TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. Michel Mercier et M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
A.________ et B.________, à ********, représentés par Me Dominique RIGOT, avocat à Montreux,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,
Autorités concernées
Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA), à Pully,
Municipalité d'Ollon, à Ollon,
Objet
Divers
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 5 février 2018 (mise en conformité du canal de fumée de l'installation de chauffage à gaz).
Vu les faits suivants:
A. Les époux A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n° 962 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ollon. Une maison d'habitation (villa) a été construite sur cette parcelle en 1987. Pour le chauffage, cette maison est dotée d'une chaudière à gaz, installée au sous-sol. Les fumées de combustion de cette chaudière sont rejetées dans un saut-de-loup, se trouvant directement à côté de la porte d'entrée, sous une petite fenêtre. La chaudière actuelle, qui remplace une première chaudière (de 1987), a été mise en service en septembre 2015.
B. Le 2 octobre 2015, la C., qui avait mis en service la nouvelle chaudière, a écrit aux époux A. et B._______ pour leur signaler qu'il n'était pas conforme aux directives de la Société Suisse de l'Industrie du Gaz et des Eaux (SSIGE) d'évacuer les gaz brûlés à l'intérieur du saut-de-loup, car le canal d'évacuation doit sortir en toiture. Selon cette lettre, seule la Direction générale de l'environnement est "habilitée à donner l'autorisation dans cette configuration". Le ramoneur officiel de la commune a reçu une copie de cette lettre. Le 30 janvier 2017, il a informé la Direction générale de l'environnement (DGE/DIREV/ARC) que l'installation des époux A._______ et B._______ ne possédait toujours pas de conduit d'évacuation des gaz sortant en toiture.
C. Le 10 avril 2017, la Direction générale de l'environnement (direction de l'environnement industriel, urbain et rural / Air, climat et risques technologiques / Protection de l'air / Inspection des émissions) a envoyé aux époux A._______ et B._______ une lettre intitulée "Mise en conformité – Canal de fumée – chaudière à gaz". Cette lettre se réfère aux avis du ramoneur et de C._______, et elle indique notamment ce qui suit:
"Nous vous précisons que votre conduit de fumée devra être modifié de façon à ce que l'orifice de la cheminée dépasse la surface du toit d'au moins 1 mètre (mesuré perpendiculairement au toit). […] Nous vous signalons qu'aucune dérogation concernant le canal d'évacuation des fumées n'est envisageable.
Au vu de ces constatations, nous vous demandons de nous fournir un plan d'assainissement expliquant la mise en conformité de votre cheminée ainsi qu'un délai raisonnable de réalisation. Ce plan d'assainissement doit nous être remis d'ici au 31 mai 2017. Sans nouvelles de votre part d'ici cette date, nous fixerons un délai pour la mise en conformité de votre cheminée et ceci en fonction des éléments en notre possession."
Les époux A._______ et B._______ ont répondu le 12 mai 2017 en demandant une dérogation.
Le 22 mai 2017, la DGE a répondu qu'elle refusait l'octroi d'une dérogation et qu'elle confirmait sa demande de plan d'assainissement.
D. Le 5 février 2018, la DGE a rendu une décision intitulée "Décision d'assainissement - Mise en conformité du canal de fumée de votre installation de chauffage à gaz", qui constate qu'aucun plan d'assainissement n'a été transmis et que les travaux d'assainissement n'ont pas été effectués. La décision ordonne ce qui suit:
"Conformément aux articles 8 et 10 OPair, la Direction générale de l'environnement fixe le délai de mise en conformité du canal de fumée de votre installation de chauffage à gaz au 30.04.2018.
Nous vous saurions gré de nous communiquer la fin de l'assainissement, une fois les travaux effectués. En cas de non réalisation des travaux dans le délai imparti, la chaudière devra être mise hors service."
E. Agissant le 8 mars 2018 par la voie du recours de droit administratif, les époux A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler, respectivement réformer la décision de la DGE du 5 février 2018, afin que leur soit octroyée une "dérogation définitive autorisant le maintien de l'évacuation des gaz d'échappement en ventouse" (conclusion principale), ou qu'un délai de dix ans leur soit accordé pour assainir l'évacuation des gaz de leur chaudière (conclusion subsidiaire).
Dans sa réponse du 24 mai 2018, la DGE se prononce dans le sens d'un rejet du recours et d'une confirmation de sa décision.
La Municipalité d'Ollon a déclaré le 19 avril 2018 s'en remettre à justice.
L'ECA a communiqué ses observations le 24 avril 2018.
F. La Cour a procédé à une inspection locale le 26 septembre 2018. A cette occasion, les recourants ont signé, au procès-verbal, une convention par laquelle ils s'engageaient à communiquer à la DGE, d'ici à la fin du mois de novembre 2018, "un plan d'un conduit d'évacuation de fumée qui doit déboucher en toiture" (ch. 1); la convention réglait encore des modalités de la suite de la procédure. Le 31 décembre 2018, les recourants ont demandé au tribunal de prolonger le délai précité jusqu'à la fin du mois de janvier 2019; ils précisaient qu'ils étaient en possession d'un devis concernant la construction du conduit, mais pas encore d'un plan définitif. Le juge instructeur a, le 4 janvier 2019, prolongé au 31 janvier 2019 le délai pour la remise à la DGE du plan du conduit d'évacuation de fumée, tout en précisant qu'il n'y aurait pas d'autre prolongation.
G. Le 11 février 2019, la DGE a informé le tribunal qu'aucun plan ne lui avait été remis par les recourants.
Considérant en droit:
La décision attaquée, prise par le service cantonal compétent en application du droit fédéral de la protection de l'environnement (cf. art. 16 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RVLPE; BLV 814.01.1]), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires de l'installation visée ont à l'évidence qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants n'ayant pas communiqué à la DGE, après l'inspection locale, le plan d'un conduit d'évacuation de la fumée de leur chaudière, cette autorité cantonale n'a pas pu rendre la nouvelle décision prévue dans la convention figurant au procès-verbal. Il incombe dès lors à la Cour de céans de statuer sur le recours et de contrôler la légalité de la décision de la DGE du 5 février 2018.
Les recourants font valoir qu'ils avaient demandé à la DGE, par courriel du 3 septembre 2015, une dérogation pour le maintien de leur ancien système d'évacuation des gaz de la chaudière, mais qu'ils n'ont obtenu aucune réponse à ce courriel. Ils affirment être partis de l'idée, en toute bonne foi, que cette dérogation leur était de fait accordée.
Cette argumentation n'est pas soutenable. La DGE a en effet clairement exposé, en particulier dans sa lettre du 10 avril 2017 expliquant pourquoi la mise en conformité était exigée, qu'une dérogation concernant le canal d'évacuation des fumées n'était pas envisageable. La décision attaquée, puisqu'elle impose la mise en conformité, comporte logiquement le refus d'une dérogation. Cette question a donc été tranchée par la DGE et le droit à la protection de la bonne foi (cf. art. 9 Cst.), au vu des indications claires de l'autorité cantonale, n'entre pas en considération.
Les recourants reprochent à la DGE de n'avoir pas, en ordonnant l'assainissement, accordé un allègement "consistant en une dérogation définitive autorisant l'évacuation en ventouse des émanations de leur chaudière". Subsidiairement, ils font valoir que le délai d'assainissement, de quelque deux mois, est trop court, le droit fédéral leur permettant d'obtenir un délai de dix ans.
a) L'installation de chauffage de la villa, à savoir la chaudière avec le conduit d'évacuation, est une installation qui cause des pollutions atmosphériques, à laquelle s'appliquent les dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement relatives à la protection de l'air (voir notamment à ce propos arrêts TF 1C_506/2016 du 6 juin 2017 consid. 6.3; 1C_97/2007 du 10 septembre 2007 consid. 2.4). Le système de chauffage au gaz de la villa date de l'époque de la construction du bâtiment, à savoir de 1987. Il est postérieur à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Il ne s'agit donc pas d'une ancienne installation, à laquelle la loi fédérale précitée n'était pas applicable au moment de son autorisation ou de sa construction, mais bien d'une installation qui devait d'emblée respecter les nouvelles prescriptions fédérales. Dès lors, la contestation ne porte pas sur un cas d'assainissement d'une ancienne installation, au sens de l'art. 16 LPE (cf. André Schrade/Heidi Wiestner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2001, n. 16 ad art. 16 LPE; Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurich 2011, n. 8 ad art. 16 LPE).
b) La décision attaquée comporte certes le terme "assainissement" dans son titre, mais elle précise aussi qu'il s'agit d'ordonner la "mise en conformité" d'une installation (la lettre de la DGE du 10 avril 2017 employait également les termes de "mise en conformité"). En l'occurrence, la norme du droit fédéral à laquelle il faut se conformer est l'art. 6 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1). Cette disposition, sous le titre "Captage et évacuation des émissions", a la teneur suivante:
"1 Les émissions seront captées aussi complètement et aussi près que possible de leur source, et évacuées de telle sorte qu'il n'en résulte pas d'immissions excessives.
2 Leur rejet s'effectuera en général au-dessus des toits, par une cheminée ou un conduit d'évacuation.
3 […]"
L'obligation d'évacuer les émissions "en général au-dessus des toits, par une cheminée ou un conduit d'évacuation" est expressément prévue depuis l'entrée en vigueur de l'OPair, le 1er mars 1986 (cf. RO 1986 208). La décision attaquée se réfère en outre à des recommandations de l'Office fédéral de l'environnement, publiées en 2013 et intitulées "Hauteur minimale des cheminées sur les toits"; il y est précisé que l'orifice de la cheminée d'une petite installation de chauffage, d'une puissance calorifique inférieure ou égale à 40kW, doit dépasser la surface du toit d'au moins 1 m (ch. 3.2 al. 2, p. 10). L'art. 36 al. 3 let. c OPair permet expressément au département fédéral compétent d'édicter des dispositions exécutives et complémentaires sur les cheminées. Ces recommandations reflètent l'état de la science et de l'expérience des organes spécialisés, de sorte qu'elles doivent être prises en considération. Comme il s'agit de prescriptions tendant à la limitation préventive des émissions de polluants, elles sont applicables à toutes les installations stationnaires, nouvelles et existantes, conformément à ce que prévoit l'art. 7 OPair (cf. TF 1C_506/2016 du 6 juin 2017, consid. 6.3.1).
c) Dans le cas particulier, le rejet des émissions de la chaudière ne s'effectue pas au-dessus du toit, mais en façade du bâtiment, sous le niveau du rez-de-chaussée, dans un saut-de-loup couvert par un caillebotis, ce qui entraîne leur diffusion à l'extérieur là où peuvent se tenir des personnes ou des animaux, près de l'entrée, voire à l'intérieur, par une fenêtre disposée au-dessus du saut-de-loup. Ces émissions comportent du monoxyde de carbone (CO), gaz très toxique même à faible concentration – ce que la DGE avait déjà signalé aux recourants dans une lettre du 22 mai 2017. Le dispositif en ventouse, à savoir le double conduit qui draine l'air extérieur et évacue les fumées produites par la combustion, rejette donc, à cet endroit, des gaz chauds qui s'élèvent, sortent du saut-de-loup et se répandent dans l'atmosphère là où ils pourraient causer des intoxications. Le responsable de l'inspection des émissions à la DGE a indiqué, lors de la séance sur place, qu'il n'avait pas connaissance d'un autre cas d'évacuation, en façade et dans un saut-de-loup, des fumées d'une chaudière à gaz. Au regard des règles claires du droit fédéral, on ne voit aucun motif de considérer que l'installation des recourants peut être dispensée de l'obligation de respecter l'art. 6 al. 2 OPair. A l'évidence, il n'est pas nécessaire d'ordonner une expertise de l'installation de chauffage des recourants, l'autorité administrative cantonale ne disposant pas d'une véritable latitude de jugement à propos de la nécessité de prolonger le conduit d'évacuation et de créer une cheminée.
Les recourants font cependant valoir qu'il serait disproportionné de leur imposer l'installation d'une cheminée dont ils évaluent le coût à un montant de l'ordre de 60'000 à 80'000 fr. Or il est manifeste que cette évaluation est exagérée, pour l'installation d'une cheminée dont le conduit pourrait passer le long de la façade du rez-de-chaussée ou dans le garage et traverser une portion de la toiture au-dessus du garage. Les recourants requièrent en vain une expertise judiciaire sur ce point; il leur incombe en effet de déterminer eux-mêmes quel type de conduit et de cheminée ils entendent installer, de tels travaux n'étant à l'évidence pas compliqués à réaliser. Une mise en conformité peut donc par principe être exigée, sans violation du principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst., art. 36 al. 3 Cst.). La villa des recourants n'est pas un monument ni un objet architectural méritant protection de sorte que l'adjonction d'une petite cheminée sur la toiture, dotée de plusieurs lucarnes, ne constituerait pas une atteinte préjudiciable.
d) La DGE était fondée à ordonner la mise en conformité et le délai qu'elle a fixé – environ 80 jours, après des avertissements préalables donnés régulièrement depuis l'automne 2015 – n'est pas critiquable. Puisqu'il ne s'agit pas d'exiger l'assainissement d'une ancienne installation (cf. supra, consid. 3a), mais d'ordonner la mise en place d'une mesure constructive préventive qui aurait dû être réalisée d'emblée, les délais d'assainissement de l'art. 10 OPair n'entrent pas en considération.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. La décision du 5 février 2018 doit être confirmée, l'échéance du délai pour la mise en conformité étant fixée au 15 mai 2019. Ce délai est approprié, étant donné que les recourants ont approché une entreprise qui a établi un devis en 2018 et, éventuellement, un plan provisoire – puisque dans leur dernière écriture, ils expliquaient attendre un plan définitif. En cas de non réalisation des travaux dans ce nouveau délai, la DGE a déjà prévu, comme mesure d'exécution, la mise hors service de la chaudière.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Les autorités ayant participé à la procédure n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 5 février 2018 par la Direction générale de l'environnement est confirmée, l'échéance du délai de mise en conformité étant reportée au 15 mai 2019.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 février 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.