TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Georges Arthur Meylan et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________, à
Autorité intimée
Municipalité de Valeyres-sous-Rances, représentée par l'avocat Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, à Lausanne
Autorité concernée
Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par Service du développement territorial, à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Valeyres-s/Rances du 23 mai 2018 refusant la construction d'une villa avec garage enterré sur la parcelle n° 117
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle 117 de la commune de Valeyres-sous-Rances, située à la rue Marmalaz. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 10'496 m2, supporte un bâtiment agricole de 646 m2. Le solde de la parcelle, de 9'850 m2, est en nature de pré-champ. Une surface de 1'273 m2 de la parcelle 117 est colloquée en zone du village d'après le plan général d'affectation, approuvé par l'autorité cantonale compétente le 25 août 2005. Le solde est affecté à la zone agricole.
B. Du 29 octobre 2016 au 27 novembre 2016 a été mise à l'enquête publique la construction, sur la part de la parcelle 117 affectée à la zone du village, d'une villa avec garage enterré. Le projet a suscité plusieurs oppositions dont celle, datée du 24 novembre 2016, du Service du développement territorial (le SDT), déclarant agir par délégation de compétence du Conseil d'Etat. Le service opposant expose que la Commune de Valeyres-sous-Rances a des zones à bâtir manifestement surdimensionnées. Il invoque les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et conclut au refus du permis de construire.
Faisant suite à l'opposition du SDT, A.________ a écrit le 12 décembre 2016 à la municipalité pour expliquer, notamment, que son projet se situait dans une zone constructible en continuité d'habitations existantes, au coeur du village. Le projet avait pour but de créer un logement familial, proche du rural de l'exploitation, et non de réaliser un gain immobilier.
C. Du 22 février au 23 mars 2017 s'est déroulée l'enquête publique sur la "Zone réservée cantonale selon l'article 46 LATC – Parcelle No 117". L'art. 3 du règlement correspondant interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sur la surface constructible de 1'273 m2 de la parcelle 117.
D. Par décision du 2 novembre 2017, le département compétent a levé les oppositions à la création de cette zone réservée formées par la Municipalité de Valeyres-sous-Rances (la municipalité), d'une part, et par A.________ et deux autres membres de sa famille, d'autre part, et a approuvé la création d'une zone réservée cantonale sur la parcelle 117. Au contraire de A.________, qui n'a pas recouru contre cette décision, la commune a déposé un recours, le 30 novembre 2017, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la CDAP; réf. AC.2017.0433).
E. Par décision du 23 mai 2018, la municipalité a refusé d'octroyer à A.________ le permis de construire demandé, en ces termes :
"(...) les instances cantonales ont imposé une zone réservée cantonale (art. 46 LATC) sur votre parcelle, rendant le Plan général d'affectation communal (PGA), entré en vigueur le 19 juin 2006, caduque et de ce fait toute construction impossible.
En date du 22 mai 2018, après opposition et recours contre la mise en zone réservée cantonale, ayant pris acte que les instances cantonales considèrent que la parcelle n° 117 n'est pas située en zone urbanisée selon la Mesure A11 du Plan directeur cantonal, la Municipalité a décidé de vous refuser l'octroi du permis de construire."
F. Par acte du 22 juin 2018, A.________ a recouru en temps utile devant la CDAP contre la décision du 23 mai 2018, concluant à son annulation et à l'octroi du permis de construire demandé, cas échéant moyennant une nouvelle implantation. A l'appui de son recours, le recourant invoque principalement deux arguments. D'une part, il estime que le redimensionnement de la zone à bâtir devrait concerner prioritairement d'autres parcelles que la sienne, soit parce qu'elles n'ont pas fait l'objet de projets de construction, soit parce que leurs propriétaires n'auraient pas recouru contre des refus de permis de construire. D'autre part, le recourant se prévaut du fait que son projet, qui s'harmoniserait aux constructions environnantes, a été déposé en 2016 déjà et que l'équité et l'égalité de traitement justifieraient de lui octroyer le permis de construire demandé.
Le 10 août 2018, le SDT s'est déterminé et a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Représentée par un avocat, la municipalité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, en date du 16 août 2018. Dans son écriture, elle expose que, dans le cadre des discussions menées avec le SDT, ce service s'est montré disposé à révoquer la zone réservée cantonale, à la condition que l'autorité intimée intègre la parcelle 117 dans une zone réservée communale. Quoiqu'il en soit de l'état de ces discussions, sur le plan formel et sans préjudice de la position de la municipalité sur le sort qui devra être réservé à la parcelle 117 dans le cadre des travaux de modification du PGA communal, la municipalité est d'avis qu'elle était contrainte de refuser le permis de construire demandé, en raison de l'existence d'une zone réservée cantonale, même si cette mesure n'était pas approuvée définitivement.
La cause a été suspendue durant quelques mois, à la demande du recourant.
G. Suite au retrait par la commune du recours qu'elle avait interjeté contre la zone réservée cantonale, la cause AC.2017.0433 a été rayée du rôle le 22 octobre 2018.
H. Le 14 décembre 2018, le recourant s'est encore exprimé et a complété son argumentation. Les arguments développés seront repris ci-dessous, dans la mesure utile.
I. Le 7 janvier 2019, le département compétent a abrogé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale selon l'art. 46 LATC sur la parcelle 117, ce qui a fait l'objet d'une annonce parue dans la Feuille des avis officiels du 8 février 2019. Le tribunal a informé les parties qu'il prenait note de ce fait. Le 20 mars 2019, le SDT a versé les documents correspondants au dossier. Les autres parties en ont été informées.
Considérant en droit:
Le recourant demande une inspection locale pour pouvoir démontrer le bien-fondé de ses arguments. Une telle mesure d'instruction n'est cependant pas nécessaire pour trancher le sort du recours. Par conséquent, il ne sera pas fait suite à cette réquisition.
La décision attaquée refuse le permis de construire en raison de l'instauration d'une zone réservée cantonale au sens de l'art. 46 LATC interdisant toute nouvelle construction sur la parcelle 117. Cette décision fait suite à une opposition du SDT, fondée sur les art. 77 et 134 LATC.
a) En l'espèce, au moment où l'autorité intimée a statué, le département compétent avait levé les oppositions à la création d'une zone réservée cantonale sur la parcelle propriété du recourant et avait approuvé cette mesure; le recours interjeté par la commune devant la CDAP contre cette décision était en cours d'instruction devant le Tribunal cantonal. Dans une telle situation, la loi prévoit des mesures provisionnelles ou conservatoires.
b) Le 1er septembre 2018 – soit pendant la procédure devant la cour de céans – est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui prévoyaient ce qui suit :
" Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration
1 Le permis de constuire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.
Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique
1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
Ces dispositions ont été remplacées par les art. 47 et 49 LATC qui ont la teneur suivante :
" Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.
2 L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3 Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.
Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique
1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."
Dans sa nouvelle mouture, la LATC ne prévoit plus expressément la possibilité pour le département de s'opposer à la délivrance d'un permis de construire lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée cantonale est envisagée.
Au sujet du droit applicable, le tribunal a jugé que c'était celui qui était en vigueur au moment où la municipalité a statué (AC.2017.0237 du 29 novembre 2018 consid. 2), soit pour le cas particulier les art. 77 et 79 aLATC, puisque la décision attaquée a été prise le 23 mai 2018, soit avant l'entrée en vigueur de la novelle du 17 avril 2018.
c) Tandis que l'art. 77 aLATC vise la situation où le plan d'affectation envisagé (voire le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique, l'art. 79 aLATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé est mis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office. La jurisprudence a précisé qu'en cas de recours au Tribunal cantonal contre l'octroi d'un permis de construire, le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de recours se prononce. La mise à l'enquête publique du projet de planification après le dépôt du recours ne permet donc pas au tribunal d'annuler le permis de construire en application de l'art. 79 aLATC (AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2b précité; AC.2016.0344 du 19 février 2018 et les réf.cit.).
d) En l'espèce, la zone réservée cantonale a été mise à l'enquête publique du 22 février au 23 mars 2017. C'est après l'approbation de ce plan par le département compétent, le 2 novembre 2017, que la municipalité a rendu la décision attaquée, le 23 mai 2018. Au moment où l'autorité intimée a statué sur la demande de permis de construire, elle était tenue d'appliquer l'art. 79 al. 1 aLATC et, par conséquent, de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre de la zone réservée, quand bien même l'approbation de la mesure faisait l'objet d'un recours en cours d'instruction devant le Tribunal cantonal. La demande de permis de construire devait être bloquée par l'effet anticipé négatif d'une zone réservée visant à empêcher toute construction du genre de celui qui était projeté dans le secteur envisagé. Enfin, l'abrogation de la zone réservée cantonale, le 7 janvier 2019 n'y change rien, puisque le moment déterminant pour juger d'un refus du permis est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de recours se prononce. Partant, la décision, qui refuse le permis de construire, est bien fondée.
On rappelle au demeurant que, selon la jurisprudence relative à l'art. 77 al. 1 dernière phrase aLATC, une municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé à un projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit rendre une décision de refus du permis de construire (cf. arrêts AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2016.0270 du 5 septembre 2017 consid. 2c; AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b/aa; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018 consid. 2). Il ne peut en aller autrement lorsque l'opposition de cette autorité intervient dans le cadre de l'art. 79 aLATC (arrêt AC.2017.0409 du 18 janvier 2019 consid. 1e).
Le tribunal relève enfin que la nature de la construction envisagée est sans importance. L'art. 3 du règlement de la zone réservée interdit en effet toute construction nouvelle, qu'il s'agisse d'une villa unifamiliale ou d'une habitation plus importante.
Il n'est pour le surplus pas nécessaire d'examiner si le département pouvait également invoquer l'art. 134 LATC pour s'opposer au projet litigieux.
Le recourant ne conteste pas que la zone à bâtir de la commune, surdimensionnée, doit faire l'objet d'un redimensionnement. Il estime que d'autres parcelles que la sienne auraient dû faire l'objet d'une mesure provisoire visant à en interdire la construction. Il se plaint de l'attitude contradictoire de la municipalité qui s'était dans un premier temps opposée à la zone réservée cantonale avant d'envisager d'inclure la parcelle litigieuse dans une zone réservée communale. On peut comprendre la déception du recourant de voir s'instaurer sur sa parcelle une mesure ayant pour effet de la rendre inconstructible provisoirement. Toutefois, ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée, qui peut faire l'objet, durant l'enquête publique correspondante, d'une opposition suivie d'une décision sujette à recours, que se pose la question du bien-fondé de la zone réservée. Celle-ci n'est cependant pas en cause dans la présente procédure et le tribunal ne saurait statuer en l'espèce en dehors de l'objet du litige, qui est limité au sort du permis de construire (cf. arrêt AC. 2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 2a). Le même raisonnement vaut pour les critiques que le recourant adresse à la municipalité, lorsqu'il lui reproche d'avoir plaidé que la parcelle 117 ne ferait pas l'objet d'une réduction des droits à bâtir avant de faire marche arrière sous la pression du SDT et d'envisager de l'englober dans une zone réservée communale. Une hypothétique zone réservée communale n'est pas ici en cause de sorte que les critiques à son sujet sortent de l'objet du litige.
Le recourant se plaint également du fait que toutes les parcelles constructibles de la commune pour lesquelles des permis de construire ont été sollicités sont construites, hormis la sienne et la parcelle voisine, pour laquelle un permis de construire serait apparemment néanmoins envisagé. Le recourant serait ainsi victime d'une inéquité et d'une inégalité de traitement. Le recourant n'apporte toutefois aucun élément concret à l'appui de ce grief, qui ne peut dès lors qu'être rejeté.
Le recourant se plaint encore du fait que 15 mois se sont écoulés entre la mise à l'enquête de la zone réservée cantonale (du 22 février au 23 mars 2017) et le refus du permis de construire (le 23 mai 2018), alors qu'en application des art. 77 al. 4 et 5 aLATC, une procédure de planification ne pourrait, selon lui, bloquer un projet que durant 13 mois.
Lorsque, comme en l'espèce, la demande de permis de construire est mise à l'enquête publique, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire dans les quarante jours dès le dépôt de la demande de permis (cf. art. 114 al. 1 LATC). Passé ce délai et sur requête écrite de l’instant, le département impartit un ultime délai de dix jours à la municipalité pour se déterminer; à défaut, il statue à sa place (art. 114 al. 4 LATC). En l'espèce, le délai de 40 jours dès le dépôt de la demande de permis (qui remonte au 14 octobre 2016) a été largement dépassé lorsque la décision refusant le permis de construire a été rendue (le 23 mai 2018). Le recourant aurait pu, en se fondant, sur l'art. 114 al. 4 LATC, exiger de la municipalité qu'elle statue, ce qu'il n'a pas fait. Il ne saurait s'en prévaloir pour obtenir l'annulation de la décision attaquée (cf. arrêt AC.2011.0190 du 8 mars 2012 consid. 1b).
Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument, réduit pour tenir compte de la simplicité de la procédure, est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à une indemnité à titre des dépens, qui sera mise à la charge du recourant (art. 55 al. 1 LPA-VD) pour un montant réduit pour tenir compte du fait que que le recourant pouvait se sentir soutenu par cette autorité au moment du dépôt du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Valeyres-sous-Rances du 23 mai 2018 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versera à la Commune de Valeyres-sous-Rances la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.