TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mars 2022
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Syens, à Syens, représentée par Me Marc-Olivier BESSE, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Section juridique, à Lausanne,
Tiers intéressés
B.________ à Syens,
C.________ à Syens,
D.________ à Syens,
E.________ à Syens,
F.________ à Syens,
G.________ à Syens,
H.________ à Syens,
I.________ à Syens,
J.________ à Syens,
K.________ à Syens,
L.________ à Syens,
M.________ à Syens,
N.________ à Syens,
O.________ à Syens,
P.________ à Syens,
Q.________ à Syens,
R.________ à Mézières,
S.________ à Syens,
T.________ à Syens,
U.________ à Syens,
V.________ à Syens,
W.________ à Mollie-Margot,
X.________ à Mollie-Margot,
Y.________ à Syens,
Z.________ à Syens,
AA.________ à Syens, et
AB.________ à Syens, tous représentés par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Syens du 18 novembre 2020 refusant le permis de construire un hangar agricole et une place de lavage et de démolir l'abri-tunnel situé à l'est du bâtiment ECA n° 111, sur la parcelle n° 126 (CAMAC 190902).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n°126 de la Commune de Syens, au lieu-dit "Champs sus l'Age". Séparant l'agglomération villageoise de la route cantonale située au sud (route de Berne, DP 35), la parcelle n° 126 s'étend sur une surface de 7'000 m2. Elle comprend un bâtiment agricole d'une surface au sol de 296 m2 (bâtiment n° ECA 111) à l'ouest de la parcelle ainsi qu'un abri tunnel agricole, le solde de la parcelle formant un champ. Elle est bordée, à l'ouest, par la rue du Village et la route cantonale 551d et, au sud, par la route cantonale 601a (route de Berne). La parcelle est colloquée pour l'essentiel en zone agricole selon le plan général d'affectation (PGA) et le règlement du plan général d'affectation de la Municipalité de Syens (RPGA), approuvé par le conseil d'Etat le 22 septembre 1989.
A.________ est également propriétaire de deux autres parcelles situées plus au sud, de l'autre côté de la route de Berne. Il s'agit de la parcelle n° 85, d'une surface de 10'426 m2, et de la parcelle n° 95, d'une surface de 117'911 m2, entièrement constituées de pré-champ et toutes deux colloquées en zone agricole au sens du RPGA.
B. Selon une fiche de l'inventaire des sites construits à préserver en Suisse (ci-après: fiche ISOS), datée de 1989, le village de Syens est identifié comme un hameau d'intérêt régional. Cette fiche est rédigée notamment en ces termes:
"Les qualités spatiales sont évidentes en raison de la compacité du bâti régi par une structure linéaire […]. La juxtaposition de fermes concentrées du début du 19e s., d'habitations de la fin du même siècle et d'éléments individuels tels que le temple et le collège confère à Syens des qualités historico-architecturales évidentes" (p. 1)
L'espace qui sépare le village de la route cantonale est décrit dans les termes suivants:
"Une longue bande de prés, champs et vergers assume un rôle de transition entre le bâti et le sillon de la route cantonale. Ponctuée par deux fermes foraines et par le cimetière en lisière du bois, elle est fortement marquée par l'imposante masse d'une halle agricole dont la position en front de l'agglomération déprécie la silhouette entière". (p. 2)
La Commune de Syens ne figure en revanche pas dans l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), dans sa teneur de 2015.
C. Le 15 novembre 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la construction d'un hangar agricole et d'une place de lavage sur la parcelle n° 126. Le projet prévoit également la destruction du tunnel agricole existant.
Selon la demande de permis de construire et les plans au dossier, le hangar prévu aura une surface au sol de 891 m2 et une hauteur au faîte de 9.25 m et une hauteur à la corniche de 5.70 m. Ce hangar sera muni d'un bardage bois autoclavé. Ses ouvertures se situent du côté nord, sous la forme de 7 grandes portes. Les autres façades sont entièrement fermées, à l'exception de 2 fenêtres du côté ouest. Le toit à deux pans présente une pente de 15° et est constitué de "tôle sandwich 100 mm". Sur la façade sud, l'avant-toit est prolongé pour former un couvert. Le terrain formant une légère pente, le projet prévoit un déblai qui permettra d'aplanir le terrain.
D. Préalablement au dépôt de la demande de permis de construire, A.________ avait soumis son projet au Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement: DGTL). Dans une lettre du 3 juillet 2019, ce service avait expliqué à A.________ qu'il avait notamment consulté la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), qui avait confirmé que le projet de hangar répondait à des besoins agricoles objectivement fondés.
La question des terrassements à effectuer afin de minimiser l'impact visuel de la construction a également fait l'objet d'échanges de correspondance entre A.________ et la DGTL.
E. Le projet a été mis à l'enquête publique du 7 mars au 5 avril 2020. Il a suscité le dépôt de deux oppositions collectives, à savoir celle de C.________ (propriétaire de la parcelle n° 34), B.________ (parcelle n° 282), D., E., F., G. et H.________ (parcelle n° 35) déposée le 1er avril 2020, puis le 2 avril 2020, l'opposition collective d'I.________ et J., K. et L., M., N., O. et P., Y. et Q., R., S., T. et U., V., W.________ et X., Z., AA.________ et AB.________. Ces opposants invoquaient tous une mauvaise intégration du hangar agricole dans le paysage.
F. La Centrale des autorisations CAMAC a rendu son rapport de synthèse n° 190902, le 11 juin 2020.
Il en ressort que la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la construction de la place de lavage, au motif qu'elle ne respectait pas la limite des constructions au sens de l'art. 36 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01), et de sa surface supérieure à la limite admissible au sens de l'art. 37 LRou. La DGMR a en revanche délivré l'autorisation spéciale requise pour la construction du hangar agricole et la démolition de l'abri tunnel, avec des conditions impératives relatives à l'aménagement des accès à la route.
La Direction générale du territoire et du logement, division Hors zone à bâtir (DGTL) a également refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la construction de la place de lavage mais a délivré l'autorisation spéciale requise pour la construction du hangar agricole et la démolition de l'abri tunnel. Reconnaissant d'abord, sur la base du préavis de la Direction de l'agriculture, de la viticulture et des améliorations foncières (DGAV/DAGRI: ci-après: DGAV), que le hangar répondait à des besoins agricoles objectivement fondés, la DGTL a notamment relevé ce qui suit:
"Site: comme pour les précédents projets qui ont été soumis à notre service, le site d'implantation pour un nouveau bâtiment est optimal du point de vue de l'aménagement du territoire car le hangar projeté, qui est prévu à proximité du bâtiment d'exploitation ECA n° 111, permet un regroupement des constructions agricoles conformément aux dispositions cantonales (art. 83 RLATC). Une implantation d'un nouvel hangar sur cette parcelle permet aussi d'éviter un mitage du territoire et un dispersement du bâti dans le territoire conformément aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT).
La réalisation de ce nouvel hangar permet également la suppression de l'abri tunnel peu esthétique construit en 2006. Cet ouvrage devra impérativement être supprimé (cf. point 5a/IX).
Notons par ailleurs que la législation fédérale sur l'aménagement du territoire prévoit la protection des surfaces d'assolement (SDA) conformément aux dispositions de l'article 3 al. 2 let. a LAT. En l'occurrence, le projet – par son implantation sur la parcelle n° 126 – permet de ne pas empiéter sur des SDA. De sorte que, pour cette raison également, la localisation du nouvel hangar est tout à fait judicieuse.
Du point de vue de l'aménagement du territoire, l'implantation proposée du hangar sur ce site et la suppression de l'abri tunnel sont donc jugées comme étant satisfaisantes.
En revanche, le nouvel hangar étant situé à l'entrée du village et étant très visible, notre service a toujours relevé qu'un soin particulier et soigné devait être donné au traitement de la construction (implantation et mouvements de terre, orientation, volumétrie, matériaux et teintes, etc.) ainsi que ses abords. […]"
La DGTL a décrit diverses conditions à remplir s'agissant d'abord de l'implantation et des mouvements de terre, de l'orientation du bâtiment, de la volumétrie, ou encore des matériaux et teintes des façades, ouvertures et toiture. S'agissant de la volumétrie, la DGTL préconisait notamment ce qui suit:
"Pour le surplus et malgré une volumétrie importante, un traitement harmonieux des bâtiments agricoles – par un choix approprié des matériaux, teintes, pentes de toit, mesures paysagères etc. – permet d'intégrer ces constructions rurales au bâti villageois même lorsque ce dernier est proche de la nouvelle construction. Le rural reconstruit en 2014, suite à un incendie, sur la parcelle n° 33 de Syens […] démontre par sa bonne intégration que de telles constructions agricoles peuvent trouver place à proximité d'un village."
La DGAV a pour sa part préavisé favorablement le projet en retenant notamment que celui-ci est lié à une exploitation agricole reconnue, d'une surface totale de 40.20 hectares, consacrée notamment à la culture de pommes de terre et aux cultures fourragères. Les besoins sont justifiés pour un hangar agricole, dont la nécessité fonctionnelle est démontrée.
G. Par décision du 18 novembre 2020, la Municipalité de Syens (ci-après: la Municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire sollicité, se fondant sur son autonomie communale et sur sa compétence parallèle en matière d'esthétique des constructions. Elle a relevé que la fiche ISOS de 1989 mentionnait que le hangar agricole déjà existant dépréciait la silhouette entière de l'espace séparant le village de la route cantonale. Or, le hangar prévu présentait une surface au sol plus de trois fois supérieure à celle de la halle existante, et son impact se cumulerait à celui de la halle existante, dont la démolition n'était pas prévue. Elle a considéré ce qui suit:
"Au vu de ses dimensions extrêmement imposantes, de ses caractéristiques architecturales (notamment absence d'ouvertures) et de sa situation à l'entrée du village, et malgré les mesures d'intégration préconisées par la DGTL, le hangar projeté ne s'harmoniserait pas avec son environnement, notamment avec les constructions villageoises, situées à quelques dizaines de mètres seulement. Cette construction contrasterait de façon choquante avec l'environnement bâti et porterait irrémédiablement atteinte au site.
La préservation du village constitue un intérêt prépondérant qui s'oppose à l'implantation du hangar projeté à l'endroit prévu."
La Municipalité a en outre considéré qu'en l'absence d'autorisation spéciale cantonale, elle n'était pas habilitée à autoriser la place de lavage.
H. Par acte du 14 décembre 2020, A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), prenant les conclusions suivantes:
"Principalement, que la décision de la commune soit annulée et le permis délivré en ce qui concerne le hangar,
Subsidiairement, que la décision de la commune soit confirmée et l'autorisation de prévoir le hangar sur la parcelle n° 85 ou 95 délivrée, contrairement au préavis de la DGTL, ce qui implique un complément d'enquête portant sur la modification de l'implantation du hangar et de la place de lavage et la suppression formelle de l'abri tunnel".
Le recourant a précisé qu'il ne contestait pas le refus de la place de lavage.
La Municipalité s'est déterminée le 17 février 2021, sous la plume de son conseil. Elle conclut au rejet de la conclusion principale du recours et à l'admission de sa conclusion subsidiaire.
Le 21 janvier 2021, la DGMR a elle aussi déposé des déterminations, indiquant que l'accès en question débouche sur une route cantonale en traversée de localité pour lequel l'octroi d'une autorisation relève de la compétence de la Municipalité. Elle a précisé ne pas avoir d'éléments à ajouter à ceux déjà présentés dans la synthèse CAMAC, et n'avoir pas de dossier à transmettre.
Dans leurs déterminations du 25 février 2021, B.________ et consorts, agissant sous la plume de leur conseil commun, ont conclu au rejet du recours. Ils font valoir que la conclusion subsidiaire prise par le recourant serait irrecevable. Ils estiment en outre que la Municipalité a appliqué correctement la clause d'esthétique.
Une audience avec inspection locale a eu lieu le 21 avril 2021, au cours de laquelle les parties ont pu s'exprimer. On extrait du compte-rendu d'audience les passages suivants:
"Le recourant confirme qu'il ne conteste pas, en l'état, le refus d'autoriser la construction de la place de lavage.
La Présidente interpelle les parties sur le fait que le village de Syens ne figure pas dans l'ISOS. Me Pittet rappelle les qualités architecturales du village de Syens tel que visible depuis la route cantonale. Il est constaté la vue sur d'anciennes fermes rénovées et maisons d'habitations, qui entourent le clocher du village. Me Pittet invoque une valeur esthétique importante à préserver, confirmé par les représentants de la Municipalité.
La discussion est ouverte sur d'éventuelles solutions alternatives au projet litigieux. La Municipalité indique être favorable à la construction du hangar de l'autre côté de la route de Berne.
Interpellé sur la possibilité d'un changement d'implantation ou d'orientation du hangar sur la parcelle n° 126 en vue de réduire son impact visuel, le recourant explique que cela impliquerait la démolition du hangar actuel, alors qu'il en a encore besoin et que de tels travaux seraient trop lourds financièrement pour lui. S'agissant de la possibilité de réduire la hauteur du hangar, le recourant expose que la hauteur de 9.50 mètres est justifiée par le caractère volumineux des machines agricoles et par le stockage sur des étagères de refroidissement. Il relève que le projet correspond aux exigences agricoles actuelles. La Cour et les parties entrent dans le local existant, où il est constaté la présence de machines et de tracteurs, et de hautes étagères. Le recourant précise que la hauteur au faîte du hangar actuel est d'environ 6 mètres.
[...]
La Présidente évoque la présence d'un grand hangar agricole avec toit à deux pans situé à l'est du village. Il est constaté que celui-ci se trouve dans une pente en contre-bas par rapport au village, ce qui diminue son impact visuel. Le recourant confirme que la surface de ce bâtiment agricole est plus importante que celle de son hangar à construire, mais que la hauteur des deux bâtiments serait semblable.
La Cour et les parties traversent le pont surpassant la route cantonale. Grâce aux gabarits, ils constatent que depuis ce point de vue, le hangar litigieux masquera la vue sur le village.
Le représentant de la DGTL s'exprime. Il explique privilégier la parcelle respectant le mieux le principe de concentration des constructions, tout en garantissant la protection des sols. Dès lors que la parcelle n° 126 constitue le meilleur site, il n'y a pas lieu de construire ailleurs. Il précise que le service cantonal a collaboré avec le recourant dans l'élaboration de son projet afin qu'il s'intègre le mieux possible dans le paysage, sous l'angle de la hauteur, des matériaux de construction et même du déblai.
La question d'un déplacement du projet de l'autre côté de la route de Berne est abordée. Le Syndic et le recourant désignent d'abord, en aval au nord-ouest, la parcelle n° 33 [recte: 107] sise en zone intermédiaire, sur une partie de laquelle sont érigés des bâtiments commerciaux. Cette parcelle est propriété d'un tiers. Le recourant exploite la partie champ de cette parcelle. Il indique avoir tenté de contacter ledit propriétaire en vue d'ériger son hangar à côté des constructions déjà existantes, sans succès.
Il est constaté l'emplacement des parcelles n° 85 et 95, dont le recourant est propriétaire. La discussion est ouverte quant à la possibilité de construire le hangar litigieux sur la parcelle n° 95 car il est constaté la présence d'une ferme et de bâtiments agricoles sur une parcelle attenante au sud. Le recourant confirme que cette solution lui conviendrait, dès lors que la parcelle est équipée et un chemin agricole existant permettrait d'accéder à son hangar qui serait ainsi moins proche du village. A cet égard, le recourant et son fils s'expriment sur l'historique du projet et sur leur volonté de trouver une solution qui convienne aux habitants du village.
[…]"
A l'issue de l'audience, la cause a été suspendue afin de permettre au recourant de mener une réflexion en particulier avec la DGTL quant à un emplacement alternatif de son projet. Le 27 avril 2021, la Municipalité a informé la Cour notamment du fait qu'elle avait décidé de participer à hauteur de 5'000 fr. au coût supporté par le recourant pour l'étude d'une implantation alternative, sur la parcelle n° 95, du hangar projeté.
La DGMR s'est déterminée le 30 avril 2021 sur le compte-rendu d'audience du 21 avril 2021, et les autres parties le 6 mai 2021.
Le 7 juillet 2021, le recourant a requis une prolongation de la suspension de la cause, et a produit une lettre qui lui avait été adressée par la DGTL le 30 juin 2021. Dans cette lettre, l'autorité l'invitait à compléter sa proposition d'alternative telle que discutée lors de l'inspection locale, et le rendait attentif au fait que la suppression de l'abri-tunnel érigé sur la parcelle n° 126 allait être exigée, quel que soit le lieu d'implantation de son nouveau hangar.
Le 4 octobre 2021, le recourant a informé le Tribunal qu'il avait transmis à la DGTL un projet sur sa parcelle n° 85. Dans sa lettre du même jour adressée à cette autorité, il expliquait avoir renoncé à construire sur la parcelle n° 95. Il justifiait ce choix en particulier par des risques de conflit de voisinage, par l'entrave à l'exploitation de cette parcelle si une construction devait être érigée sur celle-ci, par des difficultés en termes d'accès en raison de la topographie et par la distance de la construction de son exploitation. Il requérait de pouvoir construire le hangar à l'angle de la parcelle n° 85, située en face de sa parcelle n° 126, soit juste de l'autre côté de la route de Berne.
La DGMR s'est déterminée à ce sujet le 12 octobre 2021, exposant que, dans l'éventualité d'un nouveau projet à l'angle de la parcelle n° 85, les aménagements extérieurs et les éventuels entreposages ne devraient pas diminuer la visibilité au carrefour.
Le 29 octobre 2021, la DGTL a indiqué qu'elle n'entendait pas entrer en matière sur le projet alternatif de construction présenté par le recourant sur sa parcelle n° 85, dès lors qu'une telle solution n'offrait aucun regroupement avec des constructions et installations agricoles existantes et allait ainsi à l'encontre de l'objectif de lutte contre le mitage du territoire.
Le 15 novembre 2021, la Municipalité a exposé que le projet alternatif du recourant n'emportait pas sa conviction, et a confirmé les conclusions prises au pied de ses déterminations du 17 février 2021.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
En ce qui concerne l'objet du litige, la décision attaquée refuse la construction tant d'un hangar agricole que d'une place de lavage. Le refus de cette seconde construction se fonde sur le refus de la DGMR de délivrer son autorisation spéciale à cet égard.
Dès lors que le recourant ne conteste pas la décision sur ce point, ce refus n'est pas litigieux. Le recours porte ainsi uniquement sur le refus d'autoriser un hangar agricole sur la parcelle n° 126.
A l'appui de son recours, le recourant explique comprendre que l'implantation du hangar litigieux près du village puisse paraître problématique au regard de la clause d'esthétique, mais fait valoir se trouver dans une impasse dès lors que la DGTL lui aurait refusé la construction de ce hangar sur ses parcelles agricoles n° 85 ou 95 situées de l'autre côté de la route cantonale. Or la nécessité de ce hangar de stockage est avérée. Il relève que la question de l'intégration dans le paysage a été dûment examinée par la DGTL dans la synthèse CAMAC et reproche à la Municipalité d'avoir posé des critères supplémentaires.
Le litige porte ainsi sur le point de savoir si, en refusant le permis de construire le hangar litigieux pour des motifs liés à l'esthétique et à l'intégration dans le paysage, l'autorité intimée a excédé ou abusé de sa marge d'appréciation. En d'autres termes, il s'agit de savoir si la commune, en appliquant l'art. 86 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11], et le droit communal y relatif, a procédé à une appréciation soutenable des circonstances pertinentes, tout en permettant la mise en œuvre du droit fédéral, spécifiquement des art. 16a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700] et 34 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
a) En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole.
L'art. 34 OAT a quant à lui la teneur suivante:
"1 Sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont utilisées pour:
a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;
b. l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel.
2 Sont en outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a. si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;
b. si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel, et
c. si l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole.
3 Sont enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
4 Une autorisation ne peut être délivrée que:
a. si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;
b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu, et
c. s'il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.
5 Les constructions est installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputés conformes à l'affectation de la zone agricole."
b) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). Dans le canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a LATC). La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire. Ainsi, la commune et les services cantonaux compétents disposent, en matière de constructions en zone agricole conformes à une telle affectation, de compétences parallèles sur les questions de police des constructions, de préservation du paysage, d'intégration et d'esthétique. D'une part, les services cantonaux compétents doivent tenir compte de ces points dans l'application des art. 34 al. 4 OAT et 3 al. 2 let. b LAT. D'autre part, même si l'autorisation spéciale a été délivrée, l'autorité communale reste habilitée, au nom de l'autonomie dont elle dispose dans ce domaine, à refuser un permis de construire pour un motif fondé sur la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC ou sur son droit communal reposant sur cette disposition, pour peu que sa position repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et ne contrevienne pas au droit supérieur. Aussi, une autorité communale ne saurait-elle priver de toute portée les art. 16, 16a LAT et 34 OAT (cf. TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.3 i.f et consid. 2.4.2 i.f. ; à l'intérieur de la zone à bâtir, cf. ATF 115 Ia 114 consid. 3). Partant, si des aspects d'ordre esthétique peuvent certes conduire à l'annulation d'un projet, la municipalité ne peut s'abriter derrière de tels motifs pour interdire systématiquement toute réalisation similaire dans sa zone agricole, au préjudice des conditions fixées par le droit fédéral, notamment s'agissant du caractère nécessaire à l'exploitation agricole (art. 16a LAT et 34 OAT), et de la possibilité de prévoir des mesures d'aménagement garantissant néanmoins une bonne intégration. Les motifs esthétiques invoqués en application d'un règlement communal à l'appui du refus d'un projet doivent par conséquent être mis en balance avec les autres intérêts en présence, en application de l'art. 34 al. 4 OAT (TF 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1 et les arrêts cités), notamment les principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT. Il y a aussi lieu de tenir compte du genre et de la taille effective de l'exploitation, de la topographie et de l'environnement économique et des particularités de l'exploitation (ATF 121 II 67 consid. 3a; TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.1.1).
c) L'arrêt 1C_80/2015 précité du Tribunal fédéral a été rendu sur recours contre un arrêt de la CDAP (AC.2013.0318 du 18 décembre 2014), par lequel la Cour cantonale avait annulé une décision municipale refusant la construction d'un abri-tunnel en zone agricole pour des motifs esthétiques alors que l'autorité cantonale avait délivré l'autorisation spéciale requise. Le projet prenait place dans une commune qui, tout comme la Commune de Syens, ne figure pas à l'ISOS mais bénéficie d'une mention sur la liste des sites construits d'importance régionale et locale. La Cour cantonale avait retenu notamment que bien que la forme adoptée et le matériau utilisé - un tunnel en toile enduite - ne soient pas très heureux, l'ouvrage pouvait être autorisé vu ses qualités en termes de coût et de facilité de construction, ce d'autant qu'il était soumis à une condition résolutoire. Le Tribunal fédéral a cependant admis le recours formé par l'autorité communale sur ce point, considérant que la Cour cantonale était intervenue de manière arbitraire dans l'évaluation que la commune avait opérée de l'esthétique du projet de construction et avait porté atteinte à son autonomie en la matière (consid. 2.6). La Haute Cour a toutefois précisé ce qui suit (consid. 2.4.3):
" Le raisonnement de la cour cantonale conduit à ne pas appliquer certaines dispositions du règlement communal, au motif qu'elles entraveraient le droit fédéral régissant la zone agricole. Or le droit fédéral n'est aucunement entravé, dans la mesure où l'affectation en zone agricole autorisée par le droit fédéral n'est pas restreinte: les activités de stockage de la paille et de rangement des machines agricoles en question peuvent être pratiquées dans un hangar de forme et de matériaux classiques, conformes au règlement communal. L'intimée ne démontre pas qu'en contraignant le constructeur à respecter certaines règles architecturales, il est empêché de développer des activités conformes à la destination de la zone agricole. […]"
d) En ce qui concerne l'emplacement d'une construction agricole, le droit fédéral n'exige pas l'étude de variantes. Le requérant ne dispose pas pour autant d'un libre choix absolu du lieu d'implantation à l'intérieur de sa parcelle. Il faut qu'il apparaisse objectivement nécessaire que la construction soit réalisée à l'endroit prévu. Cela suppose un examen de tous les intérêts en présence. La jurisprudence considère que l'intérêt public tendant à minimiser le mitage du territoire commande d'ériger autant que possible les bâtiments à vocation agricole à proximité du centre de l'exploitation. Dans tous les cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des constructions, les bâtiments et installations doivent être regroupés au maximum ("Konzentrationsprinzip") (TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.4 et les références citées).
a) L'art. 86 LATC impose à la municipalité de veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (art. 86 al. 1). Elle peut refuser le permis de construire pour des projets susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (art. 86 al. 3).
Au plan communal, l'art. 6.1 RPGA définit la clause d'esthétique, comme suit:
"La Municipalité prend toutes les mesures pour sauvegarder la qualité du paysage et des sites et éviter les nuisances. Les bâtiments et les installations qui, par leur destination, leurs formes ou leurs proportions, sont de nature à compromettre l'harmonie des lieux ou l'homogénéité d'un quartier ou d'une rue sont interdits. Il en est de même pour les réalisations dont l'exploitation pourrait avoir un effet négatif sur l'environnement."
b) Selon la jurisprudence, une construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, l'autorité doit cependant prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur. Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes – ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant; tel sera par exemple le cas s’il s’agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l’immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction. L’autorité doit motiver sa décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques – ainsi les dimensions, l’effet urbanistique et le traitement architectural du projet –, l'utilisation des possibilités de construire réglementaires devant apparaître déraisonnable et irrationnelle (AC.2017.0133 du 22 janvier 2018 consid. 3a et les références citées).
c) L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1er avril 2009, in DEP 2009 p. 509).
A contrario, les objectifs de l'ISOS selon l'ordonnance fédérale sur l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger du 9 septembre 1981 (OISOS; RS 451.12), ne sont pas directement applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à la clause d’esthétique. L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique selon l'art. 86 LATC (AC.2017.0133 précité, consid. 3c et les références citées). Cette répartition des compétences découle directement de la disposition constitutionnelle relative à la protection de la nature et du patrimoine (art. 78 Cst.) (cf. TF 1A.142/2004 du 10 décembre 2004, in RDAF 2006 629).
d) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. TF 1C_80/2015 précité, consid. 2.1 et les références citées).
Le Tribunal s’impose une certaine retenue dans l’examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu’il ne substitue pas son propre pouvoir d’appréciation à celui de l’autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation. L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n’influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (cf. notamment AC.2020.0282 du 9 novembre 2021 et les références citées).
En l'espèce, il convient de procéder à une pesée globale des intérêts qu'exige le droit fédéral en matière de constructions en zone agricole (art. 34 OAT). Différents intérêts sont à relever:
a) Il y a d'abord lieu de prendre en compte le besoin agricole du hangar litigieux. La DGAV a exposé à cet égard que le hangar litigieux était lié à une exploitation agricole reconnue, d'une surface totale de 40.20 hectares, consacrée notamment à la culture de pommes de terre et aux cultures fourragères. Elle a retenu que les besoins étaient justifiés pour un hangar agricole, qui permettra de compléter la surface nécessaire aux machines agricoles et de stocker les pommes de terre. La DGAV a même précisé que les surfaces disponibles après construction seront inférieures aux besoins calculés pour l'exploitation. Le hangar litigieux est ainsi "nécessaire à l'exploitation agricole" au sens des art. 16a al. 1 LAT et 34 OAT, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la Municipalité qui fait uniquement valoir des motifs esthétiques pour s'opposer à cette construction.
b) Il faut tenir compte ensuite de la nécessité d'assurer l'intégration paysagère de la construction litigieuse. L'autorisation spéciale de la DGTL figurant dans la synthèse CAMAC du 11 juin 2020 comporte à cet égard plusieurs exigences détaillées quant à l'implantation du bâtiment, sa volumétrie et les matériaux et teintes des façades, des ouvertures et de la toiture. Des aménagements extérieurs sous forme d'une arborisation sont aussi exigées. Force est ainsi de constater que cette autorité a accordé un soin particulier à s'assurer autant que possible de l'intégration paysagère du projet. La Municipalité fait quant à elle valoir que, vu ses dimensions extrêmement imposantes et ses caractéristiques architecturales, le hangar ne s'harmoniserait pas avec son environnement, notamment avec les constructions villageoises à proximité et porterait irrémédiablement atteinte au site. Il n'est pas contesté, et le Tribunal a pu le constater en audience, que l'impact visuel du projet sera considérable et obstruera la vue sur le village depuis l'entrée ouest dans le village.
Compte tenu de l'impact visuel non contesté du projet, le recourant a cherché, avec les autorités précitées, une solution alternative. S'agissant tout d'abord d'une modification du projet sur la parcelle n° 126, le recourant a expliqué en audience les raisons s'opposant à une autre implantation du hangar. Aucune solution n'a ensuite pu être trouvée sur d'autres parcelles sises de l'autre côté de la route de Berne. S'agissant de la parcelle n° 107, propriété d'un tiers et exploitée en partie par le recourant, celui-ci a expliqué n'avoir pu trouver de solution avec le propriétaire de cette parcelle. Quant à la parcelle n°95, le recourant a mentionné plusieurs arguments pour justifier sa renonciation à ce projet. On relève en particulier les contraintes topographiques, l'atteinte à des surfaces d'assolement et la difficulté d'exploiter cette parcelle si une construction devait y être érigée. A cela s'ajoute la distance par rapport à l'exploitation, de nature à compliquer l'activité agricole. Enfin, bien que disposé à élaborer un projet sur sa parcelle n° 85, le recourant s'est vu opposer un refus de principe de la DGTL, en substance au motif que cet emplacement allait à l'encontre des principes régissant l'aménagement du territoire visant notamment à éviter un mitage du territoire et à assurer une intégration paysagère satisfaisante. La parcelle n° 126 apparaît ainsi la plus adéquate, vu les exigences précitées des art. 1 et 3 LAT (en particulier la concentration des constructions et la préservation des surfaces d'assolement), pour accueillir une telle construction car le hangar prendra place dans le prolongement des installations existantes.
c) Un autre intérêt prépondérant relevant de l'aménagement du territoire peut être mis en évidence. La DGTL a relevé en effet que l'emplacement prévu était optimal du point de vue du regroupement des constructions agricoles car il se situait à proximité d'un autre bâtiment, ce qui permettait d'éviter un mitage du territoire par un dispersement des constructions.
d) La protection des surfaces d'assolement constitue également un intérêt relevant de l'aménagement du territoire qui doit être pris en compte. Le projet litigieux, par son implantation sur la parcelle n° 126, permet en effet de ne pas empiéter sur des surfaces d'assolement, conformément à l'art. 3 al. 2 let. a LAT et 26 OAT.
e) La DGTL relève de surcroît que l'architecture et la matérialisation plus traditionnelles du projet litigieux permettra le démontage de l'abri-tunnel existant qui a un fort impact visuel.
En privilégiant la protection paysagère du village, la Municipalité n'a pas tenu compte des différents intérêts examinés ci-avant. Elle a fait primer l'impact esthétique défavorable du projet litigieux sur le besoin professionnel reconnu du recourant de disposer d'une telle construction (aux dimensions importantes) et sur les principes précités d'aménagement du territoire s'agissant de constructions agricoles (protection des surfaces d'assolement et principe de concentration des bâtiments). Elle n'a pas tenu compte du soin particulier qui a été pris par l'autorité cantonale pour assurer une construction qui s'intègre au mieux dans le paysage. Elle n'a pas non plus retenu le fait que le recourant a cherché des variantes pour implanter le hangar conforme à la destination de la zone et nécessaire à l'exploitation agricole. Le refus de la Municipalité, limité à des motifs esthétiques, a pour conséquence d'entraver l'exercice d'une activité agricole non seulement légitime dans la zone affectée à cet effet mais aussi conforme aux exigences de l'aménagement du territoire. A la différence de l'état de fait de l'arrêt précité du Tribunal fédéral (1C_80/2015) où le refus municipal portait sur un abri-tunnel qui pouvait, selon le Tribunal fédéral être remplacé par un bâtiment de forme et de matériaux classiques sans entraver l'activité agricole, le refus litigieux dans le cas présent porte sur un bâtiment agricole de grande dimension qui empêche le recourant d'exercer son activité agricole conformément à ses besoins reconnus et non contestés.
Il s'ajoute à ces éléments qu'un hangar de volume similaire est aussi implanté dans le village, dans sa limite est. De plus, le village de Syens ne figure pas à l'inventaire ISOS dans sa teneur de 2015 et le secteur de la nouvelle construction est déjà altéré par la route cantonale, comme le relève la DGTL.
Dans ces circonstances, l'autorité communale intimée a outrepassé son pouvoir d'appréciation en privilégiant les considérations esthétiques par rapport aux autres intérêts, notamment aux besoins de la zone agricole, empêchant ainsi la mise en œuvre du droit fédéral, spécifiquement des art. 16, 16a LAT et 34 OAT. S'il convient de respecter l'autonomie communale, il y a aussi lieu de mettre en balance l'intérêt à pouvoir poursuivre une exploitation agricole dont les besoins sont objectivement fondés selon les autorités cantonales compétentes (DGAV et DGTL), et qui doivent donc être considérés comme prépondérants en l'espèce, vu l'affectation de la zone.
Le recours doit donc être admis et la décision attaquée annulée en tant qu'elle refuse le permis de construire le hangar litigieux, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour délivrer le permis de construire.
A titre subsidiaire, le recourant a conclu à l'octroi d'une autorisation de construire le hangar litigieux sur la parcelle n° 85 ou 95. Vu le sort du recours, il n'est pas nécessaire de se prononcer sur cette conclusion subsidiaire, à supposer celle-ci recevable.
S'agissant enfin de l'abri-tunnel existant sur la parcelle n° 126, la décision attaquée indique que la Municipalité n'a pas statué à ce sujet. Dans la synthèse CAMAC précitée, la DGTL indique en revanche que la démolition de cette construction est impérative en cas de construction du hangar litigieux. Il convient donc de renvoyer le dossier à la Municipalité pour qu'elle précise également cette exigence dans le permis de construire à délivrer.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que le refus d'autoriser le hangar litigieux est annulé, le dossier étant renvoyé à la Municipalité pour délivrer le permis de construire dans le sens des considérants. La décision attaquée sera confirmée pour le surplus.
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (cf. notamment AC.2020.0263 du 18 novembre 2021 consid. 10 et les références citées). Ainsi, dans le cas d'espèce, les frais de justice seront mis à la charge des opposants, qui succombent. Le recourant n'ayant pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015: TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Syens du 18 novembre 2020 est réformée en ce sens que le refus d'autoriser le hangar litigieux est annulé, le dossier étant renvoyé à la Municipalité pour délivrer le permis de construire dans le sens des considérants. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de B., C., D., E., F., G., H., I., Corinne Laffely, Hélène Pfister, L., M., N., O., P., Y., Q., R., S., T., U., V., W., X., Z., AA. et AB.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 mars 2022
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.