TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 février 2020
Composition
M. François Kart, président; M. André Jomini, juge, M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________, à Clarens, représenté par Me Alexandre REIL, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ Municipalité de Montreux (déni de justice)
Vu les faits suivants:
A. A.________ a acquis en 2003 l’ancienne parcelle 5'426 de la Commune de Montreux, d’une surface totale de 7'143 m2.
Le 12 octobre 2007, A.________ a obtenu de la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) un permis de construire quatre maisons familiales (désignées maisons A, B, C et D) et des garages semi-enterrés sur l’ancienne parcelle 5426.
A.________ a fractionné la parcelle 5426 en date du 18 mars 2009. Il est resté propriétaire d’une surface de 4’376 m2, devenue la parcelle 12'593, comprenant le projet de bâtiment D. Le solde de la parcelle 5'426, d'une superficie de 2’759 m2, englobant les projets des maisons familiales A, B et C, a été vendu à un tiers.
Le projet de construction sur la parcelle 12'593 a fait l'objet de plusieurs procédures devant la CDAP, dont une a été pendante du 14 mars 2018 au 30 août 2019 (modifications du projet).
B. Les parcelles 5'426 et 12'593 étaient colloquées en zone de faible densité au sens des art. 33 ss du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPE) de la Commune de Montreux, entré en vigueur le 15 décembre 1972. Selon l'art. 38 RPE, la surface bâtie ne pouvait excéder 1/8 de la surface de la parcelle pour les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et 1/6 dans les autres cas.
Le 18 mars 2009, une mention "Restriction LATC" a été inscrite au registre foncier sur les parcelles 5'426 et 12'593 (ID 018-2009/000339), afin de permettre l'édification sur la parcelle 5'426 des trois maisons familiales projetées (surface bâtie de 396.88 m2). Elle indique ce qui suit:
"afin de respecter les dispositions réglementaires (art. 38 du RPE, traitant du rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle), il est prévu qu'une surface de 3'175 m² soit portée en déduction de celle de la parcelle 12593 et prise en considération pour celle de la parcelle 5426.
Dans la mesure où les règles en vigueur seraient allégées, le propriétaire d'une parcelle frappée de mention peut demander la révision de celle-ci".
C. La Commune de Montreux a entrepris l'élaboration d'un nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA). Des enquêtes publiques ont été organisées sur cet objet du 20 avril au 21 mai 2007, du 4 septembre au 3 octobre 2013 et du 3 juin au 4 juillet 2016. Ces deux dernières enquêtes - suite à l'approbation préalable du département cantonal compétent en date des 10 juin 2015 et 10 janvier 2017 - ont suscité des recours dont certains ont été admis par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) dans le courant de l'année 2018. Certaines de ces procédures se poursuivent actuellement devant le Tribunal fédéral.
Selon la publication effectuée par le Service du développement territorial dans la Feuille des avis officiels du 25 janvier 2019 (page 10), le nouveau plan général d'affectation (territoire urbanisé) est entré en vigueur le 21 mars 2018, avec diverses exceptions correspondant notamment aux arrêts de la Cour de droit administratif et public.
Dans le nouveau PGA, les parcelles 5'426 et 12'593 sont colloquées en zone de coteau B. Selon l'art. 9.7 du règlement relatif au PGA (RPGA), dans la zone de coteau B, l'indice d'occupation du sol (IOS) ne peut excéder 0.17 (ce qui équivaut à peu près à un coefficient de 1/6).
D. Le 7 février 2019, A.________ a déposé une demande auprès de la municipalité afin que la "mention restriction LATC" sur sa parcelle soit révisée en ce sens qu'elle soit réduite de 3'175 m2 à 1'605 m2. Il a fondé sa demande sur l'entrée en vigueur du nouveau règlement, en expliquant que, sous l'ancien règlement, la parcelle 5'426 bénéficiait d'une surface bâtie de 741.75 m2 soit: (2'759 + 3'175) / 8. Compte tenu du nouveau règlement applicable et de l'IOS de 0.17, la surface de terrain nécessaire pour une surface bâtie de 741.75 m2 était égale à 4'364 m2 (741.75/0.17). Compte tenu de la surface de la parcelle 5'426 de 2'759 m2, la parcelle 12'593 ne devait plus être grevée qu'à hauteur de 1'605 m2 (4'364 - 2'759). Ainsi, la mention restriction LATC pouvait être réduite de 3'175 à 1'605 m2.
Le 13 février 2019, la municipalité a informé le requérant que sa demande serait traitée prochainement.
N'ayant pas reçu de nouvelles, A.________ a relancé la municipalité par courrier du 15 mars 2019 et requis qu'il lui soit indiqué dans quel délai il serait statué.
Le 21 mars 2019, la municipalité l'a informé qu'elle était en train de faire les analyses nécessaires pour répondre à la demande et que des nouvelles lui parviendraient prochainement.
Etant sans nouvelles, en date du 18 juin 2019, A.________ a imparti un délai au 15 juillet 2019 à la municipalité pour donner une suite à sa demande, faute de quoi il se verrait obligé de saisir les autorités judiciaires.
Le 21 juin 2019, la municipalité a répondu avec un courrier dont le contenu était identique à celui du 21 mars 2019.
Le 15 juillet 2019, elle a informé A.________ qu'elle souhaitait attendre la fin de la procédure de recours, pendante devant la CDAP, en lien avec son projet de construction sur la parcelle 12'593, dans la mesure où elle considérait que l'issue du recours pourrait avoir une incidence sur le calcul des surfaces bâties.
Par courrier du 17 juillet 2019, A.________ a exposé à la municipalité qu'à son avis, l'issue de la procédure en suspens n'avait pas d'incidence sur sa demande. En effet, le recours auquel la municipalité se référait avait pour objet le calcul des surfaces bâties sur la parcelle 12'593, alors que la demande concernait uniquement le calcul visant à modifier la restriction du droit à bâtir pour l'adapter à la nouvelle législation sans égard aux surfaces bâties.
A.________ a imparti à la municipalité un ultime délai au 24 juillet 2019 pour se déterminer, sauf quoi les autorités judiciaires seraient saisies.
Le 29 juillet 2019, le conseil de la municipalité a informé A.________ qu'il transmettait sa lettre du 17 juillet à sa mandante qui ferait prochainement part de ses déterminations. Le 5 août 2019, il lui a annoncé qu'en raison de la période estivale, la municipalité ne siégerait qu'à partir du 23 août suivant de sorte qu'il ne pouvait pas lui donner des nouvelles avant fin août/début septembre 2019.
B. Le 14 août 2019, A.________ a interjeté un recours pour déni de justice devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en formulant les conclusions suivantes, avec suite de frais et dépens:
"I. Le recours est admis.
Principalement
II. La mention « restriction LATC » de la parcelle no 12'593 de la commune de Montreux est rectifiée en ce sens qu'elle est réduite de 3'175 m2 à 1'605 m2.
Subsidiairement
III. La cause est renvoyée à la Municipalité de la commune de Montreux, cette dernière étant invitée à statuer sur la requête de A.________ du 7 février 2019 dans les trente jours dès la notification de l'arrêt à intervenir".
Le recourant souligne qu'il attend une réponse depuis plus de six mois. En outre, l'argument invoqué récemment selon lequel il faudrait attendre la fin de la procédure de recours relative au projet de construction sur la parcelle 12'593, pendante devant la CDAP, avant de statuer sur sa demande n'est pas pertinent. Le motif invoqué ne peut ainsi justifier le retard à traiter la demande. Le comportement de l'autorité intimée doit dès lors être considéré comme étant constitutif d'un déni de justice formel.
C. Le 30 août 2019, la CDAP a rendu son arrêt dans la cause relative à la modification du projet de construction sur la parcelle 12'593 (affaire AC.2018.0105). Ledit arrêt retient notamment ce qui suit à son consid. 3:
"Il n'y a donc pas lieu d'examiner l'application du nouveau PGA, ni de déterminer quel pourrait être l'effet de sa nouvelle réglementation sur la mention inscrite au registre foncier sur les parcelles 5426 et 12593, dont le texte prévoit que le propriétaire d'une parcelle frappée de mention peut demander la révision de celle-ci si les règles en vigueur sont allégées. Une telle révision n'a pas été opérée en l'état".
D. Le 17 octobre 2019, après une demande de prolongation de délai, la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Elle expose que, si elle n'a pas rendu de décision, c'est parce que le recourant a multiplié les recours s'agissant de la parcelle 12'593 et parce que quatre recours sont pendants au Tribunal fédéral contre le nouveau PGA. Elle relève aussi qu'un droit d'emption en faveur d'un tiers a été inscrit au registre foncier et souhaite connaître les intentions du recourant quant à une éventuelle vente de la parcelle, qui pourrait rendre sans objet le recours déposé.
Le recourant a produit des déterminations complémentaires le 11 novembre 2019. Concernant le droit d'emption, il indique notamment qu'il est valable jusqu'au 15 janvier 2025, de sorte que la question du transfert immédiat de la parcelle n'entre pas en ligne de compte. Pour le reste, il reproche essentiellement à l'autorité intimée sa mauvaise foi pour avoir invoqué successivement divers motifs dilatoires, sans incidence sur la présente procédure.
Le 2 décembre 2019, l'autorité intimée a indiqué qu'elle considérait comme judicieux de maintenir la demande du recourant en suspens jusqu'à ce que le Tribunal fédéral ait statué sur les recours dirigés contre le nouveau PGA. A défaut, elle ne rendrait qu'une décision négative.
Le 12 décembre 2019, le recourant a demandé que soit ordonnée la production par l'autorité intimée des jugements de la CDAP qui feraient l'objet d'un recours au Tribunal fédéral. Le 13 décembre 2019, le juge instructeur a indiqué aux parties qu’il ne serait en l’état pas donné suite à cette demande, l’information n’apparaissant pas déterminante.
Le 20 décembre 2019, le recourant, se référant au courrier de l’autorité intimée du 2 décembre 2019 qui déclarait ne vouloir rendre qu’une décision négative, a souligné qu’il appartiendrait à la CDAP de statuer non seulement sur la question du déni de justice, mais également sur la question de fond.
Considérant en droit:
a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il peut aussi être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).
Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours pour déni de justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (ATF 130 II 521 consid. 2.5 et 2.8; arrêt TF 1B_89/2018 du 20 mars 2018 consid. 2; ég. arrêts CDAP PS.2018.0024 du 26 avril 2018 consid. 1 et GE.2017.0039 du 4 septembre 2017 consid. 1b/aa et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant a à plusieurs reprises requis de l’autorité intimée qu’elle rende une décision formelle en rapport avec sa requête, lui impartissant en dernier lieu un délai au 15, puis au 24 juillet 2019, à défaut de quoi il déposerait un recours pour déni de justice formel. Dans ces conditions, l'autorité intimée a été requise d'agir et aurait dû, dans la mesure où cette compétence lui appartenait, rendre une décision formelle. Par ailleurs, le recourant disposait d'un droit à ce qu'il soit statué sur sa demande relative au transfert de droits à bâtir (cf. art. 962 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]) et revêtait indéniablement la qualité de partie puisqu'il était – et demeure – directement touché en tant que propriétaire de la parcelle 12’593. L’autorité relève qu’il serait intéressant de connaître les intentions du recourant quant à une éventuelle vente de sa parcelle. Cela n’apparaît toutefois pas déterminant dès lors que le recourant est en l’état propriétaire et qu’il a, à ce titre, intérêt à voir sa requête traitée, d’autant plus que la réponse à cette question peut avoir, comme il le relève, un effet sur le prix de vente. Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le recours.
a) L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose que l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Selon l'art. 29 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (principe de célérité). Cette garantie constitutionnelle est violée lorsque l'autorité refuse de statuer dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits alors qu'elle devrait s'en saisir; il en va de même si elle tarde à rendre la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et arrêts CDAP GE.2017.0147 du 9 novembre 2017 consid. 1b, PS.2017.0015 du 21 juillet 2017 consid. 1a et AC.2016.0245 du 22 mars 2017 consid. 1a).
b) Selon l'art. 42 al. 1 let. c LPA-VD, la décision contient l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie. Quant au droit d'être entendu prévu par les art. 29 al. 2 Cst., il implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1, 137 II 266 consid. 3.2, 136 I 229 consid. 5.2, 134 I 83 consid. 4.1). Par ailleurs, pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2, 132 V 387 consid. 5.1, 130 II 530 consid. 7.3).
c) En l'espèce, on l’a vu, le recourant a à plusieurs reprises requis de l’autorité intimée qu’elle rende une décision formelle en rapport avec sa requête, lui impartissant en dernier lieu un délai au 15, puis au 24 juillet 2019, à défaut de quoi il déposerait un recours pour déni de justice formel. L’autorité a tout d’abord répondu qu’elle prenait le temps d’analyser la question, mais elle n’a pas précisé quels éléments devaient être analysés. Elle a ensuite dit qu’elle attendait la fin de la procédure en cours devant la CDAP. Celle-ci a été terminée le 30 août 2019. Ultérieurement, dans le cadre de la réponse au présent recours, l’autorité intimée a justifié sa position par deux nouveaux arguments, d’une part, par le fait que le recourant aurait multiplié les recours s’agissant d’aménagements en cours sur sa parcelle et, d’autre part, par le fait que quatre recours sont pendants devant le Tribunal fédéral en ce qui concerne le nouveau PGA de Montreux. Pour ce qui concerne le premier argument, il ne ressort pas du dossier, et l’autorité intimée ne le soutient d’ailleurs pas non plus, que les autres recours déposés par le recourant devaient nécessairement avoir été tranchés pour que l’autorité intimée puisse statuer sur la question du transfert des droits à bâtir. Au surplus, ces affaires semblent avoir été liquidées. On ne voit dès lors pas en quoi elles empêchaient l’autorité intimée de statuer.
Au sujet des quatre recours pendants devant le Tribunal fédéral, l’autorité intimée n'explique pas en quoi ils seraient susceptibles de mettre en cause l'inclusion des parcelles 5'246 et 12'593 dans la zone de coteau B et l'application à ces parcelles de l'art. 9.7 du nouveau RPGA. Il n'est pas exclu qu'il s'agisse d'un élément pertinent en ce qui concerne l’analyse des droits à bâtir qui doivent être transférés de la parcelle12'593 à la parcelle 5'246 et, partant, la teneur que doit avoir la mention "Restriction LATC" litigieuse. Au vu du dossier, le Tribunal de céans n'est toutefois pas en mesure le vérifier, aucun des courriers adressés au recourant ne contenant d'indication à ce sujet. L'autorité intimée n'a pas non plus saisi l'occasion de l'échange d'écritures pour amener des précisions à ce propos.
Il ressort de ce qui précède, premièrement, que l'autorité intimée s'est refusée à statuer. Elle aurait pu rendre une décision négative ou une décision de suspension, munie des voies de droits, mais ne pouvait pas simplement refuser de rendre une décision. En second lieu, il faut constater que les arguments soulevés par l’autorité intimée, qui sont soit non pertinents soit imprécis, ne permettent pas de justifier son refus de statuer. C'est ainsi à juste titre que le recourant se plaint d’un déni de justice.
a) Le recours pour déni de justice formel ne porte que sur la prétention de l’intéressé à obtenir une décision. L’admission du recours implique par conséquent en principe uniquement que le dossier est retourné à l’autorité avec une invitation à statuer dans les meilleurs délais. En l’occurrence toutefois, l’autorité intimée a indiqué, postérieurement au dépôt du recours, qu’elle entendait ne rendre qu’une décision négative tant que le Tribunal fédéral n’aurait pas statué sur les recours pendant par devant lui concernant le nouveau PGA. Au vu de ce qui a été exposé ci-avant, il convient par conséquent de préciser qu'il appartiendra à l'autorité intimée d'examiner et d'exposer dans sa décision en quoi les recours déposés au Tribunal fédéral sont susceptibles d'entraîner une modification de l'art. 9.7 RPGA. Si les recours ne sont pas susceptibles d'entraîner une telle modification, il apparaît que l'autorité intimée devra donner suite à la requête du recourant.
b) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et le dossier retourné à la municipalité afin qu’elle statue sans délai sur la requête du recourant. Les frais de justice doivent mis à la charge de la Commune de Montreux, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux afin qu’elle statue sans délai sur la requête déposée par A.________ le 7 février 2019, aux conditions énoncées au consid. 3a.
III. Un émolument de justice de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. La Commune de Montreux versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 février 2020
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.