B.________
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er février 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Kart et Pascal Langone, juges
Recourantes
A., à ********, et B.,à ********, représentées par l'avocat Jean-Claude PERROUD, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gland, représentée par l'avocat Laurent SCHULER, à Lausanne,
Propriétaire
C.________ à ******** représentée par l'avocate Ema BOLOMEY, à Lausanne,
Objet
Décision du 6 avril 2018 de la Municipalité de Gland (rénovations intérieures des immeubles chemin de la Chavanne 12-14-16-18 et rue de la Prairie 9, propriété C.________)
Vu les faits suivants:
A. Propriétaire de la parcelle 1212 de Gland où se trouvent cinq immeubles locatifs construits en 1971 et comprenant 60 appartements,C.________, par l'intermédiaire de son architecte, a remis au service compétent de la commune de Gland, par lettre du 26 juillet 2017, une demande d'autorisation de construire pour la modernisation des cuisines et salles de bains, le changement des ascenseurs et des chaudières ainsi que la mise aux normes incendie. Le dossier comprenait, en plusieurs exemplaires, un plan de situation établi par un géomètre, un jeu de plans, coupes et façades, la formule de demande de permis de construire, le concept de protection incendie et le rapport d'expertise amiante. L'architecte a encore transmis, le 12 septembre 2017, le formulaire 53 (demande d'autorisation selon la loi alors en vigueur - LDTR - concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation) ainsi que divers documents (état locatif, plan financier, etc.).
Par décision du 2 novembre 2017, le Service des communes et du logement, constatant que la rénovation de maisons d'habitation, objet d'une demande de dispense d'enquête publique auprès de la commune, était en l'espèce soumise à autorisation, a autorisé la rénovation des immeubles concernés à diverses conditions (contrôle des loyers). Cette décision, qui rappelle qu'une dispense d'autorisation LDTR a été délivrée en 1999 pour la rénovation des façades, des fenêtres des sports, retient que le coût des travaux annoncés est de 8'422'025 francs (CFC 1, 2 et 5) .
Par lettre du 6 avril 2018, la municipalité a écrit ce qui suit à la propriétaire:
"Nous portons à votre connaissance que la Municipalité n'a pas de remarques particulières à formuler à l'encontre des travaux envisagés tels que présentés. L'autorisation requise vous êtes donc délivrée, conformément au plan que vous nous avez remis".
Les travaux ont commencé. Selon la propriétaire, ils sont pratiquement terminés au chemin de la Chavanne 12,14 et 16.
B. Par lettre du 1er octobre 2018, A.________ et B.________ ont demandé à la municipalité que les travaux soient mis à l'enquête publique et que le permis de construire éventuellement délivré soit annulé, à défaut de quoi leur intervention devait être transmis à la Cour de droit administratif et public pour valoir recours.
Par acte du 30 octobre 2018 de leur avocat adressé à la Cour de droit administratif et public, le conseil de l'A.________ et de la Fondation précitée a déclaré confirmer le recours et demandé l'annulation du permis de construire. Le 7 novembre 2018, il a demandé l'effet suspensif.
C. Le conseil des recourantes a été interpellé sur la teneur de sa procuration. Le précédent juge instructeur s'est récusé (Cour administrative du Tribunal cantonal, décision du 4 décembre 2018).
D. Après avoir recueilli les déterminations des parties, le juge instructeur, par décision incidente du 14 décembre 2018, a constaté qu'il n'y avait pas matière à statuer sur l'effet suspensif et rejeté tout autre conclusion provisionnelle. Les recourantes ont déposé un recours incident contre cette décision (RE.2018.0011).
E. Dans le délai imparti pour d'ultimes interventions, les recourants se sont déterminées par lettre du 21 janvier 2019.
Considérant en droit:
Le recours du 30 octobre 2018 tend, selon son texte, à l'annulation du permis de construire délivré pour la transformation et la rénovation des bâtiments litigieux. Les recourantes font valoir que le législateur fédéral a choisi la solution dans laquelle des mesures supprimant les barrières architecturales ne peuvent être imposées qu'à l'occasion d'un projet de construction ou de transformation, qui constitue ainsi la seule occasion de supprimer ces barrières architecturales. Pour les recourantes, la mise à l'enquête publique revêt une importance décisive pour permettre la mise en œuvre du droit à l'égalité, voulue par le constituant fédéral, grâce notamment à l'intervention des organisations habilitées à recourir.
a) Le champ d'application de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (LHand ; RS 151.3) est défini par l'art. 3 LHand. S'agissant de logements, l'art. 3 let. c LHand prévoit que cette loi s'applique aux habitations collectives de plus de huit logements pour lesquels l'autorisation de construire ou de rénover est accordée après l'entrée en vigueur de la loi. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'obligation d'éliminer les obstacles dans les bâtiments existants ne concerne que les parties de bâtiments et d'installations qui sont touchées par le projet de construction soumis à autorisation (cf. ATF 134 II 249 consid. 4 p. 255 s.; ég. 1C_80/2014 du 16 décembre 2014, consid. 3.3.1 et 3.3.2). Est donc déterminante la question de savoir les travaux litigieux sont soumis à autorisation de construire.
b) On relève au passage qu'il importe peu qu'en dehors du droit public des constructions résultant de la LAT et de la LATC, une loi cantonale spéciale instaure un régime d'autorisation, relevant comme en l'espèce du droit public du logement. L'autorisation spéciale requise en vertu du droit public du logement n'implique pas qu'une autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT doivent également être exigée (AC.2011.0293 du 31 janvier 2013). Au reste, la LDTR était également applicable dans l'ATF 1C_80/2014 précité (consid. 3.4).
c) C'est en vain aussi que dans leur recours incident du 27 décembre 2018, dont elles rappellent les moyens dans leurs déterminations du 21 janvier 2019, les recourantes soutiennent que l'art. 9 al. 4 LHand leur donnerait droit, pour assurer leur participation à la procédure, à une notification écrite ou à une publication dans une feuille officielle: comme l'indique son texte clair, l'art. 9 al. 4 LHand concernent les décisions rendues en vertu de l'art. 9 al. 3 let. c et d LHand qui ne concernent que la construction de véhicules ou l'octroi de concessions fédérales.
S'agissant de la question de savoir si une autorisation de construire au sens des art. 22 LAT et 103 LATC est requise, la municipalité fait valoir que les travaux litigieux sont des travaux d'entretien non soumis à autorisation au sens de l'art. 103 LATC et que le projet aurait à juste titre fait l'objet d'une dispense d'enquête publique. Selon la propriétaire, qui expose avoir été invitée par la commune à récupérer son dossier de demande d'autorisation et avoir répondu qu'il pouvait être détruit, la municipalité a toujours indiqué que les travaux envisagés n'étaient pas soumis à autorisation et que la demande de permis de construire était partant inutile.
L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence (v. récemment AC.2016.0282 du 3 décembre 2018 et la jurisprudence fédérale citée), cette disposition soumet à autorisation tous les aménagements durables, présentant une relation fixe avec le sol, créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 139 II 134, consid. 5.2 p. 139-140; récemment 1C_161/2017 du 4 septembre 2017, consid. 3.3.1; 1C_424/2016 du 27 mars 2017, consid. 2.1; 1C_325/2016 du 25 novembre 2016, consid. 2.1, et les nombreuses références citées par ces arrêts; en français: 1C_107/2011 du 5 septembre 2011, consid. 3.2). Elle vise les constructions nouvelles, les reconstructions, les constructions de remplacement, les transformations, les extensions, les changements d'affectation et les assainissements qui vont au-delà de la mesure usuelle d'une rénovation (1C_131/2018 du 27 août 2018, consid. 3.2; 1C_514/2011 du 6 juin 2012. consid. 5.1; 1C_351/2011 du 7 mars 2012). En revanche, ne sont pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol (AC.2013.0312 du 14 mars 2014, consid. 2 in fine et les réf citées). Il en va de même des rénovations ou modifications tendant à substituer à des installations intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage ou simplement à moderniser une construction sans en modifier la nature ou l’affectation (AC.2011.0293 du 31 janvier 2013 consid. 3 in fine, avec les réf citées). Selon la jurisprudence, les travaux d'entretien et de réparation consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il importe de ne pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne (AC.2007.0243 du 4 décembre 2008, consid. 2, et le réf citées). Il faut s'en tenir à une délimitation restrictive des travaux soumis à autorisation (art. 103 LATC) car comme le constatent divers arrêts, le législateur cantonal s'est régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives de la LATC, d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir le régime des constructions (en dernier lieu AC.2017.0176 du 27 mars 2018, consid. 2 in fine; ég. AC.2014.0004 du 29 avril 2014, consid. 2).
En l'espèce, les travaux litigieux concernent la modernisation des cuisines et des salles de bains et le changement des ascenseurs et des chaudières. D'après les plans, des gaines techniques sont créées dans des salles de bains et des cuisines qui n'en possédaient pas, certaines cuisines devenant ouvertes sur le séjour. À première vue, on ne voit pas de changement d'affectation dans ces travaux intérieurs ni d'effets sur l'équipement ou l'environnement. Il s'agirait de travaux d'entretien non soumis à autorisation selon la commune mais la position de cette dernière témoigne d'une certaine confusion lorsqu'elle ajoute que pour des travaux d'entretien non soumis à autorisation, elle a accordé à juste titre une dispense d'enquête publique. C'est contradictoire: si aucune autorisation n'était requise, la question d'une enquête publique ne se poserait pas, ni celle d'une dispense d'enquête.
Quoiqu'il en soit, force est de constater que la propriétaire elle-même a fait établir par ses mandataires un dossier complet, qui contient une demande d'autorisation de construire sur la formule officielle habituelle, un plan de situation établi par un géomètre ainsi que des plans d'architectes pour tous les étages des bâtiments concernés. Quoi qu'elle en dise aujourd'hui, l'autorité communale a traité cette demande de permis de construire comme telle puisqu'elle a accordé une dispense d'enquête publique, comme elle le déclare elle-même. Enfin et surtout, la municipalité elle-même, sous la signature du syndic et du secrétaire communal, a déclaré dans sa lettre du 6 avril 2018 que "l'autorisation requise" était délivrée. On ne voit pas qu'il puisse s'agir d'une autre autorisation de compétence municipale que d'un permis de construire. Par ailleurs, l'examen détaillé du rapport technique et photographique figurant au dossier montre que sont prévues des interventions sur les portes d'entrée des immeubles et les parapets des balcons, ce qui laisse apparaître que l'aspect extérieur du bâtiment pourrait changer au terme des travaux. Dans ces conditions, et compte tenu du montant considérable (plus de 8'000'000 fr.) annoncé comme coût des travaux dans la demande de permis de construire, on se trouve bien en présence de travaux nécessitant un permis de construire. Il en résulte qu'en vertu de l'art. 3 let. c LHand (consid. 2a ci-dessus) et comme le soutiennent les recourantes, les dispositions de la LHand sont applicables.Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée qui autorise sans autre les travaux. Ceux-ci étant déjà en cours et faisant l'objet d'une description détaillée dans le dossier fourni par la propriétaire, il n'y a pas lieu d'ordonner l'organisation d'une enquête publique. Le dossier sera renvoyé à la municipalité pour qu'elle examine, en respectant le droit d'être entendu des recourantes, si les exigences découlant de la LHand ont été ou non respectées et, le cas échéant, qu'elle statue sur les modifications nécessaires.
Le principe de la gratuité de l'art. 10 LHand signifie qu'aucune des parties ne doit supporter d'émolument judiciaire. En revanche, chacune d'elles, si elle succombe, peut être tenue de verser des dépens à sa partie adverse (AC.2010.0155 du 27 avril 2011, consid. 6, avec les références aux travaux préparatoires).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 6 avril 2018 de la Municipalité de Gland est annulée. Le dossier est renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. C.________ doit aux recourantes A.________ et B.________, solidairement entre elles, la somme de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er février 2019
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.