TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2022
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Joël CRETTAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gland, à Gland, représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________ à ********
Objet
Droit public du logement
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Gland du 28 janvier 2022 (Droit d'exercer le droit de préemption - Vente du bien-fonds n° ******** de la Commune de Gland).
Vu les faits suivants:
A. La parcelle n°******** du Registre foncier de la Commune de Gland est propriété de la société B.________. D'une surface de 954 m2, elle abrite un bâtiment (n° ECA ********) de 134 m2, le solde étant constitué d'une place-jardin de 820 m2. Cette parcelle est sise dans la zone du bourg de la Commune de Gland.
B. Par acte du 17 décembre 2021, B.________ et A.________ ont signé un acte de vente-emption relatif à la parcelle n°******** pour le prix de 2'300'000 francs. A teneur de cet acte, la société venderesse s'engage à céder le permis de construire n°4326 délivré le 8 janvier 2021, définitif et exécutoire, l'acheteuse s'engageant à reprendre tous les droits et obligations découlant dudit permis de construire. La venderesse a par ailleurs certifié que la parcelle n°******** était libre de tout mandat, notamment d'architecte et d'ingénieurs. A teneur de l'acte de vente-emption, la venderesse supporte l'éventuelle charge fiscale frappant le bénéfice de réalisation de l'immeuble, ainsi que l'éventuelle commission de courtage.
Le même jour, le notaire C.________ a informé la Municipalité de Gland de l'acte de vente-emption intervenu, en l'invitant à indiquer, dans un délai de 40 jours, si elle entendait exercer son droit de préemption.
C. Le 25 janvier 2022, la Municipalité de Gland a informé A., B. et le notaire C.________ de son intention d'exercer le droit de préemption institué à son profit, aux prix et conditions fixés par l'acte de vente-emption du 17 décembre 2021, les invitant à se déterminer à ce sujet au plus tard le 28 janvier 2022.
Dans le délai imparti, A.________ s'est déterminée, par l'intermédiaire de son avocat, en contestant que les conditions fixées par la loi à l'exercice du droit de préemption soient réunies. Elle a exposé par ailleurs avoir consenti d'importants frais en relation avec l'obtention d'un permis de démolir et de reconstruire entré en force et être dès lors en droit de prétendre à une indemnité à ce titre.
D. Le 28 janvier 2022, la Municipalité de Gland a exercé son droit de préemption sur le bien-fonds n° ********, aux prix et conditions fixés par l'acte de vente-emption du 17 décembre 2021. Elle a exposé vouloir créer des logements d'utilité publique (LUP) sur cette parcelle d'une surface de 954 m2, qui se situe dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal.
E. A.________ a recouru, par acte de son avocat du 2 mars 2022, à l'encontre de cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme, en ce sens que le droit de préemption de la Municipalité de Gland est nié, subsidiairement à son annulation. Elle fait essentiellement valoir que les logements prévus dans l'immeuble projeté sur la parcelle préemptée ne pourraient être considérés comme des LUP, au vu de leur configuration. Il en résulterait une atteinte injustifiée à la garantie de la propriété. La recourante revendique par ailleurs la prise en charge par l'autorité intimée des frais de courtage qu'elle indique avoir supportés dans le cadre de l'acquisition du bien immobilier.
La Municipalité de Gland, par son conseil, a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 29 avril 2022.
La recourante, par son conseil, a déposé une réplique le 27 juin 2022, maintenant ses conclusions. Outre les moyens déjà soulevés, elle se plaint d'une violation de son droit d'être entendue.
La Municipalité de Gland a dupliqué le 31 août 2022 par l'intermédiaire de son conseil.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La décision attaquée est une décision finale d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi. Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Dans un premier grief d'ordre formel, qu'il convient d'examiner préalablement, la recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle soutient que le très bref délai qui lui a été imparti pour se déterminer au sujet des conditions d'exercice du droit de préemption de la Municipalité de Gland ne lui a pas permis d'exercer valablement son droit.
a) Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 145 I 167 consid. 4.1).
Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le droit d'être entendu ne porte en principe pas sur la décision projetée (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 132 II 257 consid. 4.2; arrêts TF 2C_21/2013 du 5 juillet 2013 consid. 3.1; 2P.33/2006 du 18 avril 2007 consid. 2.1).
L'art. 29 al. 2 Cst. ne fixe pas les modalités concrètes du droit d'être entendu. L'art. 32 al. 3 LPPL, qui dispose que, lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur, ne prévoit pas non plus de modalités spécifiques. Celles-ci dépendent surtout de la procédure et de la nature de la cause (Jacques Dubey, Droits fondamentaux – Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, volume II, Bâle 2018, n°4068). S'agissant du délai dont doit disposer l'administré pour se déterminer, il est généralement retenu, en l'absence de délai uniformisé, qu'un délai de 8 à 10 jours est raisonnable (TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 3.2; 8C_615/2016 du 15 juillet 2017 consid. 3.2.1 et les références; cf. également TF 9C_345/2021 du 11 août 2021 consid. 3.1 en ce qui concerne l'exercice du droit de répliquer, le Tribunal fédéral considérant qu'un délai inférieur à dix jours ne suffit pas à garantir l'exercice du droit de réplique). Cela vaut tout au moins en présence d'une partie qui est déjà représentée ou qui agit seule; le délai peut en revanche s'avérer trop court si elle doit choisir un mandataire pendant ce délai (TF 8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.2).
b) En l'occurrence, le délai dont a disposé la recourante pour prendre position avant que la décision attaquée ne soit rendue, soit environ trois jours, était manifestement trop bref pour lui permettre de se déterminer en toute connaissance de cause. Certes, l'autorité intimée disposait d'un temps limité de 40 jours pour exercer son droit de préemption, élément qui doit être pris en considération pour examiner la durée admissible du délai dans lequel l'administré doit présenter ses observations. Cette durée n'empêchait toutefois pas l'autorité intimée, en dépit des habituelles fermetures de fin d'année, de garantir un délai d'au moins une semaine à la recourante pour se déterminer.
c) Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb). Sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit avec le même pouvoir d'examen (ATF 145 I 167 consid. 4.4; 142 II 218 consid. 2.8.1; 137 I 195 consid. 2.3.2). Une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 137 I 195 consid. 2.3.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2).
d) La violation du droit d'être entendue de la recourante n'apparaît pas particulièrement grave en l'occurrence. Les faits que la recourante était susceptible d'établir n'appelaient pas des développements particulièrement importants, compte tenu de la nature particulière de la décision entreprise. La recourante a en définitive pu présenter ses arguments par l'intermédiaire d'un avocat dans le délai imparti par l'autorité intimée, en dépit de sa brièveté. Elle a pu compléter sa motivation dans le cadre du recours qu'elle a déposé contre la décision attaquée, ainsi que dans le cadre de sa réplique, si bien qu'une violation de son droit d'être entendue doit en tout état de cause être tenue pour réparée.
Le grief de violation du droit d'être entendu doit dès lors être rejeté.
La recourante soutient ensuite que la décision attaquée violerait la garantie de sa propriété.
L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale – une loi au sens formel -, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 142 I 76 consid. 3.1 et les références citées).
La LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population et de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population. De manière générale, la loi vise à garantir à la population vaudoise des logements correspondant à ses besoins. Selon la jurisprudence, de tels objectifs procèdent d'un intérêt public important (cf. ATF 131 I 333 consid. 4.1 et 4.5.1) susceptible de justifier une restriction importante à la garantie de la propriété (cf. ATF 142 I 76; TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.5.1).
La recourante fait d'abord valoir que la commune n'a pas exercé son droit de préemption conformément au but prévu par la LPPPL et soutient dès lors que l'exercice du droit de préemption ne repose pas sur une base légale et n'est justifié par aucun intérêt public.
a) Il convient d'examiner tout d'abord le cadre légal entourant l'exercice du droit de préemption. L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante :
"1 Les communes bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2 Le droit de préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :
il doit viser la création de LUP;
il doit répondre à une pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné ;
la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la commune.
3 Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit :
"1 Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2 Le propriétaire doit également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3 Lorsque la commune envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL il prescrit que la commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.
Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35 LPPPL dont la teneur est la suivante :
"1 Le bien-fonds acquis est voué sans retard à la construction.
2 Si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP.
3 Lorsque les circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4 En cas d'acquisition du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le préempteur.
5 Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
b) La recourante conteste que les conditions cumulatives posées à l'exercice du droit de préemption soient réunies. Elle soutient en particulier que le projet immobilier qu'elle entend entreprendre ne permet pas la création de LUP, dans le sens défini à l'art. 27 LPPPL.
Selon l'art. 27 al. 1 let. d LPPPL, font partie des LUP, les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique, lesquels doivent remplir les conditions cumulatives suivantes (art. 27 al. 2 LPPPL):
"a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;
b. il est destiné à la location à long terme;
c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat."
Les art. 27 et 28 du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1) définissent les limites des surfaces et des loyers admissibles pour que des logements puissent être qualifiés de LUP.
b) En l'occurrence, contrairement à ce que soutient la recourante, qui se réfère au projet tel qu'il ressort du permis de construire entré en force obtenu par la société venderesse, la réalisation de LUP en vertu d'un projet différent ne paraît pas d'emblée exclue. Le contrat de vente-emption ne conditionne en effet pas la vente à l'exigence que l'acquéreuse réalise le projet de construction au bénéfice d'un permis de construire. Il prévoit en effet uniquement le transfert des droits et obligations découlant du permis de construire, mais précise expressément que la parcelle n°******** de Gland est libre de tout mandat, notamment d'architecte et d'ingénieur. Sur le plan juridique, il n'existe par conséquent aucun obstacle à la réalisation d'un projet distinct de celui initialement prévu. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si les logements prévus dans le cadre du projet de construction déjà au bénéfice d'un permis de construire en force sont des LUP.
Pour le surplus, la recourante n'établit pas que la Municipalité de Gland serait dans l'impossibilité de réaliser au moins quatre logements pouvant être qualifiés de LUP, dans la mesure où le potentiel constructible théorique de la parcelle selon la réglementation communale est de 1'079,1 m2 de surface de plancher utile. La recourante elle-même aurait été en mesure de réaliser huit logements sur la base du permis définitif. Rien n'empêche dès lors à première vue l'autorité intimée de redimensionner le projet pour réduire la surface des appartements projetés ou pour diviser différemment les espaces intérieurs, de manière à permettre la création de LUP. Un potentiel de 1'079,1 m2 permet l'aménagement d'un nombre de LUP situé entre 9 appartements de 5 pièces (121 m2, art. 27 RLPPPL) et 35 appartements de 1 pièce (30 m2), soit un nombre largement supérieur au minimum légal de 4. La clause du plan d'extension partiel à laquelle se réfère la recourante, qui précise que la Municipalité interdit les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble avoisinant, constitue une clause spécifique liée à l'esthétique. Elle n'est pas en soi de nature à remettre en cause la constructibilité de la parcelle et la possibilité d'y réaliser des LUP.
Par ailleurs, au vu de la brièveté du délai dans lequel la Municipalité doit exercer son droit de préemption et dans la mesure où les critères d'évaluation définis par la jurisprudence fédérale sont nombreux (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.4.1), on ne peut se montrer trop exigeant quant au degré de précision d'un projet au moment où l'autorité manifeste sa volonté d'acquérir. Il convient cependant que celle-ci puisse exposer le besoin qu'elle entend satisfaire et les éléments permettant d'évaluer l'adéquation du projet aux critères légaux. C'est à l'échéance du délai de trois ans (prolongeable de deux ans) pour créer des LUP fixé notamment à l'art. 34 al. 3 RLPPPL (cf. également art. 37 et 38 LPPPL) qu'il devra être déterminé si la commune a correctement fait usage de son droit de préemption. Au stade de l'exercice du droit de préemption, il suffit en revanche que le Tribunal soit en mesure d'évaluer si le projet est réalisable dans ce délai; il s'agit d'un examen de faisabilité prima facie (TF 1C_247/2021 du 20 juin 2022 consid. 3.4.2, qui rejette le recours dirigé contre l'arrêt AC.2020.0080 du 22 mars 2021).
Sur la base des pièces du dossier et en particulier de la fiche de synthèse établie par la Municipalité, la faisabilité du projet est à ce stade suffisamment établie. Il n'y a en outre pas de raison de douter de l'intention de la Municipalité de réaliser effectivement les LUP envisagés.
d) Les autres conditions de l'art. 31 LPPPL sont en outre à l'évidence remplies, dès lors que le district de Nyon est touché par la pénurie (cf. arrêté du 19 janvier 2022 fixant pour l'année 2022 la liste des districts touchés par la pénurie au sens de la LPPPL; BLV 840.15.190122.1) et que la parcelle en cause, sise dans la zone du bourg de Gland, se situe manifestement dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal.
La recourante soutient également que la décision attaquée serait disproportionnée. Elle soutient que l'exercice du droit de préemption serait disproportionné car il ne permettrait pas la création de nouveaux LUP.
L'exercice par la collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble doit respecter le principe de la proportionnalité (ATF 142 I 76 consid. 3.1). Dans le canton de Vaud, les conditions posées par la loi concrétisent ce principe déjà dans une large mesure. Quoi qu'il en soit, la recourante se limite à soutenir à l'appui de ce grief qu'en devenant propriétaire du bien-fonds litigieux, l'autorité ne créerait pas de LUP supplémentaire. Or, il a déjà été retenu ci-dessus que la parcelle pourrait supporter entre 9 et 35 LUP, à savoir dans les cas une quantité largement supérieure au minimum légal de 4 (cf. consid. 4b supra). Pour le surplus, on ne discerne pas en quoi les intérêts privés de la recourante devraient être qualifiés de prépondérants sur l'intérêt public poursuivi, à savoir la promotion d'un parc de logements à loyer abordable correspondant aux besoins de la population. Le grief tiré d'une restriction disproportionnée à la garantie de la propriété – ou à la liberté économique – est par conséquent infondé (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.2).
En définitive, sur le vu de ce qui précède, la restriction au droit de la propriété, matérialisée par l'exercice du droit de préemption de l'autorité intimée, répond aux conditions de l'art. 36 Cst. Le grief est par conséquent rejeté.
La recourante soutient enfin qu'elle devrait être indemnisée pour les frais de courtage consentis dans le cadre de l'acquisition de la parcelle n° ******** de la Commune de Gland. Dans le cadre de l'arrêt AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 2, le Tribunal cantonal a toutefois retenu que, ni l'autorité communale prévue par l'art. 33 LPPPL, ni la CDAP ne sont compétentes pour statuer sur les prétentions en indemnisation des parties originelles à l'acte de vente (vendeur et acquéreur évincé par le droit de préemption). A défaut de base légale instituant un pouvoir décisionnel, les prétentions issues de l'art. 35 LPPPL sont ainsi justiciables par le biais de l'action de droit administratif. Le Tribunal cantonal n'est compétent pour une telle action que pour autant qu'une loi spéciale le prévoie (art. 106 LPA-VD). La LPPPL ne contient aucune norme procédurale, ce qui exclut de retenir cette compétence. A ce défaut, la compétence de traiter de ces prétentions ressort du juge ordinaire – soit du juge civil.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, fixés à 2'500 fr. qui seront à charge de la recourante (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD, art. 10 et 11 TFJDA). Il n'y a pas lieu de mettre ces dépens partiellement à charge de la tierce intéressée, qui n'a pas procédé.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Gland, du 28 janvier 2022, est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versa à la Commune de Gland une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2022
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.