TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2021
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Laurent SCHULER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Service juridique, anciennement Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Savigny,
Propriétaire
B.________, à ********, représenté par Me Serge DEMIERRE, avocat à Moudon,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service du développement territorial du 8 mai 2019 (changement d'affectation du bâtiment ECA n° 1137 situé sur la parcelle n° 1812, propriété de B.________)
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire, au lieu-dit "Nialin", de la parcelle n° 1812 de la Commune de Savigny (ci-après: la commune). D'une surface de 3'698 m2, ce bien-fonds comprend deux bâtiments, l'un d'habitation avec affectation mixte (n° ECA 285), de 271 m2, l'autre constituant un hangar, de 354 m2 (n° ECA 1137), ainsi qu'un jardin, un accès et une place privée. Cette parcelle est colloquée en zone agricole selon le Plan des zones (PZ) et le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPEPC), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 27 février 1981.
Le prénommé est également propriétaire de la parcelle n° 571 qui entoure, à l’est et au sud, le bien-fonds n° 1812, celui-ci provenant de la division de la parcelle n° 571 intervenue le 25 août 2009. D’une surface de 35'193 m2, cette dernière est en nature de champ, pré et pâturage et colloquée en zone agricole.
B.________ est administrateur avec signature individuelle de la société ********, inscrite au registre du commerce en 1999 et dont les statuts datent du 6 juillet 2006. Cette société a pour but les transports en tout genre ainsi que des prestations de service dans le domaine de la mécanique.
B. Le 3 avril 1980, C.________, agriculteur, alors propriétaire du bien-fonds n° 571, avait déposé une demande de permis de construire concernant d'une part la construction d'un hangar pour machines agricoles, d'une surface de 324 m2 (20 m 12 x 16 m 10) et d'une hauteur à la chéneau de 5 m avec une tôle thermolaquée rouge tuile pour les façades et une toiture Eternit brunie, d'autre part la démolition d'une construction existante (grange) (n° ECA 500), d'une surface d'environ 115 m2 (11 m 50 x 10 m), sise plus ou moins au même endroit.
A la suite de l'enquête publique qui avait eu lieu du 15 au 25 avril 1980, le Service de l'aménagement du territoire (SAT), devenu entretemps le Service du développement territorial (SDT), puis, en mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), avait délivré le 7 mai 1980 l'autorisation spéciale requise. Il avait en particulier relevé ce qui suit dans sa lettre à la Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité):
"Cette construction se situe à l'intérieur d'une zone de protection du plan AFU.
Relevant que la destination de ce projet correspond à l'affectation du secteur en cause, nous vous autorisons à délivrer le permis de construire sollicité, ceci conformément aux dispositions de l'art. 4 du décret du 11 septembre 1979 prolongeant les mesures provisoires urgentes en matière d'aménagement du territoire".
Le 20 mai 1980, la municipalité avait octroyé à C.________ le permis de construire requis.
Dans un courrier du 6 avril 1981 à l'Office cantonal de la protection des eaux (OPE), la municipalité constatait que le hangar en question abritait en fait des véhicules servant au transport du bétail (camions lourds ou légers).
Par courrier du 9 avril 1981, transmis en copie au SAT, l'OPE avait informé la municipalité des prescriptions à respecter en matière de protection des eaux, compte tenu du fait que le hangar abriterait des camions lourds ou légers.
Le 3 septembre 1982, la municipalité avait délivré à C.________ le permis d’utiliser le hangar.
C. Le 26 mai 2005, B.________, désormais propriétaire de la parcelle n° 571, avait déposé une demande de permis de construire concernant le bâtiment n° ECA 285 qui avait pour objet la remise en service de l'ouverture en façade Est, la légalisation du local de boucherie et d'une place de lavage de 100 m2, la pose d'une plate-forme élévatrice légère ainsi que la démolition d'un local technique. Il était en particulier précisé dans les documents de demande de permis de construire que l'exploitation en cause avait pour objet le transport et la distribution de produits alimentaires et que les locaux étaient destinés à la fabrication de charcuterie (sans local de vente) et à de l'entreposage.
Mis à l'enquête publique du 10 au 30 juin 2005, le projet avait suscité l'opposition de A.________, copropriétaire de la parcelle n° 570, contiguë du bien-fonds n° 571.
Le 2 août 2005, la Centrale des autorisations CAMAC avait adressé à la municipalité sa synthèse (n° 67478). Il en résultait notamment que le SAT délivrait l'autorisation spéciale requise à certaines conditions. Il précisait en particulier ce qui suit:
"Le présent projet s’inscrit à la suite de la mise à l’enquête publique d’un projet plus vaste qui a été réduit. (…)
L'ensemble bâti sur la parcelle n° 571 est une entreprise commerciale qui est antérieure au 1er janvier 1980. En effet, selon les informations à notre disposition, l'activité agricole a cessé dans ce bâtiment en 1958. A cette date, les terres ont été louées à d'autres agriculteurs et le bâtiment a été utilisé à des fins de commerce de bétail sur pied; dès 1968, l'entreprise a évolué vers le transport motorisé. Considérant la date reculée du changement d'affectation du bâtiment et le fait que l'activité commerciale ne semble jamais avoir été mise en doute (en particulier le permis de construire du 20 mai 1980 pour un hangar), notre service considère que l'usage actuel du bâtiment est licite".
L'autorisation spéciale du SDT, qui n'avait pas été contestée, était entrée en force.
Les 23 août et 4 octobre 2005, la municipalité avait levé l'opposition de A.________, respectivement délivré le permis de construire requis. Ces décisions, qui n’avaient pas fait l'objet d'un recours, étaient entrées en force.
D. Le 1er septembre 2008, B.________ a déposé auprès du SAT, concernant la parcelle n° 571, une demande préalable sans lien avec une exploitation agricole et non conforme à l'affectation de la zone s'agissant de la construction d'un appartement dans les combles du bâtiment n° ECA 285. L'intéressé a indiqué à cette occasion que cette maison avait été construite en 1912 et a exposé en quelques lignes l'historique de cette ferme, dont il ressort en particulier ce qui suit:
"1939 Exploitation agricole traditionnelle.
1940 Début des travaux de battage pour des tiers, la surface agricole de 50'000 m2 ne permettant pas d'assurer un revenu familial suffisant.
1941 Construction de la grange ECA 1137 [ndlr.: 500] réservée aux travaux de battage.
1958 Cessation de toute activité agricole traditionnelle. Début du commerce de marchand de bétail sur pieds. Les terres sont louées à d'autres agriculteurs.
1968 Début des premiers transports motorisés, le parc comprenant progressivement 7 bétaillères et 2 camions frigorifiques. La grange ECA 1137 [ndlr.: 500] désormais utilisée comme parc à véhicules. Les surfaces disponibles de la ferme sont employées pour l'entreposage.
1980 Exécution de travaux dans le bâtiment ECA 1137 [ndlr.: 500] pour le rendre conforme aux normes en vigueur: installation de séparateur à essence, d'une place de parc extérieure de 1000m2 sécurisée, etc....A partir de cette date les activités connaissent un constant développement.
2004 Création d'un local de boucherie avec fumoir, frigo et congélateur.
2005 Légalisation de la boucherie avec création d'un séparateur à graisse.
2005 Création et légalisation d'une place de lavage sécurisée avec séparateur d'huile à coalescence.
2005 Création et légalisation de l'ouverture en façade est et pose d'une plateforme élévatrice".
Des échanges de courriers ont ensuite eu lieu entre B.________ et le SDT.
E. Le 31 janvier 2014, B.________ a déposé un nouveau dossier de demande préalable concernant la transformation intérieure du bâtiment n° ECA 285, consistant en la création d'un appartement de 3,5 pièces et d'un bureau pour son activité professionnelle, ainsi que l'agrandissement du hangar. L'intéressé a précisé à cette occasion en particulier que le bâtiment n° ECA 285 avait été construit en 1881; qu'en 1939 existait une exploitation agricole traditionnelle; que, depuis 1940, des travaux de battage pour des tiers avaient été effectués; qu'en 1941, la grange n° ECA 1137 [ndlr.: 500] avait été construite et réservée aux travaux de battage; qu'en 1958, toute activité agricole traditionnelle avait cessé, le commerce de bétail sur pied avait débuté et les terres louées à d'autres agriculteurs; qu'en 1968, avaient débuté les premiers transports motorisés, le parc comprenant progressivement 7 bétaillères et 2 camions frigorifiques, que la grange n° ECA 1137 [ndlr.: 500] était alors désormais utilisée comme parc à véhicules et les surfaces disponibles de la ferme employées pour l'entreposage; qu'en 1980, des travaux avaient été exécutés dans le bâtiment n° ECA 1137 [ndlr.: 500] pour le rendre conforme aux normes en vigueur – installation de séparateur à essence, d'une place de parc extérieure de 1000 m2 sécurisée, etc. – et qu'à partir de cette date les activités avaient connu un constant développement; qu'il avait créé en 1989 son entreprise ********, active dans le transport de containers frigorifiques et autres; qu'en 2003, il avait acheté le domaine à son grand-père avec un viager en faveur de ce dernier; qu'en 2005, son cousin avait repris l'appartement sis dans le bâtiment en cause, à la suite du décès de son grand-père.
Le 5 mai 2014, à la suite de discussions avec les autorités, B.________ a déposé une nouvelle demande préalable concernant les transformations intérieures de la ferme consistant en la création d'un appartement de 3,5 pièces et l'agrandissement du hangar.
Le 17 juillet 2014, le SDT a informé la municipalité qu'il admettait sur le principe le projet déposé par B.________ pour examen préalable, accompagnant cet accord d'une fiche technique.
F. Le 27 novembre 2014, B.________ a déposé une demande de permis de construire sur la parcelle n° 1812 concernant la création d'un appartement au 1er étage du bâtiment à usage mixte n° ECA 285 et l'agrandissement de la halle artisanale (bâtiment n° ECA 1137).
Mis à l'enquête publique du 20 décembre 2014 au 18 janvier 2015, le projet a suscité l'opposition de A.________, copropriétaire de la parcelle n° 570, contiguë par un chemin d'accès au Nord du bien-fonds n° 1812 et séparée, à l'Est, de ce dernier, sur moins d'une trentaine de mètres par une partie de la parcelle n° 571.
Le 8 avril 2015, la Centrale des autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 150267) par laquelle les autorisations spéciales, notamment celle du SDT, et préavis nécessaires ont été octroyés. Il ressort en particulier ce qui suit de l'autorisation spéciale du SDT:
"B. Transformation du bâtiment ECA n° 1137 sur parcelle n° 1812 (commerce)
Selon l'Etablissement cantonal d'assurance (ECA), le bâtiment ECA n° 1137, construit vers 1912, comprend uniquement des locaux commerciaux qui n'ont pas été modifiés depuis leur construction.
Le bâtiment ECA n° 1137 a été érigé avant le 1er janvier 1980, date d'entrée en vigueur de la LAT, il n'est pas lié à une exploitation agricole et est devenu non conforme à l'affectation de la zone agricole à la date de référence du 1er janvier 1980.
(…)
2.1 Cadre quantitatif
(…)
La halle commerciale existante ECA n° 1137 a une surface de 354 m2, ce qui correspond à un potentiel de transformation et d'agrandissement de 30% de 354 m2 = 106,2 m2, limité à 100 m2 hors des volumes existants.
L'examen du projet est le suivant:
Le nouveau volume a une surface au sol de 102 m2 > 100m2. Le projet répond à des contraintes techniques pour le rangement des véhicules et est ainsi dimensionné correctement pour les besoins fonctionnels de l'entreprise.
(...)."
Le 18 mai 2015, la municipalité a décidé de lever l'opposition de A.________ et de délivrer le permis de construire requis, ne l'octroyant toutefois formellement que le 26 avril 2016.
Par acte du 17 juin 2015, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions du SDT du 8 avril 2015 et de la municipalité du 18 mai 2015, concluant à l'annulation des décisions entreprises (cause AC.2015.0148).
Par arrêt du 6 octobre 2016, la CDAP a partiellement admis le recours de A.________ et annulé la décision du SDT du 8 avril 2015 ainsi que les décisions de la municipalité des 18 mai 2015 et 26 avril 2016 en tant qu’elles concernaient l’agrandissement de la halle artisanale n° ECA 1137, les confirmant pour le surplus. Elle a en substance considéré que les travaux relatifs au hangar n° ECA 1137 réalisés en 1980, soit notamment le changement d’affectation et la construction d’un nouvel hangar, destiné à abriter des camions lourds ou légers, en lieu et place de l’ancienne grange (n° ECA 500) préexistante, l’avaient été de manière illégale. Le constructeur ne pouvait dès lors bénéficier de la situation acquise et se voir octroyer l’autorisation d’agrandir le hangar. Dans l’hypothèse où les travaux effectués en 1980 devraient être considérés non comme des travaux de changement d'affectation et de construction d'un nouvel hangar en lieu et place de l'ancienne grange, mais comme une nouvelle construction, les travaux d’agrandissement sollicités ne pouvaient pas non plus être admis sous l’angle de l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette disposition ne pouvait en particulier permettre des travaux d'agrandissement d'une construction sise hors zone à bâtir qui n'avait pas fait l'objet des autorisations nécessaires.
La CDAP a également précisé dans son arrêt qu’il appartiendrait, cas échéant, aux parties d’examiner la question de l’éventuelle régularisation des travaux relatifs au hangar n° ECA 1137 réalisés en 1980, soit en particulier du changement d'affectation, de tous les éventuels travaux, y compris les éventuels changements d'affectation, ensuite entrepris de 1980 à ce jour et qui n'auraient pas fait l'objet des autorisations nécessaires, puis si les travaux d'agrandissement de la halle artisanale tels qu'alors requis pourraient être autorisés, sachant qu'on pouvait a priorise demander si, dans l'hypothèse où les travaux effectués en 1980 pourraient être régularisés, le potentiel d'agrandissement n'aurait pas déjà alors été dépassé, voire qu'aurait alors été érigée une nouvelle construction.
G. Le 16 août 2017, à la requête de A.________ qui s’enquérait des suites que le SDT comptait donner à l’arrêt AC.2015.0148 s’agissant du hangar, l’autorité intimée a indiqué que la décision à rendre consisterait, en fonction de l’analyse qui serait effectuée, en une régularisation, une tolérance, voire une remise en état des constructions et affectations constatées.
H. Le 4 juillet 2018, A., par l’intermédiaire de son mandataire, a indiqué dénoncer au SDT l’activité de son voisin B. sur la parcelle n° 1812, colloquée en zone agricole. Produisant à l’appui de son courrier des photographies, il faisait valoir que celui-ci exploiterait sur dite parcelle un garage voué à la réparation de véhicules automobiles, qui comprendrait un atelier de réparation automobile avec un lift installé dans le hangar ainsi qu’une pompe à essence. Il ajoutait que si l’exploitation d’un hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers n’était pas, ainsi que cela découlait de l’arrêt AC.2015.0148, conforme à l’affectation de la zone, l’utilisation de ce hangar à des fins d’exploitation d’un garage visant à la réparation de véhicules automobiles le serait encore moins. A.________ sollicitait ainsi du SDT qu’il intervienne immédiatement pour mettre fin à cette exploitation.
Entre les 10 août et 12 octobre 2018, un échange de courriers a eu lieu entre A., qui a de plus précisé que B. stockerait de nombreux véhicules sur sa parcelle, dont des bus et autres camions, et le SDT.
I. Le 27 novembre 2018, le SDT a adressé à B.________ et à A.________ un projet de décision relatif à l’affectation commerciale du bâtiment n° ECA 1137 litigieuse. Il constatait en particulier qu’au vu de l’écoulement du temps et du fait que lui-même était au courant de la situation depuis au moins 2015, le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 devait être toléré. Il a également précisé qu’une mention serait inscrite au registre foncier (RF) en application de l’art. 44 al. 1er let. c de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), mention qui indiquerait le statut illicite, mais toléré du bâtiment n° ECA 1137 et préciserait qu’en cas de démolition volontaire ou accidentelle, celui-ci ne pourrait pas être reconstruit (art. 44 OAT).
Le 4 janvier 2019, B.________ a déposé des déterminations. Il a contesté la mention indiquant le statut illicite, mais toléré du bâtiment n° ECA 1137, alors que ce dernier aurait reçu les autorisations nécessaires (y compris du SDT) à maintes reprises. Tel aurait notamment été le cas à la suite d’un avis d’enquête du 14 mai 2004 relatif à l’"aménagement de locaux frigorifiques dans bâtiment ECA 1137". Le prénommé contestait également le fait qu’en cas d’incendie, ce même bâtiment ne puisse être reconstruit.
Le 15 mars 2019, à la suite de plusieurs prolongations de délai accordées, A.________ a également produit ses déterminations. Il s’est prévalu du fait que le délai de prescription de trente ans n’était à l’évidence pas atteint et que l’affectation actuelle de la parcelle litigieuse à l’exploitation d’un garage pour véhicules automobiles était totalement différente et nouvelle et ne correspondait ni à ce qui avait été demandé en 1980 ni à ce qui avait été constaté par la CDAP comme étant l’exploitation réelle après les travaux. Il considérait qu’on se trouvait dès lors face à une nouvelle modification de l’affectation qui n’était pas possible au vu de la règlementation applicable. L’intéressé a ainsi requis du SDT qu’il ordonne la cessation immédiate de l’activité de commerce et de réparation de voitures sur la parcelle n° 1812, plus particulièrement dans le bâtiment n° ECA 1137, l’évacuation de tous les véhicules qui se trouvaient sur dite parcelle et la remise en état du bâtiment n° ECA 1137.
J. Par décision du 8 mai 2019, le SDT a toléré le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137. Il a également décidé qu’une mention serait inscrite au registre foncier (RF) en application de l’art. 44 al. 1er let. c OAT, mention qui indiquerait le statut illicite, mais toléré du bâtiment n° ECA 1137 et préciserait qu’en cas de démolition volontaire ou accidentelle, celui-ci ne pourrait pas être reconstruit (art. 44 OAT).
K. Par acte du 7 juin 2019, A.________ a interjeté recours auprès de la CDAP contre la décision du SDT du 8 mai 2019. Il a conclu à la réforme de la décision entreprise en ce sens que le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 est refusé, à ce qu’ordre soit donné à B.________ (ci-après: le propriétaire) de cesser immédiatement l’exploitation d’une quelconque activité commerciale autre qu’agricole sur la parcelle n° 1812, plus particulièrement l’exploitation d’un garage automobile ainsi qu’un commerce de véhicules automobiles, sous la menace de la peine d’amende de l’art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0), à ce qu’ordre soit donné au propriétaire de faire enlever dans un délai que justice dira tous les véhicules automobiles qui se trouvent sur la parcelle n° 1812, à nouveau sous la menace de la peine d’amende de l’art. 292 CP, et à ce qu’ordre soit donné au propriétaire de remettre en état le bâtiment n° ECA 1137 sur la parcelle n° 1812 pour qu’il retrouve son affectation de grange. Le recourant a également requis, à titre de mesures provisionnelles, à ce qu’interdiction soit faite au propriétaire ainsi qu’à tout tiers disposant d’un droit sur la parcelle n° 1812, sous la menace de la peine d’amende de l’art. 292 CP, d’exploiter sous quelque forme que ce soit une entreprise commerciale sur dite parcelle, plus particulièrement un garage automobile ainsi qu’un commerce de véhicules automobiles, en particulier dans le bâtiment n° ECA 1137.
Les 25 juin et 1er juillet 2019, le propriétaire, respectivement le SDT, ont conclu au rejet de la demande de mesures provisionnelles.
L. Par décision sur mesures provisionnelles du 3 juillet 2019, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles. Il a en substance retenu que l’usage à titre commercial du hangar n° ECA 1137 datait largement de plus de 30 ans, le propriétaire précisant en outre qu’il exploitait un garage depuis plus de dix ans. La situation perdurait ainsi depuis de nombreuses années et le recourant ne démontrait ni que le refus des mesures provisionnelles serait de nature à compromettre ses droits et à lui causer un préjudice irréparable ni qu’il existerait un intérêt public qui nécessiterait que des mesures urgentes soient prises afin d’éviter une mise en danger concrète et immédiate.
M. Le 18 juillet 2019, la municipalité s’en est remise à justice quant au sort du recours.
Le 28 août 2019, le SDT a conclu au rejet du recours.
Le 30 août 2019, le propriétaire a également conclu au rejet du recours.
Le 4 décembre 2019, le recourant a produit deux photographies de la parcelle n° 1812, qui présenteraient l’état actuel de cette dernière. Se fondant sur ces photographies, il relevait que de nombreux véhicules (cars, remorques, véhicules automobiles, pièces de carrosserie abandonnées et autres caravanes) étaient stockées sur la parcelle en cause, laquelle était pourtant colloquée en zone agricole.
Le 20 décembre 2019, la municipalité s’en est remise à justice quant aux éléments avancés par le recourant dans son courrier du 4 décembre 2019.
Le 6 janvier 2020, le SDT a précisé que sa décision du 8 mai 2019 ne concernait que le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 et non un éventuel stockage de véhicules sur la parcelle n° 1812. Il ajoutait que ce point ferait l’objet d’une instruction après réception des déterminations du propriétaire.
Le 4 février 2020, le propriétaire a indiqué que l’exploitation commerciale de la parcelle avait été validée lors d’une demande de permis de construire en 2005, date à laquelle avaient notamment été autorisées la création et la légalisation d’une place de lavage sécurisée avec séparateur d’huile à coalescence. Il considérait ainsi être en droit d’exploiter de manière commerciale sa parcelle.
Le 10 février 2020, le recourant a relevé que la demande de permis déposée en mai 2005, qui avait notamment trait à la légalisation d’une place de lavage de 100 m2, et le permis de construire délivré à ce propos ne concernaient que le bâtiment n° ECA 285, dans lequel se trouvait donc la place de lavage, et non pas une activité industrielle sur la parcelle n° 1812, soit l’exploitation d’une décharge automobile qui n’avait pas sa place en zone agricole. De manière à ce que la situation soit parfaitement claire, le recourant a ainsi requis la production, en mains du SDT, de la procédure de demande de permis de construire concernant le bâtiment n° ECA 285, en particulier son préavis du 2 mai 2005, de même que la production, en mains de la commune, de l’intégralité du dossier relatif à cette demande de permis de construire. Il soutenait que le fait qu’il y ait une place de lavage n’autorisait toutefois pas le propriétaire à stocker sur sa parcelle des dizaines de véhicules, cars et autres pièces de carrosserie. Le recourant requérait enfin la fixation d’une audience avec inspection locale à bref délai, afin de pouvoir constater la situation sur place.
Le 27 février 2020, le propriétaire a déposé de nouvelles déterminations. Il a produit à cette occasion une photographie de la parcelle litigieuse dont il indiquait qu’elle datait de 1983 et sur laquelle on pouvait constater que des camions, des remorques et des voitures y seraient stationnées.
Le 2 mars 2020, le juge instructeur a informé les parties qu’une audience d’inspection locale n’apparaissait pas nécessaire, l’avis contraire des autres membres de la section étant toutefois réservé.
Le 10 mars 2020, le SDT a déposé une nouvelle écriture.
N. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Le recourant fait valoir, en se fondant sur des photographies qu’il a produites de la parcelle n° 1812, que de nombreux véhicules (cars, remorques, véhicules automobiles, pièces de carrosserie et autres caravanes) seraient "stockés" sur le bien-fonds en cause, lequel est colloqué en zone agricole. Or, une telle zone ne serait pas destinée au stockage de véhicules. Toutefois, le SDT n’entreprendrait rien pour empêcher cette situation. Le recourant a ainsi notamment conclu à ce qu’ordre soit donné au propriétaire de faire enlever dans un délai que justice dira tous les véhicules automobiles qui se trouvent sur la parcelle n° 1812, sous la menace de la peine d’amende de l’art. 292 CP.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1, et les références citées; arrêts du Tribunal fédéral [TF] 8C_619/2019 du 3 juillet 2020 consid. 4.2.1; 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1).
b) Il ressort en l’occurrence de la décision entreprise que le SDT tolère le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 et qu’une mention sera inscrite au registre foncier en application de l’art. 44 al. 1er let. c OAT. Ainsi que le relève l’autorité intimée dans son écriture du 6 janvier 2020, cette décision ne concerne que le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 et non l’éventuelle question du stockage de véhicules sur la parcelle n° 1812. Le grief du recourant à ce propos, et sa conclusion y relative, ne sont en conséquence pas recevables.
Le recourant a sollicité la production, en mains du SDT, des pièces relatives à la procédure de demande de permis de construire déposée en 2005 concernant le bâtiment n° ECA 285, en particulier le préavis du SDT à ce propos, ainsi que la production, en mains de la commune, de l’intégralité du dossier relatif à cette demande de permis de construire. Il a également requis la fixation d’une audience avec inspection locale à bref délai, afin de pouvoir constater la situation sur place. Ces mesures d’instruction requises le sont notamment en lien avec le grief du recourant selon lequel des véhicules ne sauraient être stockés sur la parcelle n° 1812.
Dans son avis du 2 mars 2020, le juge instructeur a informé les parties qu’une audience d’inspection locale n’apparaissait pas nécessaire, mais que l’avis contraire des autres membres de la section était toutefois réservé.
a) L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 140 I 285 consid. 6.3.1; cf. aussi TF 8C_826/2019 du 13 mai 2020 consid. 5.2).
b) S’agissant de la requête de production du préavis du SDT à propos de la demande de permis de construire déposée par le propriétaire en 2005 concernant le bâtiment n° ECA 285, elle est sans objet. Ainsi que le précise l’autorité intimée dans son écriture du 10 mars 2020, cette dernière avait déjà produit ce préavis, qui figure en pièce n° 1 de son bordereau.
Concernant les autres mesures d’instruction requises, elles n'apparaissent, vu le sort du recours, ni nécessaires ni utiles à l'établissement des faits pertinent pour l'issue du présent litige; elles ne pourraient amener la Cour de céans à modifier son opinion. Cela est d’autant plus le cas, dans la mesure où elles sont notamment requises en lien avec le grief du recourant selon lequel des véhicules ne sauraient être stockés sur la parcelle n° 1812, grief irrecevable.
La décision attaquée relève que, n’ayant aucun lien avec l’agriculture, l’activité qui se déroule à l’intérieur du hangar ne peut être considérée comme conforme à l’affectation de la zone agricole. Le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137, d’agricole à commercial, découlant des travaux entrepris entre 1980 et 1981, ne pourrait non plus faire l’objet d’une autorisation dérogatoire. Le SDT retient toutefois que ce changement d’affectation devrait être toléré. Se pose ainsi en premier lieu la question de savoir si un tel changement d’affectation pourrait être régularisé en raison de son éventuelle conformité à la règlementation ou bénéficier d’une autorisation dérogatoire.
a) Selon la jurisprudence relative au droit applicable en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de régularisation, la légalité de la construction s'examine en principe au moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant (cf. art. 52 al. 2 OAT; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
b) aa) S’agissant de la règlementation en vigueur au moment où les travaux litigieux ont été réalisés, soit entre 1980 et 1981, l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) (RO 1979 1573), tel qu’actuellement encore en vigueur (RS 700), prévoit qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2 let. a et b).
Selon l’art. 24 al. 1er LAT, tel qu’en vigueur entre 1980 et 1981 et actuellement encore, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d’affectation, si l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
L'implantation d'une installation est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, d'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, lorsqu'elle requiert un emplacement spécifique en dehors de la zone à bâtir pour des motifs techniques, d'exploitation, en raison de la disponibilité du sol ou encore lorsqu'elle est exclue de le zone à bâtir pour des motifs spécifiques (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; 132 II 21 consid. 7.2 p. 44).
bb) En l’espèce, il ressort de l’arrêt AC.2015.0148 du 6 octobre 2016 consid. 5b que les travaux relatifs au hangar n° ECA 1137 réalisés entre 1980 et 1981, soit en particulier le changement d’affectation et la construction d’un nouvel hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers en lieu et place de l’ancienne grange (n° ECA 500) préexistante, n’étaient pas licites. L’arrêt précité retient que la personne alors propriétaire de la parcelle en cause, se présentant comme un agriculteur, avait obtenu en 1980 du SAT et de la municipalité les autorisations nécessaires pour des travaux relatifs à un hangar destiné à des machines agricoles. Or, les informations données à l'époque par le propriétaire pour obtenir les autorisations nécessaires étaient fausses, puisque ce n'était pas un hangar pour machines agricoles qui avait été construit à la place de la grange préexistante, mais un hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers, soit une construction dont l'affectation n'était pas agricole, mais commerciale. Autrement dit, si le propriétaire de l'époque avait d'emblée déclaré vouloir construire un hangar à usage commercial sur sa parcelle sise en zone agricole, il n'aurait pas pu obtenir l'autorisation requise.
Dans l’hypothèse où les travaux effectués entre 1980 et 1981 devraient être considérés non comme des travaux de changement d’affectation et de construction d’un nouvel hangar en lieu et place de l’ancienne grange, mais comme une nouvelle construction, celle-ci ne saurait être admise non plus comme étant conforme à la règlementation alors applicable. Le fait qu’elle ne fût pas conforme à l’affectation de la zone agricole ne saurait tout d’abord être contesté. L’on ne voit ensuite pas qu’une nouvelle construction destinée à abriter des camions lourds ou légers, et donc à avoir un usage commercial, soit imposée par sa destination hors de la zone à bâtir. Rien n’empêchait l’ancien propriétaire de trouver un lieu où ériger sa nouvelle construction en zone à bâtir.
Aucune des parties ne prétend d’ailleurs que le changement d’affectation et la construction d’un nouvel hangar en lieu et place de l’ancienne grange, voire la nouvelle construction, intervenus entre 1980 et 1981, aurait été conforme à la règlementation qui était alors en vigueur.
Se pose dans un second temps la question de savoir si le hangar tel que construit entre 1980 et 1981 pourrait être régularisé sous l’angle du droit en vigueur au moment où l’autorité intimée a rendu la décision litigieuse, soit le 8 mai 2019.
a) aa) Conformément à l'art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (…) (al. 3). Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
Selon l'art. 41 al. 1 OAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er novembre 2012, précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition prévoit qu'une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). L'al. 3 précise que la question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances; cet alinéa définit ensuite de façon quantitative la transformation partielle et l'agrandissement mesuré au sens de l'art. 24c LAT.
bb) La transformation partielle ("teilweise Änderung") et l’agrandissement mesuré ("massvolle Erweiterung"), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Par changement d'affectation ("Zweckänderung"), on entend l'utilisation d'une construction ou d'une installation à d'autres fins que celles initialement autorisées. Pour que le changement d'affectation soit considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger fondamentalement de l'ancienne ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle (AC.2019.0169 du 6 janvier 2020 consid. 4c, et les références citées). Constituerait par exemple un changement complet d’affectation ne pouvant être autorisé au sens de l’art. 24c LAT la transformation d’un entrepôt de matériaux en une production artisanale ou industrielle (cf. AC.2019.0169 du 6 janvier 2020 consid. 4d, et la référence citée).
L’agrandissement mesuré et le changement partiel d’affectation supposent le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les arrêts et références cités; 127 II 215 consid. 3a; cf. aussi arrêts TF 1C_162/2019, 1C_163/2019 du 25 novembre 2019 consid. 3.1; 1C_589/2017 du 16 novembre 2018 consid. 2.1; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, Rudolf Muggli, in Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 27 ad art. 24c LAT).
b) aa) L'art. 37a LAT, se rapportant aux constructions et installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone, habilite le Conseil fédéral à définir les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation de telles constructions érigées avant le 1er janvier 1980 ou devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation. L'art. 43 OAT prévoit pour sa part ce qui suit:
" Art. 43 Constructions et installations à usage commercial érigées selon l'ancien droit (art. 37a LAT)
1Les changements d’affectation et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l’affectation de la zone peuvent être autorisés:
a. si la construction ou l’installation a été érigée ou transformée légalement;
b. s’il n’en résulte aucun nouvel impact important sur le territoire et l’environnement;
c. si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale;
d. à f. ...
(…)".
bb) Selon la jurisprudence, ces dispositions ont pour objectif de permettre aux entreprises commerciales sises hors de la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en faveur des constructions à usage commercial (TF 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et les réf. citées, soit Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006 no 3 ad art. 37a; Muggli, Commentaire LAT, nos 2 ad art. 37a).
c) aa) Il ne fait tout d’abord aucun doute que l’utilisation du hangar telle que prévue en 1980-1981, soit pour abriter des camions lourds ou légers (véhicules servant au transport du bétail), n’est pas conforme à l’affectation de la zone agricole sous l’angle de la règlementation actuelle.
Il ressort ensuite de l’arrêt AC.2015.0148 du 6 octobre 2016 consid. 5b que les travaux relatifs au hangar n° ECA 1137 réalisés entre 1980 et 1981 consistaient en particulier en un changement d’affectation et en la construction d’un nouvel hangar en lieu et place d’une ancienne grange. Ce changement d’affectation, d’agricole à commercial, sachant plus particulièrement que le nouvel hangar était destiné à abriter des camions lourds ou légers, constitue toutefois un changement complet d’affectation qui n’est donc pas admissible sous l’angle de l’art. 24c LAT. L’on peut également sérieusement douter du fait que l’identité de la construction soit respectée. Un hangar d'une surface de 324 m2 (20 m 12 x 16 m 10) et d'une hauteur à la chéneau de 5 m avec une tôle thermolaquée rouge tuile pour les façades et une toiture Eternit brunie a remplacé la grange existante (n° ECA 500), qui était d'une surface d'environ 115 m2 (11 m 50 x 10 m) et sise plus ou moins au même endroit. La nouvelle construction a ainsi des dimensions qui n’ont rien à voir avec la précédente construction.
Les travaux ne respectent pas non plus les art. 37a LAT et 43 OAT. Compte tenu justement du changement d’affectation intervenu, cela implique que l’ancienne grange ne constituait pas un bâtiment commercial, condition nécessaire à l’application des dispositions précitées.
bb) Dans l’hypothèse où les travaux effectués entre 1980 et 1981 devraient être considérés non comme des travaux de changement d’affectation et de construction d’un nouvel hangar en lieu et place de l’ancienne grange, mais comme une nouvelle construction, celle-ci ne saurait non plus être admise sous l’angle de l’art. 24 LAT (cf. supraconsid. 3b/bb).
d) Les travaux effectués entre 1980 et 1981 ne sont en conséquence pas licites, que l’on se fonde sur le droit en vigueur au moment où ils ont été réalisés ou celui au moment où l’autorité intimée a statué.
Il convient ensuite d’examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a toléré le changement d’affectation du bâtiment n° ECA 1137 effectué entre 1980 et 1981.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224, et la jurisprudence citée; cf. aussi arrêt TF 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1). L'autorité peut cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; cf. aussi arrêt TF 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1). Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364).
b) aa) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est en principe soumise à un délai de péremption de trente ans. Exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure. Inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la bonne foi le commande. C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a toléré pendant des années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (cf. ATF 136 II 359 consid. 7; 132 II 21 consid. 6.3; voir aussi TF 1C_249/2017 du 14 novembre 2017 consid. 4.1.1; 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2). Ce délai de péremption vaut pour la démolition d’une construction réalisée sans droit tant à l’intérieur qu’en dehors de la zone à bâtir (cf. TF 1C_99/2019 du 17 avril 2020 consid. 2.4, et les références citées) et commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3; 107 Ia 121 consid. 1b; voir aussi TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.3).
Le délai de 30 ans résulte, d'une part, d'une application par analogie des règles sur la prescription acquisitive de la propriété immobilière (art. 662 CC) et, d'autre part, du principe de la sécurité du droit et de considérations pratiques, dans la mesure où il pourrait se révéler difficile de déterminer avec certitude la législation et la pratique cantonales et communales dans le domaine des constructions pour des situations qui datent de plus de 30 ans (cf. TF 1C_2/2020 du 13 mai 2020 consid. 2.1; 1P.768/2000 du 19 septembre 2001 consid. 3a, ZBl 2002, 188, RDAF 2003 I 395; cf. aussi ATF 136 II 359 consid. 8).
Dans son arrêt 1C_784/2013 du 23 juin 2014 consid. 5.4, le Tribunal fédéral relève qu'il a jusqu'alors laissé ouverte la question de savoir si le délai de péremption de 30 ans est encore applicable lorsque les autorités n'ont certes pas, dans ce délai, édicté ni fait exécuter un ordre de démolition, mais ne sont pourtant pas restées inactives, refusant en particulier de délivrer une autorisation de construire ultérieure. Il convenait toutefois de relever que la prescription acquisitive extraordinaire de l'art. 662 CC supposait une possession "paisible" comme propriétaire pendant 30 ans (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.2). Dans l'arrêt précité du 23 juin 2014, le Tribunal fédéral, qui cite à ce propos des références de doctrine, note qu'il y a possession paisible au sens de l'art. 662 CC lorsque l'ayant droit légitime n'a pas fait valoir son droit de propriété par voie d'action. Le Tribunal fédéral ajoute que, conformément à l'art. 663 CC, les règles admises pour la prescription des créances trouvent application en matière d'interruption de la prescription acquisitive. Selon l'art. 135 al. 2 CO, la prescription est notamment interrompue lorsque le créancier fait valoir ses droits par une requête de conciliation ou une action. A ces dispositions de droit civil, qui conduisent au constat judiciaire d'une créance, doit être assimilé en droit administratif l'ordre de déposer une demande de permis de construire ultérieure, parce qu'un tel ordre conduit à juger de l'admissibilité d'une construction dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. Conformément à l'art. 137 al. 2 CO, un nouveau délai de prescription commence à courir lorsqu'une prétention de droit civil est constatée par jugement. De la même manière, la constatation de l'illégalité d'une construction dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire conduit dans tous les cas à ce qu'un nouveau délai de péremption, respectivement de prescription acquisitive commence à courir.
bb) Selon une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère depuis longtemps que, contrairement au droit privé, l’exception de prescription doit être appliquée d’office en droit public. Il restreint toutefois l’application de cette règle au cas où l’Etat est créancier et en revient au système du droit privé lorsque, l’Etat étant débiteur, mais ayant négligé de soulever l’exception, elle jouerait au détriment de l’administré qui l’actionne (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 101 s., et les références citées; voir aussi TF 2C_29/2020, 2C_79/2020 du 3 avril 2020 consid. 3.2.4; 2C_245/2018 du 21 novembre 2018 consid. 4.1, et les références citées).
c) aa) Le propriétaire d'une construction érigée illégalement hors de la zone à bâtir, qui doit être tolérée en vertu de la protection de la bonne foi, peut entretenir celle-ci pour autant que les travaux nécessaires ne requièrent pas d'autorisation. Il ne peut en revanche pas prétendre la rénover, la transformer partiellement, l'agrandir ou la reconstruire en exécutant des travaux soumis à autorisation (cf. TF 1C_49/2019 du 11 novembre 2019 consid. 5; 1C_558/2018 du 9 juillet 2019 consid. 4.3; 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2; 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2 publié in ZBl 106/2005 p. 384 avec une note d'Arnold Marti; Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2010, n.11 s. ad art. 24c LAT, et les références citées). Une construction illégale détruite volontairement ou accidentellement ne peut être rebâtie (cf. TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 2.1.2). La garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) ne protège que l’exercice de la propriété privée conforme au droit (TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.3, et les références citées). Le caractère illicite d’une construction tolérée exclut en conséquence l’application de l’art. 24c LAT (cf. CDAP AC.2018.0163 du 26 juillet 2019 consid. 7a).
Un propriétaire ne saurait ainsi invoquer l’art. 662 CC – même par analogie – pour obtenir par la suite des avantages supplémentaires, en dérogation aux règles sur l’aménagement du territoire et les constructions, par exemple en agrandissant le bâtiment concerné ou en en changeant l’affectation. Admettre le contraire aurait pour conséquence que l’ensemble des restrictions de droit public à la construction ne s’appliqueraient plus après un délai de trente ans (cf. TF 1C_2/2020 du 13 mai 2020 consid. 2.2).
bb) Le Tribunal fédéral a déjà été saisi de la problématique de travaux effectués sans autorisation sur des constructions existantes illicites, situées hors zone à bâtir, mais tolérées par les autorités. Dans ce cadre, il a jugé qu'à la supposer établie, la tolérance dont avait bénéficié une cabane forestière construite sans autorisation dans les années 1960 ne s'opposait en tout état de cause pas à la démolition de la construction litigieuse. Suite aux nombreux aménagements et modifications réalisés sur la cabane, la construction alors visée par l'ordre de démolition n'avait en effet presque plus rien en commun avec la cabane d'origine. En d'autres termes, l'ordre de démolition attaqué ne visait pas la cabane d'origine qui n'existait plus, mais concernait essentiellement la construction nouvelle, ce qui justifiait la confirmation de l'ordre de démolition (ATF 136 II 359 consid. 8.3). Le Tribunal fédéral a également statué sur le sort de la démolition-reconstruction, réalisée sans autorisation, d'un couvert à voitures édifié illicitement, mais toléré par l'autorité. Après avoir rappelé que la propriétaire ne pouvait ignorer que les travaux de démolition-reconstruction nécessitaient une autorisation de construire, il a jugé que "la destruction de l'ancien bâtiment a[vait]mis fin aux éventuelles prétentions que l'intéressé aurait pu retirer de la longue tolérance de cet état illicite". La suppression du couvert n'apparaissant par ailleurs pas disproportionnée, il a confirmé l'ordre de démolition attaqué (arrêt TF 1C_152/2009 du 12 octobre 2009 consid. 5.4). Dans une autre affaire relative à la réfection de la toiture d'une pergola illicite mais tolérée, le Tribunal fédéral a jugé que ces travaux constituaient de simples travaux d'entretien ne modifiant ni sa surface, ni son gabarit, qui ne conduisaient pas à aggraver l'illégalité de la situation. En application du principe de proportionnalité, ces travaux pouvaient par conséquent être admis, comme l'avait retenu l'instance précédente (arrêt TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2).
a) aa) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Au sens de cette disposition, il y a transformation lorsque, même sans modifier l'aspect extérieur, on procède à un changement d'affectation d'une construction ou d'une installation (Alexander Ruch, Commentaire LAT, 2010, n. 34 ad art. 22 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 498 p. 220 s.; Nicolas Michel, Droit public de la construction, 1996, n. 227, p. 51). Selon la jurisprudence, un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire (arrêt TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1). En l'absence de travaux, un changement d'affectation peut être dispensé d'autorisation uniquement si la nouvelle affectation ("Zweckänderung") correspond à celle de la zone en question et si son effet sur l'environnement et la planification est manifestement mineur (cf. ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223 [hors zone à bâtir]; cf. aussi arrêts TF 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 9.1; 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1 et 6.2; 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1; cf. également ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139 s.; Alexander Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 22 LAT; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, n. 12 ad art. 22, p. 267). Si les effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (cf. arrêts TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1; 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1, et les références citées).
bb) L'art. 103 LATC reprend ces principes (cf. TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1) et soumet à autorisation tout travail de construction ou de démolition "en surface ou en sous-sol, modifiant de manière sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment" (al. 1). Il précise également (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, démolitions et installation de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). L’art. 68 al. 1 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1) précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC.
A l’intérieur de la zone à bâtir, la jurisprudence cantonale est opposée à une interprétation extensive de la notion de changement d’affectation au sens de l’art. 103 al. 1 LATC (AC.2018.0426 du 17 août 2020 consid. 2a/bb). Lorsqu’il n’y pas de travaux qui, en tant que tels, nécessitent un permis de construire, ce n’est qu’en présence d’un changement fondamental qu’une autorisation est exigée, parce qu’une catégorie donnée d’affectation (par exemple l’habitation) est totalement abandonnée au profit d’une autre (par exemple l’activité artisanale). En d’autres termes, en l’absence de travaux, on ne se trouve en présence d’un changement d’affectation soumis à autorisation qu’en cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue de l’environnement (cf. arrêt AC.2017.0341 du 15 novembre 2018 consid. 2a, et l’arrêt cité). La pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par "affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve en présence d'un changement de celle-ci: faute de pouvoir se référer à une définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la pratique examine directement la question de la conformité à la zone (cf. arrêt AC.2020.0049 du 9 octobre 2020 consid. 3b, et la référence citée). La transformation d’un garage pour camion en un garage pour la réparation des voitures a notamment été considéré comme un changement d’affectation soumis à autorisation (cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 498 p. 221).
b) L'art. 24a LAT règle les conditions auxquelles des changements d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de transformation peuvent être autorisés. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 Lorsque le changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22, al. 1, l'autorisation doit être accordée aux conditions suivantes:
a. ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement;
b. il ne contrevient à aucune autre loi fédérale.
2 L'autorisation est accordée sous réserve d'une nouvelle décision prise d'office en cas de modification des circonstances".
Les projets prétendant à une dérogation au titre de l’art. 24a LAT doivent notamment remplir la condition selon laquelle le projet n’est pas conforme à l’affectation de la zone (cf. Rudolf Muggli, in Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 30 ad art. 24a LAT). L'art. 24a LAT n'est par ailleurs applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi fédérale (CDAP AC.2017.0366 du 1er avril 2019 consid. 4a, et la jurisprudence citée; voir aussi Rudolf Muggli, op. cit., ad art. 24a, n° 9). L’art. 24a LAT s’applique à toutes les constructions érigées ou transformées légalement hors de la zone à bâtir, et donc pas uniquement à celles initialement réalisées à des fins agricoles. En revanche, une construction autorisée à des fins agricoles mais qui n’a jamais été utilisée comme telle, ne peut pas être considérée comme érigée légalement. Si une construction a été érigée sans autorisation mais que sa démolition n’a pas été exigée pour des raisons de proportionnalité, aucun changement de son affectation initiale – changement qui assurerait sa conservation – ne pourra être autorisée au titre de l’art. 24a LAT, car cela reviendrait à délivrer une autorisation a posterioripour une construction illégale (Rudolf Muggli, op. cit., ad art. 24a, n° 10, et les références citées).
Selon la jurisprudence, au vu du texte clair de l’art. 24a LAT, l'intensité de l'impact sur le territoire, l'équipement et l'environnement n'est pas déterminante. Dès lors que le changement d'affectation entraîne une augmentation de l'impact sur l'équipement ou l'environnement, une autorisation fondée sur l'art. 24a LAT est exclue, peu importe si cet impact est notable ou seulement insignifiant (TF 1C_619/2017 du 29 août 2018 consid. 4.1; 1A.274/2006 du 6 août 2007 consid. 3.2.3; TF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003 consid. 5.2.2.).
Une dérogation délivrée au titre de l’art. 24a LAT ne saurait enfin porter, même sans la réserve exprimée à l’al. 2, sur des usages non mentionnés dans la dérogation même: une ancienne grange, par exemple, ne saurait être utilisée à n’importe quelle fin artisanale ou commerciale sans rapport avec l’agriculture, mais ne peut l’être que conformément au changement d’affectation expressément autorisé au titre de l’art. 24a LAT, par exemple pour y abriter des caravanes en hiver. Aussi apparaît-il indispensable que l’autorisation délivrée soit suffisamment précise (Rudolf Muggli, op. cit., ad art. 24a, n° 16).
a) aa) Pour rappel, entre 1980 et 1981, le grand-père du propriétaire a procédé sans autorisation d’une part à la construction d'un hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers, d'une surface de 324 m2 (20 m 12 x 16 m 10), d'autre part à la démolition d'une construction existante (grange) (n° ECA 500), d'une surface d'environ 115 m2 (11 m 50 x 10 m), sise plus ou moins au même endroit. Le tribunal de céans a qualifié ces travaux de changement d’affectation et de construction d’un nouvel hangar, destiné à abriter des camions lourds ou légers, en lieu et place de l’ancienne grange préexistante, voire de nouvelle construction (cf. AC.2015.0148 du 6 octobre 2016 consid. 5b). Conformément à ce qui précède (cf. supraconsid. 3 et 4), de tels travaux ne sauraient être régularisés. Au vu du délai de péremption de trente ans en revanche, ils ne peuvent qu’être tolérés, sachant en particulier qu’on ne voit pas que des motifs de police au sens strict s’opposeraient à une telle mesure. Cette tolérance est d’autant plus admissible que, par courrier du 9 avril 1981, transmis en copie au SAT, l’OPE avait informé la municipalité des prescriptions à respecter en matière de protection des eaux, compte tenu du fait que le hangar abriterait des camions lourds ou légers. Le prédécesseur du SDT, puis de la DGTL, ne pouvait donc ignorer alors déjà l’existence d’un nouvel hangar ayant un usage commercial. Il convient toutefois de préciser que c’est le changement d’affectation et la construction, en lieu et place de l’ancienne grange préexistante, d’un nouvel hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers, voire la nouvelle construction destinée à abriter des camions lourds ou légers, et non pas seulement le changement d’affectation, ainsi que l’indique l’autorité intimée dans sa décision, qui ne peuvent qu’être tolérés.
bb) Le recourant fait toutefois valoir que l’autorité intimée ne pourrait se prévaloir d’une quelconque prescription pour autoriser le changement d’affectation du bâtiment en question. Selon lui, en effet, l’arrêt du tribunal de céans du 6 octobre 2016 (AC.2015.0148) a constaté que le changement d’affectation et la transformation du bâtiment n° ECA 1137 étaient illégaux et a annulé la décision du SDT à cet égard. Cet arrêt, qui n’a pas été contesté par ce dernier, est entré en force. L’autorité intimée, qui ne se serait à l’époque pas prévalue de la prescription, qui ne pourrait s’appliquer d’office, serait ainsi liée par les considérants de l’arrêt de la Cour de céans et ne pourrait se prévaloir d’une quelconque prescription.
L’on ne saurait suivre le recourant dans ses affirmations. L’arrêt auquel il se réfère a été rendu en 2016, soit plus de trente après la fin des travaux réalisés entre 1980 et 1981. La prescription ayant été atteinte en 2011 et aucune mesure n’ayant visiblement été prise par l’autorité intimée pendant ces trente ans pour mettre en œuvre une quelconque remise en état, l’arrêt d’octobre 2016 ne saurait faire courir un nouveau délai de prescription. De plus, contrairement à ce que prétend le recourant, l’exception de prescription doit être appliquée d’office en droit public dans un cas tel que celui en cause.
Le grief du recourant n’est en conséquence pas fondé.
b) aa) Il ressort cependant des éléments du dossier que le hangar litigieux n’aurait depuis 1980/1981 pas seulement servi, ou même ne servirait plus, à abriter des camions lourds ou légers. Depuis lors, d’autres utilisations semblent être, ou avoir été, faites de ce bâtiment, de même que des travaux d’agrandissement réalisés. Le hangar construit entre 1980 et 1981 avait une surface de 324 m2. Or, la lecture des plans de novembre 2014 déposés à l’appui de la demande de permis de construire du propriétaire du 27 novembre 2014 concernant notamment l’agrandissement de la halle artisanale (bâtiment n° ECA 1137) permet de constater qu’il y avait alors, à l’est du hangar existant, une surface de près de 30 m2 supplémentaires, intitulée "bureau existant inchangé". Dans sa décision du 8 avril 2015, le SDT avait d’ailleurs constaté que le bâtiment n° ECA 1137 couvrait alors une surface de 354 m2. Sur la photographie annexée aux plans précités de 2014, on voit également figurer sur le hangar l’enseigne publicitaire d’une entreprise d’électricité. Dans la demande de permis de construire du 27 novembre 2014, il était indiqué, sous ch. 92, que le bâtiment n° ECA 1137 constituait une "halle, dépôt, silo, citerne" et non pas une "fabrique, usine, atelier" (ch. 91), alors que dans sa demande de permis de construire de 2014 et dans une lettre au SDT du 10 février 2019, le propriétaire parlait de sa "halle artisanale". Dans un courrier au SDT du 4 janvier 2019 en outre, le propriétaire se réfère à un avis d’enquête du 14 mai 2004 pour l’aménagement de locaux frigorifiques dans le hangar en cause. Les éléments du dossier (photographies, courriers et écritures des parties notamment) laissent également supposer que le hangar est actuellement à tout le moins partiellement utilisé par le propriétaire pour l’exploitation d’un garage pour véhicules automobiles, et ce depuis une bonne dizaine d’années. Dans son écriture du 30 août 2019, le propriétaire précise d’ailleurs que sa société a évolué en gardant une activité commerciale. Il ressort également du dossier que les abords du hangar paraissent être utilisés pour le stockage de véhicules et autres objets mobiliers. Au vu de ces éléments, l’on peut constater que la situation n’est donc pas claire quant à l’utilisation faite du hangar ni quant à la transformation dont il aurait fait l’objet, et ce depuis les travaux effectués entre 1980 et 1981. Exception faite de la décision attaquée, aucune éventuelle autre autorisation ni tolérance émises de la part de l’autorité intimée ne figurent d’ailleurs à ce propos au dossier.
bb) Or, selon la jurisprudence précitée (cf. supraconsid. 5c), le propriétaire d'une construction érigée illégalement hors de la zone à bâtir, qui doit être tolérée en vertu de la protection de la bonne foi, peut entretenir celle-ci pour autant que les travaux nécessaires ne requièrent pas d'autorisation; il ne peut en revanche pas prétendre la rénover, la transformer partiellement, l'agrandir ou la reconstruire en exécutant des travaux soumis à autorisation. Contrairement à ce que semble indiquer l’autorité intimée, celle-ci ne peut simplement tolérer le changement d’affectation, d’agricole à commercial, du hangar litigieux et donc n’importe quelle utilisation commerciale de celui-ci. C’est bien le changement d’affectation et la construction, en lieu et place de l’ancienne grange préexistante, d’un nouvel hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers, voire la nouvelle construction destinée à abriter des camions lourds ou légers, qui peuvent être tolérés. Au vu de la situation peu claire du dossier, il se pourrait cependant qu’une autre utilisation qui aurait été effectuée ensuite, à la place de ou en plus de l’usage du bâtiment litigieux comme abri pour véhicules lourds et légers, voire aussi que les travaux d’agrandissement du hangar en cause doivent également être tolérés. Ils constitueraient dès lors la (ou les) dernière(s) activité(s) ainsi que les derniers travaux de transformation pouvant l’être. C’est ensuite sur la base de ces derniers travaux et/ou utilisation(s) pouvant être tolérés, voire en outre également en se fondant sur les précédents travaux et utilisations encore existants et pouvant aussi être tolérés, qu’il conviendrait de déterminer si l’état actuel du hangar de même que son ou ses utilisations actuelles entrent dans le cadre, conformément à la jurisprudence précitée (cf. supraconsid. 5c), de cette tolérance.
Suivant la (ou les) (s) activité(s) et travaux tolérables, l’on peut toutefois douter que l’utilisation actuelle du hangar à titre d’exploitation depuis une bonne dizaine d’années d’un garage pour véhicules automobiles entre dans cette tolérance. La société du propriétaire a pour but les transports en tout genre ainsi que des prestations de service dans le domaine de la mécanique. Il s’ensuit que l’exploitation d’un garage paraît l’être en faveur de tiers et non pas seulement pour les propres véhicules du propriétaire. Or, dans l’hypothèse où le changement d’affectation et la construction, en lieu et place de l’ancienne grange préexistante, d’un nouvel hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers, voire la nouvelle construction, auraient été réalisés légalement en 1980/1981, un tel changement d’affectation du hangar comme garage, compte tenu des utilisations qui paraissent avoir été précédemment effectuées, ne pourrait à tout le moins qu’être soumis à autorisation au sens de l’art. 24a LAT, voire de l’art. 37a LAT. Dès lors qu’une autorisation serait ainsi nécessaire, une nouvelle utilisation de ce type n’entrerait pas dans le cadre de la tolérance d’une précédente activité.
Autrement dit, il est douteux qu'une éventuelle aggravation du changement d'affectation, soit par exemple la réaffectation du hangar destiné à abriter des camions lourds ou légers en exploitation d'un garage/atelier de réparation pour véhicules automobiles puisse être toléré.
c) Au vu de de ce qui précède, la situation est ainsi à tout le moins peu claire quant à l’état et aux utilisations successives du hangar litigieux de même d’ailleurs qu’à la question d’un éventuel stockage de véhicules et autres objets mobiliers sur la parcelle n° 1812, question dont l’autorité intimée indique dans son écriture du 6 janvier 2020 qu’elle fera l’objet d’une instruction.
La jurisprudence a toutefois considéré qu'il n'appartenait pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêt CDAP AC.2018.0081 du 13 juin 2019 consid. 5b, et les références citées; cf. aussi art. 90 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il convient dès lors de renvoyer le dossier à la DGTL pour qu’elle instruise de manière précise la situation du hangar et en particulier son utilisation effective, procède à l’examen tel que décrit ci-dessus, en interpellant les autres autorités éventuellement concernées, en matière de protection incendie notamment si cela s’avère nécessaire s’agissant de l’exploitation d’un garage, et rende une nouvelle décision. A supposer que l’état actuel du hangar et/ou son (ou ses) utilisation(s) actuelle(s), voire certaines d’entre elles, ne puissent être maintenus, il reviendra à l’autorité intimée de prononcer la remise en état nécessaire du hangar, et plus particulièrement une éventuelle cessation d'activités commerciales qui iraient au-delà d'une utilisation dudit hangar comme abri pour camions lourds et léger, compte tenu de la jurisprudence précitée (cf. supraconsid. 5).
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours dans la mesure où il est recevable ainsi qu'à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision. Les frais de justice sont mis à la charge du propriétaire, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Le recourant, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire, a droit à des dépens, mis à la charge du propriétaire (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Service du développement territorial du 8 mai 2019 est annulée et le dossier renvoyé à la Direction générale du territoire et du logement pour complément d’instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de B.________.
IV. B.________ versera une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à A.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2021
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.