TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 décembre 2022
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourants
A.________, à ********,
B.________, à ********,
C.________, à ********, tous trois représentés par Me Rachel CAVARGNA-DEBLUË, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bassins, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et crts c/ décisions de la Municipalité de Bassins du 24 août 2021 refusant de délivrer un permis de construire sur la parcelle n° 140 (CAMAC 197658).
Vu les faits suivants:
A. B.________ et A.________ (ci-après: les constructeurs) sont propriétaires de la parcelle n° 140 du cadastre de la Commune de Bassins. D'une surface de 887 m2 répartis en une place-jardin de 602 m2 et une habitation et rural de 285 m2 (ECA n° 95), elle est située à la place ********, à Bassins, à l'angle reliant la place ********(DP 1008) et la rue du ********(DP 1009). Le bâtiment ECA n° 95, portant la note 6 au recensement architectural du canton de Vaud, se trouve dans le prolongement d'autres bâtiments contigus, construits sur les parcelles à l'ouest. La parcelle n° 140 est colloquée en zone de village au sens de l'art. 3.1 du règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire ratifié par le Conseil d'Etat en 1995 (ci-après: RCAT).
B. Le 2 juillet 2018, les constructeurs ont déposé une demande de permis de construire pour la "Rénovation énergétique du bâtiment ECA n° 95, création de 6 appartements, d'une surface commerciale et de 11 places de parc extérieures".
La demande portait sur un projet qualifié de "rénovation totale" et faisait passer la surface brute des planchers utile (SBPU) de 626 m2 à 845 m2, soit une augmentation de 219 m2.
Ce projet, mis à l'enquête publique du 20 novembre au 20 décembre 2018, a notamment suscité l'opposition, le 12 décembre 2018, de D., domicilié à la rue ********, soit à une distance à vol d'oiseau d'environ 300 mètres de la parcelle n° 140, ainsi que celles de E. et F.________, le 17 décembre 2018.
Par décisions du 21 mai 2019 adressées individuellement à chaque opposant, la Municipalité a levé les oppositions.
Par acte commun du 13 juin 2019, D., E. et F.________ ont formé recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre ces décisions, concluant à l'annulation de la procédure de mise à l'enquête et des décisions de levée des oppositions du 21 mai 2019.
Par arrêt du 8 janvier 2020 (AC.2019.0184), la CDAP a admis le recours et annulé les décisions du 21 mai 2019, ainsi que le permis de construire délivré le 5 juin 2019. Elle a nié la qualité pour recourir de D.et E., en l'absence d'une proximité suffisante avec la parcelle concernée, tout en admettant la qualité pour agir de F.________. Sur le fond, elle a constaté que le CUS était d'ores et déjà atteint par l'utilisation de l'ensemble de la SBPU existante (626 m2) et que le projet qui prévoyait un agrandissement supplémentaire contrevenait aux art. 80 al. 2 LATC et 4.1 al. 2 RCAT.
C. Les propriétaires de la parcelle n° 140 ont déposé une nouvelle demande de permis de construire, le 27 novembre 2020, portant sur une démolition partielle et reconstruction énergétique du bâtiment n° 95 et sur la création de 5 appartements et 12 places de parc.
Selon le formulaire de demande de permis de construire, la surface brute de plancher utile existante (SBPU) est de 626 m2, dont 130 consacrée au logement, et la SBPU ajoutée est de 120 m2 , ce qui donne un total de 746 m2 dont 620 m2 désormais consacré au logement.
D. Le dossier a été transmis au Service technique intercommunal (STI) le 7 décembre 2020. Il a été mis à l'enquête du 19 mars au 19 avril 2021.
Le projet a suscité, le 15 avril 2021, plusieurs oppositions, dont celles de:
F.________ qui se plaignait notamment du nombre insuffisant de places de parc prévues, de la violation de la réglementation communale relative au CUS et des règles sur la transformation des bâtiments non conformes à la zone.
G.________, propriétaire de la parcelle n° 143, contiguë à l'ouest à la parcelle n° 140, qui se plaignait notamment du non-respect de la distance aux limites pour les places de parc et des dimensions d'un muret prévu le long de sa parcelle.
E.________ et D.________ qui se plaignaient du non-respect de la réglementation communale relative au CUS et des règles sur la transformation des bâtiments non conformes à la zone.
Le projet a également suscité, le 19 avril 2021, une remarque de la part de H.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 141.
La Centrale des autorisations CAMAC a rendu sa synthèse n° 197658, le 22 avril 2021, dans laquelle les services concernés ont soit délivré les autorisations spéciales requises soit préavisé positivement le projet.
Une rencontre entre les opposants, les constructeurs et la Municipalité, s'est tenue dans les locaux de l'administration, le 17 mai 2021.
E. Par actes, tous datés du 30 juin 2021, adressés individuellement à chaque opposant, la Municipalité a levé les oppositions et informé les opposants qu'elle délivrerait le permis de construire en précisant que cette décision avait été prise lors de sa séance du 21 juin 2021. Les actes du 30 juin 2021 sont signés par le Syndic de l'époque et la Secrétaire municipale.
F. Par acte commun du 30 juillet 2021, D., E., F.________ et G.________ont recouru devant la CDAP contre les décisions de levées des oppositions précitées en concluant à leur annulation.
La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0245.
G. Par acte du 24 août 2021, la Municipalité, dans sa nouvelle composition dès le 1er juillet 2021, a informé les propriétaires de la parcelle n° 140, ainsi que la société C.________ (constructrice) qu'elle avait décidé, dans sa séance du 17 août 2021, de refuser de délivrer le permis de construire, au motif notamment que les ouvertures en toiture prévues n'étaient pas réglementaires.
H. Par acte notifié également le 24 août 2021 aux opposants (à l'adresse de D.________), la Municipalité a informé ceux-ci qu'elle avait décidé, dans sa séance du 17 août 2021, de ne pas délivrer le permis de construire et que, partant, la levée des oppositions signifiée le 30 juin 2021 était sans objet, tout comme le recours des opposants devant la CDAP.
I. Par lettre du 2 septembre 2021, adressée à la Juge instructrice dans la cause AC.2021.0245, la Municipalité a confirmé qu'elle avait annulé les décisions de levée des oppositions du 30 juin 2021.
J. Par décision du 8 septembre 2021, la Juge instructrice, constatant que le recours des opposants contre les décisions précitées du 30 juin 2021 était devenu sans objet, a rayé la cause AC.2021.0245 du rôle.
K. Le 21 septembre 2021, A.________ et B., ainsi que C., sous la plume de leur avocate, ont recouru contre les décisions du 24 août 2021 précitées refusant la délivrance du permis de construire, en concluant, sous suite de frais et dépens, préalablement à ce qu'il soit ordonné à la Municipalité de produire "une copie exacte du procès-verbal de la séance du 17 août 2021", sur le fond à l'annulation des décisions attaquées et à la délivrance du permis de construire. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. Les recourants font notamment valoir un motif de récusation contre l'une des membres de l'actuelle Municipalité. Sur le fond, ils contestent en substance les motifs invoqués par la Municipalité pour refuser le permis de construire.
La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0309.
La Municipalité, sous la plume de son avocat, a répondu le 31 janvier 2022 en concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle a requis, à titre de mesures d'instruction, la tenue d'une inspection locale et d'une audience.
Les opposants n'ont pas procédé dans le délai imparti, prolongé au 15 décembre 2021.
Les recourants, par leur avocate, se sont déterminés le 12 mai 2022 en confirmant leurs conclusions. Ils ont requis à titre de mesures d'instruction l'audition des membres de la Municipalité de Bassins en fonction jusqu'au 30 juin 2021, en particulier celle du Syndic.
La Municipalité, par son avocat, s'est déterminée le 29 juin 2022.
Les recourants se sont encore déterminés spontanément, le 15 juillet 2022. Ils demandent d'autres mesures d'instruction (en particulier la production par la Municipalité des dossiers de permis de construire délivrés entre le 1er juin et ce jour).
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants soutiennent que l'une des membres de la Municipalité aurait dû se récuser, ce qui conduirait à l'annulation des décisions précitées du 24 août 2021.
a) L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement.
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités).
b) En droit vaudois, l'art. 9 LPA-VD traite les motifs de récusation:
"Toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser:
a. si elle a un intérêt personnel dans la cause;
b. si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin;
c. si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente; la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne supprime pas le motif de récusation;
d. si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente;
e. si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire."
Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst. (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
c) La récusation des membres d'une municipalité est en outre régie par l'art. 65a de la loi du 28 février 1956 sur les Communes (LC; BLV 175.11), qui dispose ce qui suit:
"1 Un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter. Il doit se récuser spontanément ou, à défaut, être récusé par un membre de la municipalité ou par le collège. La municipalité statue sur la récusation.
2 Les décisions sur la récusation et sur l'affaire à traiter sont prises à la majorité des membres restants de la municipalité.
3 Il est fait mention de la récusation au procès-verbal et sur l'extrait de décision.
4 Si le nombre des membres restants de la municipalité est inférieur à la majorité absolue, l'article 139a s'applique."
d) Les règles sur la récusation sont de nature formelle. Leur violation en première instance, conduit en principe à l'annulation de la décision, sans qu'une correction ne soit possible (AC.2021.0157 du 14 septembre 2022 consid. 3a).
e) Dans un arrêt AC.2016.0045 du 11 avril 2017, qui a fait l'objet sur ce point d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, BLV 173.31.1), la CDAP a admis sa compétence, et écarté celle du Conseil d'Etat fondée sur l'art. 145 LC, pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil communal ou d'une municipalité dans le cadre d'un recours contre une décision relevant de sa compétence au fond (cf. également CDAP AC.2021.0157 précité consid. 3 et les références citées). La CDAP est donc compétente pour connaître des griefs tels que celui soulevé en l'espèce par les recourants, lesquels contestent l'impartialité d'une membre de la municipalité pour statuer sur leur demande de permis de construire.
f) L'art. 9 let. d LPA-VD précité prévoit que toute personne appelée à rendre une décision doit se récuser si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente.
Selon l'art. 21 al. 1 CC, les parents d'une personne sont dans la même ligne et au même degré les alliés de son conjoint ou de son partenaire enregistré. L'alliance est le lien créé entre une personne et les parents de son conjoint. Elle lie l'époux (ou l'épouse) et tous les parents, de sang comme adoptifs, du conjoint . La proximité d'alliance se détermine comme la proximité de parenté, tant en ce qui concerne le degré que la ligne (Antoine Eigenmann, Commentaire romand, Code civil I, Bâle 2010, N. 1, art. 21).
g) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'une des membres de l'actuelle Municipalité, à savoir I., est la belle-fille de D. – et donc son alliée au premier degré – , lequel s'est opposé au projet de construction sur la parcelle n° 140, objet de la présente procédure (cf. supra, let. D). Or, l'autorité intimée ne conteste pas que ladite Municipale a pris part à la séance du 17 août 2021 lors de laquelle l'actuelle Municipalité a décidé de refuser le permis de construire pour le projet litigieux.
h) La Municipalité fait valoir que dès lors que la qualité pour recourir a été niée à l'opposant D.________ dans la procédure AC.2019.0184 (supra, let. B), qui concernait un précédent projet sur la parcelle n° 140, il n'y avait pas de motif pour sa belle-fille de se récuser dans la nouvelle procédure d'octroi du permis de construire pour le projet litigieux mis à l'enquête en 2021.
Selon l'art. 13 al. 1 let. d LPA-VD, les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation ont qualité de parties en procédure administrative. Il ressort de l'Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative (EMPL; Bulletin du Grand Conseil mai 2008, p. 19) que, pour des motifs de simplification, les personnes qui ne sont pas nécessairement particulièrement atteintes par la décision à venir, mais qui se sont manifestées dans le cadre d'une procédure préalable d'enquête publique ou de consultation, ont qualité de partie. Cela permet à l'autorité de traiter l'ensemble des questions soulevées dans une procédure en présence de tous les intéressés, et à ces derniers de se faire entendre, ce qui est susceptible d'éviter certains recours. Une telle extension est particulièrement utile dans le domaine de l'aménagement du territoire.
Ainsi, dès lors que le beau-père de la Municipale I.________ a déposé une opposition contre le projet de construction sur la parcelle n° 140, le 15 avril 2021, il avait la qualité de partie dans la procédure d'autorisation de construire, peu importe que cette qualité lui soit par la suite niée dans le cadre d'un éventuel recours. Partant, sa belle-fille ne pouvait pas prendre part à la séance litigieuse du 17 août 2021 au cours de laquelle la Municipalité s'est prononcée sur le refus de délivrer le permis de construire pour le projet litigieux. Conformément à l'art. 9 let. d LPA-VD, elle aurait dû se récuser, étant précisé qu'une telle récusation est obligatoire.
On relèvera encore que, contrairement à ce qu'indique l'autorité intimée, n'est pas déterminant le fait que la décision litigieuse a été prise à l'unanimité des membres de la Municipalité. S'avère en effet problématique la présence de ladite Municipale lors de la séance au cours de laquelle l'objet a été discuté, ce qui lui permettait d'exercer une influence sur ses collègues (cf. CDAP AC.2017.0052 du 30 juin 2017 consid. 2b).
i) Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès la connaissance du motif de récusation. Cette disposition correspond à la teneur de la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de récusation selon laquelle, si un justiciable entend faire valoir une situation d'incompatibilité, respectivement un motif de récusation en relation avec la composition irrégulière d'une autorité, il doit invoquer ce motif dès qu'il en a connaissance sous peine d'être déchu du droit de s'en prévaloir ultérieurement (ATF 140 I 271 consid. 8.4.3; 139 III 120 consid. 3.2.1; 138 I 1 consid. 2.2; 134 I 20 consid. 4.3.1 ).
En l'occurrence, l'actuelle Municipalité est entrée en fonction le 1er juillet 2021, la composition de celle-ci était donc connue des recourants dès cette date. Cela étant, les recourants ne pouvaient pas se douter que celle-ci s'apprêtait à rendre une décision refusant de délivrer le permis de construire alors que le 30 juin 2021, ils avaient été informés de la levée des oppositions. Dans la mesure où les recourants ont requis la récusation de la Municipale concernée au stade du dépôt de leur recours, ils ne sont pas à tard pour soulever ce grief.
j) Il s'ensuit que les décisions litigieuses notifiées le 24 août 2021, qui ont été prises lors de la séance de la Municipalité du 17 août 2021, doivent être annulées puisqu'elles ont été rendues dans une composition irrégulière (art. 9 let. d LPA-VD). La cause doit dès lors être renvoyée à cette autorité pour qu'elle statue sur le permis de construire litigieux dans une composition régulière (cf. art. 90 al. 1 et 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Le recours doit en conséquence être admis et les décisions rendues le 24 août 2021 annulées. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision sur la demande de permis de construire litigieuse, dans une composition régulière.
Les frais sont supportés par la commune, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les recourants, qui obtiennent gain de cause, dans la mesure où les décisions refusant de délivrer le permis de construire sont annulées et que la cause est renvoyée pour nouvelle décision selon les considérants ci-dessus, ont droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Bassins du 24 août 2021 sont annulées, la cause étant renvoyée à cette autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision, dans le sens des considérants.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Bassins.
IV. La Commune de Bassins versera, à titre de dépens, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à A., B. et C.________, créanciers solidaires.
Lausanne, le 15 décembre 2022
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.