TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 septembre 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Serge Segura et Mme Annick Borda, juges; M. Théophile von Büren, greffier.
Recourante
A.________ SA à ******** représentée par Me François LOGOZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Commune de Crissier.
Objet
Divers
Recours A.________ SA c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 23 novembre 2021 (parcelle N° ******** - taxe sur la plus-value – demande de récusation)
Vu les faits suivants:
A. Le Département du territoire et de l'environnement (DTE), aujourd'hui le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), a approuvé le plan d'affectation "Ley Outre Est" de la commune de Crissier le 10 juin 2020, entré en vigueur à la même date. La société A.________ SA est propriétaire de la parcelle n° ******** incluse dans le périmètre dudit plan d'affectation.
B. Par courrier du 12 juillet 2021, la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) a informé A.________ SA de l'ouverture d'une procédure de taxation sur la plus-value au sens des art. 64ss de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) concernant la parcelle dont elle est propriétaire. À cette occasion, la DGTL informait A.________ SA avoir mandaté, au titre de l'art. 34 du règlement sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2), la société B.________ SA pour procéder à l'expertise de la plus-value acquise par la parcelle n° ******** à la suite de l’adoption du nouveau plan d'affectation.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________ SA a requis le 13 août 2021 la récusation de B.________ SA. À l'appui de sa requête, A.________ SA invoquait un conflit d'intérêts frappant l'entreprise mandatée dès lors que cette dernière avait procédé par le passé à l'évaluation de la parcelle concernée. En effet, C., décédé en 1960, était le propriétaire de la parcelle n° ********. Dans le cadre du partage de la succession, les héritiers du défunt, dont D., mère de E., administratrice et actionnaire unique de A. SA, ont mandaté B.________ SA afin de procéder à l'évaluation de la parcelle. Ce mandat s'est achevé le 20 décembre 2012.
Appelée à se déterminer par la DGTL, B.________ SA a contesté l'existence de tout conflit d'intérêts dans un courriel envoyé le 19 août 2021.
Par décision du 23 novembre 2021, la DGTL a rejeté la demande de récusation de B.________ SA formulée par A.________ SA. En substance, la DGTL a nié l'existence d'un quelconque motif de récusation au sens de l'art. 9 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
C. Par acte de recours du 23 décembre 2021, A.________ SA (ci-après: la recourante) a déféré la décision rendue par la DGTL (ci-après: l'autorité intimée) le 23 novembre 2021 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle conclut principalement à la réforme de la décision en ce sens que la demande de récusation doit être admise. À titre subsidiaire, elle conclut au renvoi de la décision attaquée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante invoque à l'appui de son pourvoi le fait que B.________ SA a eu l'occasion par le passé de procéder à l'estimation de la parcelle n° ******** de la commune de Crisser, créant ainsi une apparence de prévention chez la société prénommée.
Par courrier du 22 février 2022, l'autorité intimée a renvoyé aux considérants de la décision attaquée, concluant dès lors au rejet du recours.
Considérant en droit:
La décision attaquée est une décision incidente intervenant dans le cadre d'une procédure de perception de la taxe sur la plus-value au sens des art. 64ss LATC. Selon l'art. 74 al. 3 LPA-VD, les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles.
Par ailleurs, la loi ne confie à aucune autorité en particulier le soin de trancher les demandes de récusation intervenant au cours d'une procédure de perception de la taxe sur la plus-value; la compétence de la CDAP pour statuer sur la présente cause est dès lors acquise en vertu de l'art. 92 al. 1 LPA-VD.
Pour le surplus, le recours interjeté le 23 décembre 2021 respecte les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 64 LATC, les avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value. À cet égard, l'art. 34 RLAT précise que l'estimation de la plus-value est faite sur la base d'une expertise effectuée par un mandataire externe, financée par le Fonds pour l'aménagement du territoire (al. 1); que le mandataire externe est désigné par la DGTL, les propriétaires concernés pouvant demander une contre-expertise à leurs frais (al. 2) et qu’en règle générale, un mandataire unique est désigné pour traiter de l’ensemble des cas de plus-value par une mesure d’aménagement (al. 3).
La présente cause porte sur la récusation de la société B.________ SA qui doit intervenir en qualité d'experte dans la procédure de perception de la taxe sur la plus-value conduite par la DGTL. En ce qu'elle est ainsi appelée à préparer une décision et à exercer une influence sur le sort de la cause par le biais de son évaluation de la parcelle en mains de la recourante, la société prénommée peut être touchée par un motif de récusation (cf. art. 9 al. 1 LPA-VD, sur la notion de personne "appelée à préparer" une décision ou un jugement, cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2e éd., 2021, p. 88).
a) L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative — ou d'un expert mandaté par elle — dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2; 2C_931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées).
Ces principes sont mis en œuvre dans le canton de Vaud par l'art. 9 LPA-VD, à teneur duquel toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin (let. b), si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente, la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne supprimant pas le motif de récusation (let. c), si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente (let. d) ou si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).
Concernant en particulier la lettre b, le membre d’une autorité doit se récuser s’il a déjà participé à un autre titre à la même affaire. Cette règle, dite de l’interdiction du cumul des fonctions, a pour but de protéger le justiciable contre les préjugés et le parti-pris que pourrait concevoir contre lui le membre de l’autorité qui, avant la délibération de celle-ci, a participé à l’instruction de la cause. Cela étant, le simple fait d’avoir déjà pris des décisions avant le procès ne peut passer pour justifier en soi des appréhensions relativement à l’impartialité du membre de l’autorité. Ce qui compte est l’étendue des mesures que cette personne a prises avant la décision. De même, la connaissance approfondie du dossier n’implique pas un préjugé empêchant de considérer le membre de l’autorité comme impartial au moment du jugement sur le fond. Enfin, l’appréciation préliminaire des données disponibles ne saurait non plus passer comme préjugeant l’appréciation finale. Il importe que cette appréciation intervienne avec la décision et s’appuie sur les éléments produits et débattus lors de la délibération (GE.2011.0030 du 5 juillet 2011, consid. 5f/aa; TF 1C_477/2011, consid. 2.1)
b) En l'espèce, la recourante fait valoir deux motifs de récusation à l'encontre de B.________ SA, à savoir celui tiré de l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD – mais également de l'art. 10 al. 1 let. c de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) qu'elle invoque par analogie – en raison du précédent mandat de la prénommée portant sur l'estimation de la parcelle n° ******** de la commune de Crissier, et celui prévu à l'art. 9 al. 1 let. e LPA-VD, déduisant des activités passées de B.________ SA relative à ladite parcelle une apparence de prévention dans l'estimation devant intervenir dans le cadre du mandat confié par la DGTL.
En effet, B.________ SA a déjà eu l'occasion de procéder à l'évaluation de la parcelle n° ******** de la commune de Crissier; elle était cependant intervenue dans des contextes et dans des affaires de nature différente. La société précitée a procédé à l'estimation de la parcelle en question il y a plus de dix ans dans une affaire relevant du droit privé, soit un partage successoral, et est appelée à intervenir ici dans le cadre d'une procédure de taxation sur la plus-value fondée sur la LATC. En ce sens, on ne saurait retenir que B.________ SA soit intervenue par le passé dans la même "cause" ainsi que le prescrit l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD.
En revanche, on ne saurait exclure l'existence d'une apparence de prévention chez B.________ SA et ainsi la présence d'un motif de récusation au sens de l'art. 9 al. 1 let. e LPA-VD. D'une manière générale, le Tribunal fédéral a jugé qu'une personne ayant officié comme mandataire d'une partie par le passé ne peut par la suite participer à la prise de décision à l'encontre de la partie concernée dans une autre affaire, les deux affaires fussent-elles dénuées de tout lien de connexité (ATF 139 III 120, consid. 3.2.1). Dans le cas présent, le mandat accompli en 2012 par la société prénommée lui aura permis d'acquérir un certain nombre d'informations pertinentes, qui sont par ailleurs soumises au secret professionnel, quant à la parcelle et à sa valeur. Il est difficilement concevable qu'elle puisse totalement s'en détacher lors de l'évaluation de la parcelle dans le cadre de la procédure de taxation de la plus-value. Que B.________ SA puisse ou non utiliser ces informations d'une quelconque manière dans le cadre de l'évaluation à intervenir n'est pas propre à exclure l'existence d'un motif de récusation dès lors qu'il ressort d'un examen objectif des circonstances que ses activités passées sont de nature à faire naître certaines opinions préconçues concernant la parcelle à estimer.
Partant, c'est à tort que l'autorité intimée a rejeté la requête de récusation de B.________ SA formulée par la recourante.
Les considérants qui précédent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision querellée en ce sens que la demande de récusation est admise. La perception d'un émolument de justice n'entre pas en ligne de compte dans le cas présent (cf. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 23 novembre 2021 par la Direction générale du territoire et du logement est réformée en ce sens que la demande de récusation est admise.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département des institutions, du territoire et du sport, versera à A.________ SA une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 septembre 2022
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.