TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. André Jomini et Stéphane Parrone, juges.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Yves HOFSTETTER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gilly, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,
Opposant
B.________, à ********,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Gilly du 8 février 2018 refusant de délivrer le permis de construire deux villas contiguës totalisant 7 logements et un parking souterrain sur la parcelle n° 470 (CAMAC n° 172002)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 470 de la Commune de Gilly. D'une surface totale de 3'349 m2 (dont 2'636 m2 plantés de vignes), cette parcelle supporte un bâtiment (habitation et rural n° ECA 77) et un garage (n° ECA 76). Ce bien-fonds est classé dans la zone villas du plan des zones de la commune, entré en vigueur en 1985.
B. Une procédure d'aménagement a été engagée à Gilly, en vue de l'établissement d'une zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). D'abord, la Municipalité de Gilly (ci-après; la municipalité) a fait paraître dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 2 septembre 2016 un "avis aux propriétaires" dont le texte est le suivant:
"Afin de se mettre en conformité avec le Plan directeur cantonal et la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), la Municipalité informe les propriétaires fonciers que la révision du plan général d'affectation (PGA) est en cours.
Dès lors, la Municipalité se réserve le droit de refuser tout projet qui contreviendrait aux dispositions envisagées par la planification de la révision du PGA, ceci conformément à la législation en vigueur.
Pour cette raison et afin d'éviter des frais, les propriétaires sont priés de contacter la Municipalité avant l'élaboration de tout projet".
Le 20 juin 2017, le Conseil communal a pris en considération une motion visant à "créer une zone réservée sur l'ensemble du territoire communal pour une durée de 5 ans prolongeable 3 ans". La municipalité y a donné suite et elle a élaboré un plan de zone réservée dont le périmètre inclut toutes les parcelles classées dans la zone du village et la zone de villas du PGA, ainsi que les terrains de trois plans d'affectation spéciaux (PPA "Village Sud", PEP "Les Courbes" et PEP "Sous Gilly"). La justification de la zone réservée a été exposée dans un "rapport d'aménagement (47 OAT)" présenté en octobre 2017 par l'urbaniste mandataire de la municipalité (sur le site internet de la commune, rubrique Zone réservée) ainsi que dans le préavis municipal n° 02/2018 du 19 février 2018. Il en ressort en substance ce qui suit:
Le plan directeur cantonal (PDCn) prévoit que les communes évaluent la nécessité de redimensionner leur zone à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, pour la période 2015-2036 (cf. mesure A11). Les données pour Gilly sont les suivantes:
Population au 31.12.2015: 1'131 habitants
Croissance totale maximale, en fonction d'une croissance annuelle de 0.75% de la population 2015: + 178 habitants
Population maximale admise au 31.12.2036: 1'309 habitants.
La population de Gilly a atteint 1'298 habitants au 31 juillet 2017. Les chantiers en cours sur le territoire communal permettront l'accueil d'une centaine d'habitants supplémentaires. Le nombre d'habitants maximum pour l'horizon 2036 est déjà atteint.
Il a été décidé de classer dans la zone réservée l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation (y compris la parcelle n° 470), ce qui permet d'assurer l'égalité de traitement entre les propriétaires fonciers jusqu'à l'entrée en vigueur des plans d'affectation révisés. Toutefois, deux parcelles ont été soumises à un régime particulier, à savoir la parcelle n° 482 (au nord du village) et la parcelle n° 253. Pour ces deux parcelles, l'art. 2 al. 2 du règlement de la zone réservée prévoit ce qui suit:
"Les parcelles nos 253 et 482 font actuellement l'objet d'une procédure de recours au Tribunal pour la délivrance de permis de construire. En cas de refus du permis de construire par l'Autorité judiciaire, la zone réservée s'applique à ces parcelles".
Mis à l'enquête publique du 21 octobre au 19 novembre 2017, le plan de la zone réservée a suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________. Dans sa séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté ce plan et rejeté les oppositions. Le 5 juin 2018, la cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée, en exposant notamment ceci dans sa décision:
"Actuellement, les réserves en zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune de Gilly permettent l'accueil d'environ 611 habitants supplémentaires. Par rapport aux conditions fixées par la 4ème adaptation du plan directeur cantonal, approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018, cela représente environ 530 habitants excédentaires à l'horizon 2036.
La commune de Gilly est donc tenue, au sens de l'art. 15 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), d'adapter le dimensionnement de sa zone à bâtir d'habitation et mixte.
Pour permettre d'engager des réflexions dans ce sens, la Municipalité a opté pour la mise en place d'une zone réservée. Ainsi, en affectant le territoire sis en zone d'habitation et mixte à la zone réservée, elle pourra engager la révision du plan général d'affectation de manière réfléchie, à partir de la situation actuelle temporairement figée."
Les décisions d'adoption et d'approbation préalable de la zone réservée ont fait l'objet de plusieurs recours au Tribunal cantonal.
C. Le 16 juin 2017, A.________ a déposé une demande de permis de construire deux villas contigües totalisant sept logements, après démolition des bâtiments qui se trouvaient sur la parcelle n° 470. Mis à l'enquête publique du 19 août 2017 au 17 septembre 2017, ce projet a suscité l'opposition de plusieurs voisins, dont B.________, propriétaire de la parcelle contigüe n° 608. La Centrale des autorisations CAMAC a délivré le 16 janvier 2018 une synthèse (n° 172002) contenant les autorisations spéciales des autorités cantonales consultées.
D. Par décision du 8 février 2018, la Municipalité de Gilly a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Invoquant implicitement l'art. 79 al. 1 LATC, elle a motivé ce refus ainsi:
"(...)
conformément aux dispositions de la législation en matière d'aménagement du territoire et de la législation forestière, la Municipalité a soumis à l'enquête publique du 21 octobre au 19 novembre 2017 le plan et le règlement de la zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC. En application de cette disposition, et pour la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire, toute construction est interdite dans le secteur concerné;
la parcelle 470, comme les parcelles voisines, se situe à l'intérieur de la zone réservée et la Municipalité n'est dès lors plus en mesure de délivrer un permis de construire;
au demeurant, compte tenu de l'instauration de la zone réservée, la Municipalité n'examine pas la conformité du projet à la réglementation communale et cantonale en vigueur et ne s'exprime en particulier pas sur les divers griefs soulevés par les opposants; sa position sur ces points est réservée."
E. Le 26 février 2018, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l'encontre de la décision du 8 février 2018 de la municipalité, en concluant à l'annulation de cette décision et à l'octroi du permis de construire sollicité.
Dans sa réponse du 22 mars 2018, la municipalité a conclu au rejet du recours. B.________ s'est déterminé le 27 avril 2018. Le 30 avril 2018, le recourant a produit une écriture complémentaire.
Considérant en droit:
Le recourant estime que c'est à tort que la municipalité s'est fondée sur les art. 46 et 77 (recte: 79) LATC pour refuser le permis de construire requis.
a) Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (à partir du 1er janvier 1980), afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il bénéficie d'une présomption de validité (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 118 Ib 38 consid. 4a). Dans cette loi, la zone à bâtir est définie à l'art. 15 LAT et une nouvelle teneur de cette disposition est en vigueur depuis le 1er mai 2014. Elle prévoit en particulier que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (al. 1) et que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (al. 2). Quand une commune dispose de zones à bâtir surdimensionnées, les règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposent pas un refus des permis de construire tant que le redimensionnement n'est pas réalisé. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.3).
b) Cela étant, si la commune prévoit de revoir sa planification pour réduire les zones à bâtir surdimensionnées, en vue de mettre en œuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT, des mesures provisionnelles ou conservatoires peuvent être appliquées.
Le 1er septembre 2018 – soit pendant la procédure devant la cour de céans – est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) dont la teneur était la suivante :
" Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration
1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.
Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique
1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
Ces dispositions ont été remplacées par les art. 47 et 49 LATC qui ont la teneur suivante :
" Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.
2 L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3 Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.
Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique
1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."
c) Il convient de déterminer quel est le droit applicable à la présente cause. Le tribunal a récemment jugé que le droit applicable était celui qui était en vigueur au moment où la municipalité a statué (cf. notamment AC.2018.0242 du 17 janvier 2019 consid. 2c; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 1; AC.2017.0409 consid. 1; AC.2018.0053 du 7 février 2019 consid. 2; AC.2017.0237 du 29 novembre 2018 consid. 2), soit en l'espèce les art. 77 et 79 aLATC, puisque la décision attaquée a été rendue le 8 février 2018, soit avant l'entrée en vigueur de la novelle du 17 avril 2018.
d) A noter que des mesures conservatoires fondées sur les art. 77 et 79 aLATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2, AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités).
a) L'art. 77 aLATC, auquel renvoie l'art. 79 al. 2 aLATC, vise la situation où le plan d'affectation envisagé (voire le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf. art. 77 al. 1 aLATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des alinéas 3 à 5 de l'art. 77 aLATC.
L'art. 79 aLATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé (ici zone réservée communale) est mis à l'enquête publique (comme c'est le cas en l'espèce); dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office. La jurisprudence a précisé qu'en cas de recours au Tribunal cantonal contre l'octroi d'un permis de construire, le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de recours se prononce (cf. AC.2017.0409 du 18 janvier 2019 du 18 janvier 2019 consid. 1d; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2b précité; AC.2016.0344 du 19 février 2018 et les références citées).
b) En l'occurrence, le plan de zone réservée communale a été mis à l'enquête publique du 21 octobre au 19 novembre 2017. C'est donc après cette enquête publique que la municipalité a pris la décision litigieuse, qui date du 8 février 2018. Au moment où l'autorité intimée a statué sur la demande de permis de construire du recourant, elle était tenue d'appliquer l'art. 79 al. 1 aLATC et, par conséquent, de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de zone réservée. C'est ainsi à juste titre que la municipalité a considéré que la demande de permis de construire devait être bloquée par l'effet anticipé négatif d'une zone réservée qui vise à empêcher toute nouvelle construction dans le secteur envisagé.
c) Invoquant implicitement le principe de la bonne foi, le recourant fait valoir qu'avant même la mise à l'enquête publique de la zone réservée, il avait soumis à la municipalité plusieurs avant-projets de construction sur la parcelle n° 470. Par lettres des 27 juin et 17 octobre 2016, ainsi que du 27 mars 2017, la municipalité lui a certes fait part de ses remarques et de l'avis de la commission communale consultative en matière d'urbanisme et d'architecture (CCCUA) sur ces avant-projets. Mais le recourant ne saurait prétendre avoir reçu des garanties de la part de la municipalité quant à l'octroi d'un permis de construire pour toute nouvelle construction sur la parcelle n° 470. Au contraire, la municipalité a chaque fois attiré l'attention du recourant sur la nécessité de réduire les zones à bâtir surdimensionnées de la commune de Gilly (art. 15 LAT) et sur le fait que seuls les nouveaux projets de construction qui ne participaient pas au mitage du territoire pouvaient être autorisés, tout en se référant expressément dans les deux derniers courriers à l'avis publié le 2 septembre 2016 indiquant notamment que la municipalité se réservait le droit de refuser tout projet qui contreviendrait au projet de révision du PGA en cours.
d) Dans la mesure où le recourant met en doute la validité de la zone réservée, il convient de rappeler que le recourant a eu l'occasion de faire valoir ses griefs dans son opposition au plan de zone réservée. La Cour de céans n'a pas à se prononcer, en quelque sorte à titre préjudiciel, sur le plan de zone réservée qui fait l'objet d'une procédure séparée.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008; LPA-VD; BLV 173.36). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'opposant qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat. En revanche, l'autorité intimée, assistée par un avocat, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Gilly du 8 février 2018 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à titre de dépens à la Commune de Gilly, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 19 février 2019
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.