TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mars 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Dominique Von der Mühll et Mme Lorraine Wasem, assesseures; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
A.________
B.________
C.________
D.________
E.________
F.________
G.________
H.________ tous à ******** et représentés par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Service de l'urbanisme, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 24 février 2022 levant leur opposition et autorisant la création d'un cheminement de mobilité douce en revêtement perméable, suppression des clôtures, transformations d'un potager en plantage public, rénovation d'une place de jeux, plantations et valorisation paysagères sur les parcelles n° 916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161, propriété de la Commune de Lausanne (CAMAC n° 194031)
Vu les faits suivants:
A. La commune de Lausanne est propriétaire des parcelles nos 916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161 du registre foncier, sur son territoire. Leur régime d'affectation est défini par les plans suivants:
le plan d'extension (PE) no 583, approuvé par le Conseil d'Etat le 25 février 1977, et le plan partiel d'affectation (PPA) no 583 annexe, entré en vigueur le 3 juin 2005, qui englobent les parcelles nos 4769 et 916, colloquées en zone de voie d'accès et places de stationnement;
le PPA no 663, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993, qui inclut les parcelles nos 18645 et 19161, colloquées en zone de verdure inconstructible;
le PPA no 669, approuvé par le Conseil d'Etat le 14 septembre 1994, qui intègre les parcelles nos 9049 et 9344, colloquées en zone de verdure d'intérêt public;
le PPA no 676, approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 1er juillet 1996, qui comprend la parcelle no 4785, colloquée en secteur d'espace vert public aménagé et équipé pour cette fonction.
Les dispositions de la planification générale d'affectation de la commune de Lausanne, légalisée en 2006, s'appliquent à titre supplétif.
Ces parcelles supportent divers aménagements, en particulier un parc avec une place de jeux (parcelle no 4785) et un potager (parcelle no 4769). Sous l'angle cadastral, les parcelles nos 8344, 916, 19161 et 18645 forment d'étroites bandes. La configuration des parcelles est la suivante: se succédant les unes aux autres (dans l'ordre: parcelles nos 9049, 9344, 4769/916, 4785, 19161 et 18645), elles traversent selon un axe horizontal le quartier résidentiel défini par le Chemin du Stade, au nord-ouest, l'Avenue de Rhodanie, au sud-ouest, le Chemin des Plaines, au sud et à l'est, le Chemin de Primerose, au nord-est, et l'Avenue de Cour au nord.
B. Du 12 février au 15 mars 2021, la commune de Lausanne a mis à l'enquête publique un projet de construction portant sur ces parcelles, consistant, en substance, en la création d'un cheminement de mobilité douce et de diverses mesures d'accompagnement, comme des valorisations paysagères et la rénovation d'une place de jeux. Ce chemin, qui traverse longitudinalement les parcelles précitées, doit permettre de relier le Chemin du Stade et le Chemin des Plaines, qui bordent à l'ouest, respectivement à l'est le quartier résidentiel en question. Il ressort du plan dressé le 23 septembre 2021 modifiant celui de l'enquête que le projet prévoit la réalisation d'un nouveau chemin sur les parcelles nos 9049 (partiellement), 9344, 4769, et 4785 et, pour la portion aux extrémités du tracé, l'utilisation du gabarit de tronçons déjà existants sur les parcelles nos 9049 (partiellement), 19161 et 18645.
Plus précisément, le chemin à créer, d'une largeur de 1,80 à 2,50 mètres et en gravier gras, se raccorde, à l'ouest, au sentier existant sur la parcelle no 9049: il utilise ensuite l'étroite bande que constitue la parcelle no 9344, qui jouxte au nord la parcelle no 4764, jusqu'au Chemin de la Batelière (ce tronçon nouveau mesure environ 60 m de long) ; puis, de là, le chemin traverse les parcelles nos 4769 et 4785 (tronçon nouveau présentant une longueur de plus de 160 m) pour déboucher sur un chemin existant (d’une longueur d’environ 55 m) prenant place sur les parcelles nos 19161 et 18645 et dont le revêtement doit être changé. Aux deux extrémités, à l'ouest (parcelle no 9049) et à l'est (parcelles nos 19161 et 18645), le projet prévoit l'utilisation du gabarit des chemins déjà existants. La réalisation du chemin de mobilité douce implique l'abattage des deux arbres plantés sur la parcelle no 9344 ainsi que la suppression de plusieurs haies et clôtures (parcelles nos 9344, 4769 et 4785).
C. Ce projet a suscité neuf oppositions, celles de A., B., C., D., E., F., G., I. et H.________ (ci-après: A.________ et consorts). En substance, ils ont fait valoir que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone, qu'il ne respectait pas les exigences de la législation en matière de protection contre le bruit et qu'il violait diverses servitudes de droit privé.
Lors de sa séance municipale du 10 février 2022, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a décidé de lever les oppositions précitées et de délivrer le permis de construire requis. Par courrier du 24 février 2022, elle a communiqué sa décision aux opposants.
D. Le 25 mars 2022, A.________ et consorts ont saisi la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision précitée, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens que le projet est intégralement refusé, subsidiairement, à son annulation.
Le 10 juin 2022, la municipalité a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet.
Le 14 juillet 2022, les recourants se sont déterminés sur la réponse, maintenant intégralement leurs conclusions.
Considérant en droit:
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Les recourants, en tant que propriétaires dans le voisinage direct du projet litigieux, remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
L'autorisation de construire sur les parcelles nos 916, 4769, 4785, 9049, 9344, 18645 et 19161 a été délivrée dans le cadre de la procédure ordinaire des art. 103 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Les recourants affirment que le projet aurait dû faire l'objet de la procédure relative aux plans communaux routiers prévue par l'art. 13 de la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01).
a) Il s'agit d'abord de déterminer si le projet litigieux entre dans le champ d'application de la LRou.
aa) Selon son art. 1er, la LRou régit notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage public et des sentiers publics (al. 2). Par ailleurs, selon l’art. 6 al. 1 let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de passage public en faveur de la commune.
bb) En l'occurrence, la réalisation du projet litigieux, soit la création d'un cheminement de mobilité douce qui traverse selon un axe horizontal le quartier résidentiel défini par le Chemin du Stade, au nord-ouest, l'Avenue de Rhodanie, au sud-ouest, le Chemin des Plaines, au sud et à l'est, le Chemin de Primerose, au nord-est, et l'Avenue de Cour au nord, est soumise aux dispositions de la LRou, notamment dans l'adoption et dans l'approbation de la procédure de projet routier au sens de l'art. 13 LRou. Que les parcelles concernées appartiennent au domaine privé communal n'est pas déterminant; en effet, lesdites parcelles, en tant qu'elles sont affectées au projet de chemin litigieux, sont destinées à passer au domaine public communal.
b) Il s'agit ensuite de déterminer si, comme l'affirment les recourants, le projet devait faire l'objet d'une procédure spécifique de planification au sens de l'art. 13 LRou.
aa) Les projets d'ouvrages routiers sont réglés en particulier par les art. 11 et 13 LRou. D'après l'art. 11 LRou, tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes. S'agissant de la procédure à suivre, l'art. 13 LRou est libellé comme il suit:
" Art. 13 Procédure
1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.
2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.
3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC sont applicables par analogie.
4 Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC sont applicables par analogie."
L'enquête publique se déroule selon deux types de procédures distinctes.
Sur le principe, les projets de construction de route sont régis, selon l'art. 13 al. 3 LRou, par une procédure dite de "plans routiers communaux", calquée sur celle qui conduit à l'adoption des plans d'affectation au sens des art. 34 ss LATC. La procédure de plans routiers communaux implique ainsi une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 38 LATC), puis l'adoption du plan communal par le conseil général ou communal (art. 42 LATC), et l'approbation du département (art. 43 LATC). En effet, les terrains sur lesquels une route est construite reçoivent une affectation spéciale par le projet de construction de la route, distincte de celle du territoire traversé par l'ouvrage routier (ATF 112 Ib 164 consid. 2a); ils sont dès lors en quelque sorte colloqués dans une zone d'utilité publique destinée à la construction d'une route (CDAP AC.2016.0257 du 30 mars 2017 consid. 3b/aa). Ce changement d'affectation justifie ainsi de procéder par une procédure de planification plutôt que par une procédure ordinaire de permis de construire. Le plan routier prévu par l'art. 13 al. 3 LRou a la portée matérielle d'un plan d'affectation spécial définissant la destination du sol (CDAP AC.2016.0257 précité consid. 3b/aa).
À titre dérogatoire, les projets d'ouvrages routiers peuvent suivre, selon l'art. 13 al. 2 LRou, une procédure simplifiée dite de "permis de construire", réservée aux projets de réaménagement de peu d'importance réalisés "dans le gabarit existant". Cette procédure équivaut à la procédure d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss LATC, comportant une enquête publique (art. 13 al. 1 LRou et 109 al. 1 LATC), puis une décision rendue par la municipalité statuant sur les oppositions et délivrant, ou refusant, le permis de construire (art. 114 ss LATC).
Par "gabarit existant", on entend la surface de la voirie existante, c'est-à-dire le sol effectivement affecté au domaine public de la route. Plus précisément, le gabarit existant équivaut à la surface qui est déjà affectée à l'usage commun (soit en pleine propriété au titre de domaine public, soit par une servitude de passage public) et, cumulativement, qui permet concrètement, par sa configuration et son revêtement, le passage des véhicules et des piétons (chaussée, trottoir, etc.) (CDAP AC.2016.0257 précité consid. 3b/bb et les références citées). Les projets d'ouvrages routiers peuvent ainsi suivre la procédure simplifiée dite de "permis de construire" au sens de l'art. 13 al. 2 LRou à condition qu'il s'agisse de travaux de réaménagement de peu d'importance, opérés sur une surface qui est déjà affectée à l'usage commun et qui permet concrètement le passage des véhicules et des piétons.
bb) En l'occurrence, le projet litigieux consiste pour l'essentiel en un ouvrage entièrement nouveau, réalisé par conséquent hors du gabarit des chemins existants. L'autorité intimée affirme que "s'agissant des cheminements piétonniers et cyclables public[s], il s'agit principalement d'une modification de l'enrobé bitumeux et d'aménagements de peu d'importance": tel n'est manifestement pas le cas. L'examen des plans au dossier permet de constater que le projet prévoit, sur les parcelles nos 9049 (raccord au chemin existant), 9344, 4769 et 4785, la création d'un tronçon de chemin entièrement nouveau, d’une longueur totale de plus de 200 m et d’une largeur variant entre 1.8 et 2.5 m; le changement de revêtement (sur les parcelles nos 19161 et 18645) ne concerne en fait qu'une faible portion du tracé de l'ensemble du projet. En outre, vu leur configuration et la nature de leur surface, les parcelles visées ne permettent pas aujourd'hui le passage de piétons ou de cyclistes, en raison de séparations par des obstacles physiques (clôtures ou haies), de l'usage actuel de la surface (potager sur la parcelle no 4769) ou d'un tracé non revêtu (parcelle no 4785). On n'est ainsi manifestement pas en présence d'un ouvrage existant qu'il s'agirait de réaménager. A cela s’ajoute que le projet implique l’abattage de deux arbres sur le tracé du nouveau chemin.
Dans ces conditions, le projet litigieux ne saurait bénéficier de la procédure simplifiée de l'art. 13 al. 2 LRou. En agissant par la procédure ordinaire d'autorisation de construire au sens des art. 103 ss LATC, l'autorité intimée a éludé les exigences de la procédure de l'art. 13 al. 3 LRou. Or, la nécessité de respecter cette procédure de planification spécifique ne saurait être sous-estimée: cela résulte du fait que la construction du cheminement projeté implique un usage qui a des incidences sur l'organisation du sol au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en particulier les art. 1 et 3 LAT (relatifs aux buts et aux principes), et qui est soumise aux règles de planification (art. 14 ss LAT) et de protection juridique (art. 33 LAT) prévues par cette législation.
c) Ce motif conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, la CDAP n'a pas besoin d'examiner les autres griefs formés par les recourants.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle soumette le projet en cause à la procédure prévue par l'art. 13 al. 3 LRou. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la commune. Il sera également octroyé une indemnité de dépens, à la charge de la commune de Lausanne, en faveur des recourants, ceux-ci ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 24 février 2022 par la Municipalité de Lausanne est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité dans le sens des considérants.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux recourants A., B., C., D., E., F., G., I. et H.________, solidairement entre eux, est mise à la charge de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 20 mars 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.