TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 décembre 2018
Composition
M. André Jomini, président; M. Michel Mercier et M. Claude Bonnard, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Perroy, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 30 mai 2018 (refusant de mettre à l'enquête publique le projet de construction d'un mur extérieur sur la parcelle n° 343).
Vu les faits suivants:
A. A._______ est propriétaire de la parcelle no 343 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Perroy. Cette parcelle a une surface totale de 5'356 m2, dont, d'après le registre foncier, 4'008 m2 en nature de jardin et 1'348 m2 en nature de forêt. Elle est colloquée en zone de faible densité selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 4 février 1983.
B. En 2013, A._______ a demandé le permis de construire deux villas sur sa parcelle. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 24 août au 22 septembre 2013. La Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire en décembre 2013. Cette décision est entrée en force. Les travaux n'ont toutefois pas été exécutés.
C. En 2016, A._______ a déposé une nouvelle demande de permis de construire deux villas sur la parcelle no 343, en précisant dans la description de l'ouvrage "Mise à jour du projet lié à la nature du terrain". Ce projet a été mis à l'enquête publique "complémentaire" du 6 avril au 5 mai 2016. La municipalité a délivré le permis de construire le 6 février 2017. Cette décision est entrée en force.
D. Le 26 février 2018, alors que les travaux de construction relatifs au deuxième permis de construire étaient en cours sur la parcelle no 343, A.________ a déposé une demande de permis de construire en utilisant la formule officielle "Mise à l'enquête complémentaire". L'ouvrage est décrit ainsi: "Construction d'un mur extérieur". A la rubrique "demande de dérogation", il n'est rien indiqué. Avec sa demande, le propriétaire a produit plusieurs plans, dont un plan de situation (au 1:500) établi par un géomètre. Les indications sur ce plan ne font pas état d'une demande de dérogation. Le mur projeté est figuré en rouge, avec des cotes et des indications chiffrées, qui permettent notamment de voir que le mur mesurera 6,24 m de long et qu'il sera construit à 2,78 m de la limite de propriété avec la parcelle no 333 (adjacente à l'est à la parcelle no 343).
Le 3 avril 2018, la municipalité a indiqué à A._______ qu'elle ne pouvait pas mettre ce projet à l'enquête publique car l'intéressé n'avait pas mentionné la dérogation à la distance à la limite selon l'art. 5.4 du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat le 1er mai 1992 (RGCAT). Elle l'a également informé "de manière préalable" du fait qu'elle n'accorderait pas de dérogation à l'art. 5.4 RGCAT à l'issue du délai d'enquête publique.
Par courriel du 6 avril 2018, l'architecte, auteur du projet, a demandé à la municipalité de mettre le dossier à l'enquête publique, sans dérogation, dans les plus brefs délais.
Le 10 avril 2018, A._______ a indiqué à la municipalité qu'il lui incombait, conformément à l'art. 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), de mettre à l'enquête publique la demande de permis, sans préjuger de son résultat, puis de statuer dans le délai fixé par l'art. 114 LATC.
Le 2 mai 2018, A._______ a relevé que, faisant suite à la séance du 27 avril 2018 et en l'absence de procès-verbal de cette dernière, il rappelait notamment qu'il exigeait la mise à l'enquête publique immédiate de son projet d'aménagements extérieurs, tel que déposé par son architecte, sans demande de dérogation.
Le 30 mai 2018, la municipalité a refusé de mettre à l'enquête publique ce nouveau projet au motif que le dossier ne serait pas régulier en la forme, puisqu'il ne mentionne pas une demande de dérogation à l'art. 5.4 RGCAT. Elle a également reproché à l'intéressé d'avoir utilisé à tort la formule de demande d'autorisation à mettre à l'enquête publique "complémentaire" alors que seule une enquête publique "principale" entrerait en considération, l'art. 72b al. 1 du règlement d'application du 19 septembre de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) imposant que l'enquête complémentaire intervienne dans les quatre ans suivant l'enquête principale, ce qui en l'espèce n'était pas le cas, l'enquête principale ayant eu lieu en 2013.
E. Le 29 juin 2018, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la municipalité pour publication du dossier à l'enquête publique complémentaire, sans demande de dérogation. Il fait valoir que son projet n'est pas dérogatoire et que c'est dès lors à bon droit qu'il a exigé la mise à l'enquête de son projet sans dérogation, le dossier ne présentant aucune lacune sur le plan formel. Il indique également que la mise à l'enquête complémentaire, en indiquant la création d'un mur extérieur, est suffisamment explicite pour que les tiers soient suffisamment renseignés sur la portée du projet et puissent le cas échéant faire opposition. Selon lui, il n'y a aucun intérêt public à imposer, pour un ouvrage aussi restreint, une enquête complète.
Dans sa réponse du 19 septembre 2018, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 16 octobre 2018. Une copie de cette lettre a été transmise à l'autorité intimée.
Considérant en droit:
La décision attaquée est un refus de mise à l'enquête publique d'une demande d'autorisation requise sur la base de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il ne s'agit pas à proprement parler d'un refus d'autorisation, mais cette décision a le même effet, puisqu'elle met fin à la procédure administrative engagée par le recourant devant la municipalité. Une telle décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36). La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Dans le cas particulier, le recourant remplit manifestement ces conditions. Il y a donc lieu d'entrer en matière, l'acte de recours respectant au demeurant les autres exigences légales de recevabilité.
La contestation porte sur le refus de l'autorité intimée de mettre à l'enquête publique une demande de permis de construire. En substance, l'autorité intimée reproche au recourant d'avoir omis d'indiquer, sur la demande de permis de construire et sur le plan de situation du géomètre, que son projet prévoit une dérogation au règlement communal. Elle lui reproche également d'avoir utilisé à tort la formule de demande d'autorisation à mettre à l'enquête publique "complémentaire" alors que seule une enquête publique "principale" entrerait en considération.
a) La procédure de mise à l'enquête publique est régie notamment par les art. 108 et 109 LATC. Aux termes de l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées. L'art. 109 al. 1 LATC dispose que la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours.
Les art. 69 et 71 RLATC listent les éléments et indications qui doivent être compris dans la demande de permis de construire et dans l'avis d'enquête qui est publié. L'art. 71 RLATC dispose ainsi que lorsqu'un projet de construction prévoit une dérogation aux règlements ou aux plans d'affectation, celle-ci doit être mentionnée sur le plan de situation authentifié par l'ingénieur géomètre breveté. L'art. 85a LATC prévoit en outre que la demande de dérogation est mise à l'enquête publique selon les mêmes modalités que la demande de permis de construire.
b) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, et le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. Les défauts dont l'enquête publique peut être affectée ne peuvent être invoqués à l'encontre d'une décision sur la demande d'autorisation que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêts AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 2a; AC.2014.0348 du 14 mars 2017 consid. 2c et les références citées). Une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante, lorsque la consultation des autres pièces a permis de la combler, ou que le vice a été réparé en cours de procédure (arrêt AC.2017.0296 du 28 octobre 2018).
Il ressort également de la jurisprudence cantonale que lorsqu'un propriétaire foncier demande une autorisation de construire (permis de construire "principal" ou permis de construire "complémentaire", pour un ouvrage destiné à compléter une construction principale déjà autorisée – la LATC ne faisant du reste pas la distinction entre ces deux types de permis de construire) ou une autorisation préalable d'implantation, la mise à l'enquête publique constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (arrêt AC.2012.0321 du 26 février 2013 et les réf. cit.)
Il appartient ainsi au requérant de l'autorisation de construire de présenter sa demande en utilisant une formule officielle et de joindre les annexes prescrites par le RLATC. La municipalité doit alors organiser l'enquête publique, c'est-à-dire en fixer les dates, définir les modalités de consultation (au greffe, au service technique communal, etc.) et publier les avis (au pilier public, dans la presse). Ces démarches n'incombent pas au propriétaire. S'il décrit mal son projet dans l'intitulé ("description de l'ouvrage"), il est admis que la municipalité puisse modifier ce texte, afin que dans les publications (avis d'enquête), la dénomination soit propre à informer clairement ou objectivement les intéressés (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire, thèse Lausanne 1986, p.78).
On ne voit pas pourquoi la municipalité ne serait pas également autorisée à rectifier d'office et d'emblée la dénomination utilisée par le constructeur, à propos du type d'enquête publique, soit "principale" ou "complémentaire". Il s'agit d'une question formelle, purement juridique – sans influence sur les caractéristiques architecturale ou techniques du projet - qui peut être résolue par la municipalité, sans le concours du requérant de l'autorisation.
On ne voit pas non plus pourquoi la municipalité ne pourrait pas, d'office, mentionner dans l'avis d'enquête, qu'elle publie elle-même et dont elle rédige ou approuve le texte, que le projet requiert une dérogation à une norme du règlement communal, s'il résulte de l'examen préliminaire du projet que tel est le cas ou que tel pourrait être le cas, la décision sur cette question devant de toute manière intervenir sur la base d'un dossier complet, c'est-à-dire après l'enquête publique, le recueil des oppositions et observations et l'analyse des services cantonaux concernés (selon la synthèse CAMAC).
Il est vrai que l'art. 71 RLATC dispose que la dérogation prévue doit être mentionnée sur le plan de situation "authentifié par l'ingénieur géomètre breveté", et que l'art. 85a LATC prévoit la mise à l'enquête publique des demandes de dérogation.
En l'occurrence, la dérogation évoquée par la municipalité concerne la distance entre le mur projeté et la limite de propriété. Le géomètre a indiqué, sur le plan de situation, toutes les données permettant d'évaluer cette distance après une rapide consultation du document. Il n'a par contre pas mentionné de dérogation. Il n'était pas possible pour le recourant d'ajouter lui-même cette mention à ce plan portant la signature et le sceau du géomètre. La municipalité ne pouvait pas non plus modifier ce document; elle pourrait cependant y ajouter un texte indiquant que le projet requiert une dérogation.
Lorsque le législateur cantonal a introduit l'art. 85a LATC, en vue d'assurer une publicité adéquate aux demandes de dérogation, il n'a pas prévu, ni laissé entendre qu'une demande de permis de construire omettant de mentionner une demande de dérogation ne devrait pas être mise à l'enquête publique, après rectification d'office par la municipalité sur la question de la dérogation, quand les plans du projet contiennent des indications claires (cotes, mesures, etc.) permettant de comprendre l'objet ou la portée de la dérogation implicitement requise (voir exposé des motifs sur le projet de modification de la LATC relatif au régime des dérogations en zone à bâtir, dans Bulletin du Grand Conseil novembre 1995, p. 2712 et ss).
Il était donc aisé pour l'autorité intimée de compléter ou rectifier elle-même les éléments du dossier déposé par le recourant, de sorte à ce que l'enquête publique, quelle que soit sa dénomination (principale ou complémentaire), puisse être organisée, et aussi afin que le dossier de la demande d'autorisation puisse être formellement transmis à l'administration cantonale, via la CAMAC.
L'autorité intimée a dès lors fait une mauvaise application des règles du droit cantonal sur l'enquête publique, en refusant de traiter la demande d'autorisation selon les règles ordinaires. Cette conclusion s'impose sans qu'il y ait lieu, à ce stade, d'examiner de manière plus approfondie le projet de mur; cet examen, au regard du droit matériel, interviendra dans la suite de la procédure administrative. Une inspection locale n'est donc à l'évidence pas nécessaire.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis. La décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité afin qu'elle mette à l'enquête publique la demande de permis de construire. Il n'y a pas lieu de donner d'autres instructions à la municipalité, à propos des mentions qu'elle fera figurer dans l'avis d'enquête.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD), à la charge de la commune de Perroy.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Perroy du 30 mai 2018 est annulée et la cause lui est renvoyée pour qu'elle mette à l'enquête publique la demande de permis de construire.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer au recourant à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Perroy.
Lausanne, le 7 décembre 2018
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.