraux permettant de modifier une décision entrée en force qui se trouve être matériellement irrégulière.
Lorsqu'une décision, qui est entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif, lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; 139 II 185 consid. 10.2.3; 137 I 69 consid. 2.3; 135 V 215 consid. 5.2; ATF 127 II 306 consid. 7a et les références citées).
dd) Lorsqu'une décision ne peut plus être contestée par une voie de recours ordinaire, il convient également d'examiner si la décision entrée en force est viciée au point qu'elle doit être considérée comme nulle.
Selon la jurisprudence, la sanction de la nullité absolue peut être invoquée en tout temps et la nullité peut être constatée d'office (cf. notamment ATF 122 I 97 consid. 3a/aa). La nullité absolue ne frappe cependant que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire (cf. AC.2017.0023 du 12 juin 2017 consid. 2d). Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (cf. notamment ATF 138 III 49 consid. 4.4.3; 137 I 273 consid. 3.1; 136 II 489 consid. 3.3; 133 II 366 consid. 3.2; 130 II 249 consid. 2.4).
b) aa) Les recourants déclarent interjeter recours contre "la décision de la Municipalité de Montpreveyres de mettre à l'enquête publique un plan inexact". Ils ne mentionnent pas quelle enquête publique ils visent, mais on comprend à la lecture de leur écriture qu'ils contestent la manière dont l'accès se fera aux places de stationnement sur la parcelle n° 390.
Ces places de stationnement et leur accès ont fait l'objet du permis de construire délivré le 2 mars 2022, suite à l'enquête publique qui s'est tenue du 18 septembre au 17 octobre 2021. Or les recourants, pourtant proches voisins, n’ont pas fait opposition au projet durant l’enquête publique. Pour cette raison, ils n'ont pas la qualité pour recourir contre la décision d'octroi du permis de construire du 2 mars 2022.
Certes, l'analyse comparée de la servitude telle qu'elle figure au registre foncier, d'une part, et telle qu'elle a été représentée sur le plan du géomètre, d'autre part, montre que les deux dessins ne correspondent pas. Le géomètre semble avoir représenté sur le plan de situation une servitude beaucoup plus large que celle qui figure au registre foncier, en la faisant empiéter au départ de la rue du Village sur une largeur de 3 à 4 mètres sur la parcelle n° 15, alors qu'elle ne grève plus que la parcelle n° 141 depuis la modification de 2004, selon les plans figurant au registre foncier. Le plan du géomètre apparaît ainsi à première vue erroné. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus en détail cette question. En effet, le plan de la servitude de passage à pied et pour tous véhicules ID 011-2004/000187 figurant au registre foncier montre que celle-ci présente une largeur suffisante pour accéder à la parcelle n° 390. En 2004, l'assiette de la servitude a été déplacée afin qu'elle n'empiète plus sur la parcelle n° 15. Ceci n'empêche pas que, dans sa configuration actuelle, cette servitude présente la largeur requise pour constituer un accès suffisant au sens de l'art. 19 LAT. L'éventuelle erreur commise par l'auteur du plan de situation est par conséquent sans conséquence et ne justifie en aucun cas qu'il faille considérer que le permis de construire délivré est nul ou qu'il devrait être révoqué. Au surplus, les recourants ne soutiennent pas que ce plan de situation a priorierroné aurait été, lors de la première procédure d'enquête, de nature à les entraver dans l’exercice de leurs droits, en les empêchant de se faire une idée claire, précise et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions. Le fait qu'ils aient soulevé cet argument dans le cadre de la seconde enquête publique montre au contraire qu'ils ont remarqué l'erreur par eux-mêmes.
La conclusion des recourants tendant à une nouvelle mise à l'enquête publique doit ainsi être considérée comme irrecevable, dans la mesure où elle vise l'enquête publique qui s'est tenue du 18 septembre au 17 octobre 2021.
bb) S'il fallait considérer que le recours a pour objet l'enquête publique qui a eu lieu du 13 octobre au 11 novembre 2021, relative à la démolition et à la reconstruction de l'annexe située au nord-est de la parcelle n° 390, force est de constater qu'aucune décision n'a encore été rendue dans ce cadre par l'autorité intimée, ce qui rend le recours irrecevable.
Quant au refus implicite de procéder à une nouvelle enquête publique, tel que manifesté par l'autorité intimée dans le courrier de transmission du 10 mars 2022, il ne s'agit pas d'une décision attaquable en tant que telle, mais d'une simple information. Il faut en effet souligner que la procédure d'opposition doit justement permettre de soulever les griefs entachant la procédure de mise à l'enquête publique et d'exiger leur contrôle par l'autorité municipale. C'est ensuite dans le cadre de la décision rendue sur l'opposition qu'il revient à l'autorité municipale de se déterminer sur la régularité des documents composant le dossier d'enquête publique.
Le "recours" des recourants est partant irrecevable également dans l'hypothèse où il viserait le courrier du 10 mars 2022.
Succombant, les recourants doivent payer solidairement entre eux l'émolument judiciaire, qui peut être réduit à 1'000 fr. pour tenir compte du fait que l'arrêt statue uniquement sur la question de la recevabilité du recours (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée communale, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
III. Les recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune de Montpreveyres, à titre de dépens.
Lausanne, le 12 octobre 2022
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.