TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai 2018
Composition
M. Stéphane Parrone président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Raymond Durussel, assesseur; M. Fabien Andrey, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Echallens,
Autorité concernée
Service du développement territorial, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Echallens du 12 décembre 2017 refusant le permis de construire pour l'aménagement de la parcelle ******** (création d'une place ballastée et grille-gazon, création d'un mur en enrochement)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no ******** de la Commune d'Echallens. D'une surface de 1545 m2, ce bien-fonds n'est actuellement pas construit. Il est situé entre la rivière "Le Talent", au nord-est, le long de laquelle s'étire un cordon boisé, et le Chemin de l'Usine au sud-ouest, qui dessert la zone industrielle "Aux Condémines" à Echallens.
La parcelle no ******** est affectée en "zone industrielle" et en "zone de verdure" selon le Plan d'aménagement local et le Règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions correspondant, approuvés le 1er mars 1991 par le Conseil d'Etat (ci-après: le PAL, respectivement le RATC). Elle est grevée d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules dont l'emprise s'exerce le long de ses limites communes avec les parcelles nos 507 et 508.
B. Le 18 août 2017, A.________ a déposé une demande de permis de construire intitulée "aménagement de la parcelle ******** (en vue de construction future), création d'une place ballastée et grille gazon. Création d'un mur en enrochement" et indiquant que la parcelle no ******** est affectée pour 726 m2 en zone industrielle, et le solde en zone de verdure. A teneur du plan de situation, les réalisations projetées consistent en une place ballastée sur la surface affectée en zone industrielle et attenante au Chemin de l'Usine, ainsi qu'une place en grille-gazon sur la surface affectée en zone de verdure. Du côté de la rivière, un talutage d'une pente maximale de 30° est prévu et au bas de celui-ci se trouve un chemin d'accès à la parcelle no ********. Ce dernier aménagement requiert un déplacement de l'assiette de la servitude précitée le long des limites des parcelles en question avec celles des parcelles nos ******** et ********.
C. Mis à l'enquête publique du 16 septembre 2017 au 15 octobre 2017, le projet n'a pas soulevé d'opposition.
Il ressort de la synthèse CAMAC no 172872 du 27 novembre 2017 que le Service du développement territorial (SDT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, estimant que les travaux projetés ne sont ni conformes à l'affectation de la zone, ni imposés par leur destination à cet emplacement. L'autorité relève notamment ce qui suit:
" Situation
Le projet soumis est situé sur la parcelle no ********, affectée en zone industrielle, ainsi qu'en zone de verdure [par le] Plan général d'affectation communal (PGA), approuvé le 1er mars 1991 par le Conseil d'Etat du Canton de Vaud.
Selon les dispositions règlementaires communales relatives à la zone de verdure (art. 2.5 RPGA), cette zone assure la sauvegarde des sites et réserve des dégagements. Elle est destinée à la détente, aux loisirs et aux sports et peut être destinée à l'exploitation agricole.
[...]
Au vu de la situation de la zone de verdure, bordant la rivière "le Talent", cette zone doit être considérée comme une mesure de protection du milieu naturel et de sauvegarde du site. Dès lors, elle est à considérer comme étant située hors de la zone à bâtir où tout projet de construction, transformation ou démolition requiert une autorisation du département de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).
[...]
Examen
Dans le cas présent, l'aménagement d'une parcelle ballastée dans la partie de la parcelle affectée en zone de verdure sur la parcelle no ******** va à l'encontre de la protection du milieu naturel et de la sauvegarde des sites. Ces aménagements ne sont donc pas conformes à l'affectation de la zone (art. 22 LAT).
Le seul souhait de créer une surface destinée au stationnement de véhicules ou à l'entreposage de marchandises, en lien avec un bâtiment à construire dans la partie de la parcelle située dans la zone industrielle, ne suffit pas pour déroger au principe de conformité à l'affectation de la zone [et] au principe de séparation des territoires constructibles de ceux non-constructibles.
En outre, aucuns motifs techniques objectifs n'imposent de réaliser de tels aménagement à cet emplacement. Ils ne peuvent donc être admis comme étant imposés par leur destination à cet emplacement (art. 24 LAT).
Concernant les travaux prévus en zone constructible (zone industrielle), ceux-ci ne requièrent pas d'autorisation spéciale au sens des dispositions de l'art. 120 alinéa 1 lettre a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Il revient à la Municipalité de se déterminer sur leur conformité avec le règlement applicable (RPGA).
Toutefois, conformément à la jurisprudence en la matière du Tribunal cantonal (AC. 2005.0236, AC.2007.0286) et du Tribunal fédéral (1A.36/2001, 1A.276/2006), tous les aménagements (routes privées, places de stationnement, terrasse, chemin, cabanon de jardin, bûcher, serres, couverts, balançoires et toboggans, piscine, étangs, mouvements de terre, murs et leurs fondations, etc.), en rapport direct avec des constructions situées en zone à bâtir, doivent être exclusivement prévus à l'intérieur de cette dernière.
Or, selon les plans remis, des talus sont prévus en contrebas du mur de soutènement situé en zone constructible. N'étant pas conforme à la jurisprudence, ces aménagements en lien avec un projet situé en zone constructible ne peuvent être admis."
Par ailleurs, la synthèse CAMAC indique également que la DGE (Inspection cantonale des forêts) aurait été, sous certaines conditions, en mesure de délivrer l'autorisation spéciale requise (sous la forme d'une dérogation) s'agissant de la distance par rapport à la forêt. Elle n'a pas pu le faire en raison du refus du SDT d'accorder l'autorisation spéciale requise pour des travaux hors de la zone à bâtir.
D. Par décision datée du 12 décembre 2017, la Municipalité (ci-après: l'autorité intimée), se fondant sur le refus du SDT et reprenant les motifs exposés par celui-ci, a refusé de délivrer le permis de construire requis.
Par acte du 10 janvier 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision, se prévalant notamment d'une inégalité de traitement et du principe de l'interdiction de l'arbitraire. Elle allègue que les places de parc situées sur la parcelle no 329 voisine ont été autorisées en violation de l'art. 27 de la loi forestière du 1er janvier 2014 (LVLFo; RSV 921.01). Elle soutient également que la décision querellée porte atteinte au maintien de la servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la parcelle no 328. Elle conclut en substance à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa réponse du 1er février 2018, l'autorité intimée s'est déterminée et a produit le dossier d'enquête ainsi que diverses autres pièces.
Dans ses déterminations du 7 février 2018, le SDT a conclu au rejet du recours et a produit son dossier.
La recourante a répliqué par courrier daté du 19 février 2018.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une municipalité refusant un permis de construire. Même si le recours est en l'occurrence formé contre la seule décision municipale, les griefs invoqués concernent également des points traités par le SDT dans le cadre de son refus d'autorisation spéciale; conformément à la jurisprudence, il faut ainsi admettre que le recours est également dirigé contre cette décision (cf. AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 1 et les références citées; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 9a). Le propriétaire dont le projet est refusé a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Pour le reste, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les autres exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
A ce stade, il convient de relever que la recourante ne conteste pas directement la motivation des décisions de l'autorité intimée et du SDT. Ce service considère que le projet n'est pas conforme à l'affectation de la zone.
a) En effet, le SDT retient que la parcelle de la recourante se trouve partiellement en zone de verdure, soit hors de la zone à bâtir, et qu'une autorisation spéciale au sens des art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 120 al. 1 let. a de la loi du 1er janvier 1987 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) doit être délivrée. A l'appui de son raisonnement, il indique qu'au vu de la situation de la zone de verdure, bordant la rivière "le Talent", cette zone doit être considérée comme une mesure de protection du milieu naturel et de sauvegarde du site.
Selon la doctrine et la jurisprudence, c'est en fonction des circonstances et notamment de sa règlementation et de son emplacement par rapport à la zone à bâtir que l'on détermine si une zone de verdure se trouve à l'extérieur ou à l'intérieur de la zone à bâtir (cf. AC.2015.0033 du 26 avril 2016 consid. 9b; AC.2014.0155 du 2 février 2015 consid. 3; Pierre Moor et Eloi Jeannerat, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 9 ad art. 17 LAT et références citées). Par exemple, des zones à protéger au bord d'un lac ont été considérées comme étant à l'extérieur de la zone à bâtir (cf. Pierre Moor et Eloi Jeannerat, op. cit., n. 9 ad art. 17 LAT).
Dans le cas présent, le régime de la zone de verdure est réglé par l'art. 2.5 RATC, qui prévoit ce qui suit:
"La zone de verdure (ZVE) assure la sauvegarde de sites et réserve des dégagements. Elle est destinée à la détente, aux loisirs et aux sports. Elle peut être destinée à l'exploitation agricole.
Les constructions, installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:
des installations de jeux, de sport, et de loisirs à ciel ouvert, y compris les petits bâtiments de services nécessaires;
des voies de circulation pour les véhicules et les piétons;
des places de stationnement pour véhicules dont la capacité peut être limitée par la municipalité;
des aménagements paysagers, y compris des petits pavillons de jardin,
des petits bâtiments agricoles, non habitables, ayant un statut de dépendance ou d'annexe d'un centre d'exploitation implanté dans une autre zone."
Par ailleurs, le règlement détermine expressément les zones qui sont réputées être des zones à bâtir, et la zone de verdure n'en fait pas partie (art. 1.2 RATC).
En l'espèce, compte tenu de la situation de la zone en question en bordure de zone industrielle et le long d'un cours d'eau, dans le prolongement d'autres zones de verdure dont une large portion longe également le cours d'eau tout en n'étant en relation avec aucun milieu bâti, le SDT pouvait valablement retenir que cette zone de verdure constituait une mesure de protection du milieu naturel et de sauvegarde du site et, partant, était exclue de la zone à bâtir. La municipalité ne l'a pas contredit à ce sujet, en ce qui concerne l'interprétation de son règlement communal, et le recourant n'invoque aucun élément de nature à remettre en cause ce raisonnement.
Dès lors, s'agissant d'un projet situé en partie hors de la zone à bâtir, l'autorité intimée est liée par le refus de l'autorisation spéciale du SDT. En effet, lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire (art. 120 al. 1 let. a LATC et 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1]; AC.2016.0287 du 16 février 2017 consid. 2a et les références citées).
b) Un projet de construction doit être conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Dans le cas d'un projet situé hors de la zone à bâtir, des dérogations peuvent être accordées pour de nouvelles constructions ou installations notamment si leur implantation est imposée par leur destination (art. 24 let. a LAT).
En l'occurrence, le SDT considère que l'aménagement d'une place ballastée dans la partie de la parcelle no ******** affectée en zone de verdure va à l'encontre de la protection du milieu naturel et de la sauvegarde des sites imposée par l'art. 2.5 RATC, et n'est ainsi pas conforme à l'affectation de la zone. Par ailleurs, de l'avis du SDT, aucun motif technique n'impose l'implantation de tels aménagements hors de la zone industrielle, de sorte qu'aucune dérogation hors de la zone à bâtir ne peut être octroyée sur la base de l'art. 24 LAT.
Au préalable, il convient de relever que le projet de la recourante prévoit la réalisation de la place ballastée exclusivement dans la zone industrielle, et non – comme le retient le SDT – en zone de verdure, où sera réalisé du stationnement en grille-gazon. Cette constatation inexacte n'est toutefois pas de nature à modifier le sort de la cause.
En effet, dans un premier temps, il faut constater que la place de stationnement en grille-gazon n'est pas conforme à la zone de verdure au sens des art. 22 al. 2 let. a LAT et 2.5 RATC.
En l'espèce, à teneur de la coupe A produite, la pente régulière de ce terrain mène actuellement à la forêt bordant la rive du "Talent". Il ressort néanmoins de cette coupe que le terrain naturel sera sensiblement modifié par le projet de la recourante, avec la création d'un enrochement en saillie verticale culminant à 4 mètres du terrain naturel. Or, qu'il s'agisse d'une place en grille-gazon ou ballastée, une telle modification de la topographie, à laquelle s'ajoute le stationnement dédié aux véhicules, n'est pas conforme à la fonction de cette zone de verdure. En effet, comme précédemment développé (cf. lettre a ci-dessus), sa fonction vise à préserver les rives en tant que site mais aussi dans leurs fonctions naturelles, ce qui ne correspond pas aux aménagements projetés. Il n'y a donc pas de motif de remettre en cause l'application des art. 22 LAT et 2.5 RATC par le SDT.
Dans un second temps, il importe de déterminer si la place de stationnement en grille-gazon peut bénéficier d'une dérogation pour les constructions et installations prévues hors de la zone à bâtir sur la base de l'art. 24 LAT.
Selon la jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut pas être édifié à l'intérieur de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il occasionne. Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b). Par exemple, une aire de stationnement goudronnée pour véhicules, implantée hors de la zone à bâtir, paraissant correspondre à un besoin en relation avec les activités exercées en zone à bâtir, ne répond pas à une nécessité particulière et ne peut bénéficier d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (cf. AC.2013.0459 du 18 novembre 2014 consid. 2b et les références citées), à l'inverse, un espace de stationnement hors de la zone à bâtir peut avoir un motif technique objectif à s'y trouver, notamment lorsque son absence ôterait une grande partie de son sens à la zone considérée, dans ce cas précis dédiée aux loisirs (cf. TF 1C_36/2009 du 14 juillet 2009, consid. 3.2; Rudolf Muggli, op. cit., n. 10 ad art. 24 LAT).
En l'occurrence, rien ne permet de penser qu'il existe un motif technique objectif imposant l'implantation d'un espace de stationnement dans cette zone de verdure; la recourante ne formule d'ailleurs pas d'arguments à ce sujet. On relèvera par ailleurs que l'usage d'un espace de stationnement en grille-gazon serait tout à fait compatible dans la zone industrielle attenante, où il est d'ailleurs manifeste que les nuisances occasionnées par les véhicules sont admises.
Au final, le SDT pouvait valablement retenir que le projet en question, partiellement situé en zone de verdure, ne pouvait pas être autorisé.
La recourante conteste le refus d'autorisation en alléguant que cette décision est arbitraire et discriminatoire en regard de la parcelle no ******** voisine, située également en zone industrielle, et sur laquelle la réalisation de places de parc aurait été autorisée de manière contraire à l'art. 27 LVLFo.
Pour sa part, l'autorité intimée rappelle que contrairement à la parcelle no ******** de la recourante, qui se trouve en zone industrielle et en zone de verdure, la parcelle no 329 se trouve exclusivement en zone industrielle. Elle relève également que l'aménagement des places de parc sur ce bien-fonds a fait l'objet d'une enquête publique du 4 mars au 4 avril 2011, ainsi que d'un préavis favorable du Service des forêts, de la faune, et de la nature (SFFN, à présent intégré à la DGE).
a) On rappelle qu’il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 de la Constitution suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (cf. AC.2016.0067 du 9 août 2017, consid. 3; ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304).
Par ailleurs, il y a arbitraire prohibé par l'art. 9 Cst. lorsque la décision attaquée viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (cf. notamment ATF 113 Ib 307 consid. 2a; TF 1C_387/2009 du 6 avril 2010 consid. 4.1).
b) En l'espèce, les situations de faits sont clairement différentes. En effet, contrairement à ce que soutient la recourante, on ne saurait assimiler la situation de la parcelle no 329, qui se trouve entièrement en zone industrielle, à sa parcelle, affectée en zone industrielle ainsi qu'en zone de verdure. Par ailleurs, l'argument de la recourante concernant la distance à la forêt n'est pas pertinent car une telle dérogation lui aurait aussi été accordée par la DGE sans le refus du SDT. Pour cette même raison, le maintien éventuel d'un accès à la parcelle no ******** par un aménagement longeant la forêt n'est pas un argument pertinent non plus.
Au vu de ce qui précède, le grief de la recourante doit être rejeté.
La recourante se prévaut également du motif que la servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur de la parcelle no 328 doit être maintenue. Produisant une photo aérienne, elle allègue l'existence d'un revêtement en ballast de l'accès datant déjà de 1934.
On ne comprend pas clairement le raisonnement suivi par la recourante à ce sujet. Quoi qu'il en soit, le motif invoqué n'est pas déterminant en l'espèce. Il sied de rappeler qu'il n'appartient pas à la Cour de céans de contrôler le respect de servitudes de droit privé (cf. AC.2016.0219 du 19 janvier 2017 consid. 2 et les références citées; AC.2014.0006 du 24 mars 2015 consid. 2b/bb). Il n'y a donc pas lieu de traiter ce grief plus avant dans le cadre de la présente procédure.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supporte les frais de justice, arrêtés à 1'500 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Echallens du 12 décembre 2017 est confirmée.
III. L'émolument de justice, arrêté à 1'500 (mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la société A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2018
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.