TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2019
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Stéphane Parrone, juge; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourants
A.________ à ******** et
B.________ à ******** tous deux représentés par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
Autorités intimées
Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par Service du développement territorial, à Lausanne,
Conseil communal d'Ormont-Dessus, aux Diablerets,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 27 octobre 2017 approuvant préalablement la zone réservée sise sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessus et c/ décision du Conseil communal d'Ormont-Dessus du 10 novembre 2016 adoptant la zone réservée
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont copropriétaires pour moitié de la parcelle n° 2366 de la Commune d'Ormont-Dessus. A.________ est seul propriétaire de la parcelle contiguë n° 2364 (non bâtie) située sur la même commune. Ces deux bien-fonds, respectivement de 2'006 m2 et 691 m2, sont colloqués en zone du village des Diablerets selon le Plan des zones d'Ormont-Dessus (PZ), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 septembre 1982, et le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 1er novembre 1995 et modifié en 2001.
D'une surface totale de 2'006 m2, la parcelle n° 2366, qui est délimitée au nord par un cours d'eau (DP 9), est constituée d'un pré-champ et d'une grande surface boisée (près de 1'300 m2), étant précisé que la lisière forestière n'a pas (encore) été constatée formellement.
B. Le 10 décembre 2012, A.________ et B.________ ont obtenu un permis de construire un chalet et un couvert pour deux voitures sur la parcelle n° 2366. Le projet de construction ayant été abandonné, ce permis de construire est désormais périmé.
C. La Municipalité d'Ormont-Dessus a mis à l'enquête publique, du 15 juin au 14 juillet 2016, un projet de plan de zone réservée communale. Son règlement est ainsi libellé:
"But du plan: article 1
La zone réservée, établie conformément à l'art. 46 LATC, est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins conformément à la LAT.
Périmètres : article 2
Les périmètres de la zone réservée sont figurés sur le plan.
Champ d'application : article 3
La Municipalité ne peut pas délivrer de permis de construire dans la zone réservée pendant la durée prévue à l'article 4, à l'exception :
des aménagements et installations liés au domaine skiable peuvent être autorisés;
des rénovations, transformations et reconstruction des bâtiments existants peuvent êtres peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée;
de petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.;
des dépendances (garage, véranda, couvert, abri, etc.) peuvent être autorisées pour autant qu'elles soient situées à proximité directe des bâtiments d'habitation.
Mise en vigueur, durée et abrogation : article 4
La zone réservée est établie pour la durée prévue à l'art. 46 LATC de 5 ans, prolongeable 3 ans au maximum, ou jusqu'à l'approbation d'un nouveau plan général d'affectation.
La zone réservée entre en vigueur sur décision du Département compétent.
La zone réservée abroge provisoirement toutes les dispositions antérieures qui lui sont contraires."
Selon le projet de plan, un grand nombre de parcelles, comprenant une surface totale de 286'1169 m2, ont été incluses dans le périmètre de la zone réservée communale, y compris la totalité parcelle n° 2366 (non bâtie). En revanche, la parcelle contigüe n° 2334 (non bâtie) n'a pas été intégrée dans ledit périmètre, ayant été maintenue en territoire urbanisé (constructible).
D'après le "Rapport d'aménagement (47 OAT)" établi par l'urbaniste mandataire de la municipalité, celle-ci a décidé d'entreprendre une révision du plan général d'affectation (PGA) et d'instaurer une zone réservée visant à geler les possibilités de nouvelles constructions dans certains secteurs concernés par un surdimensionnement de la zone à bâtir. A propos de la justification du projet de zone réservée, le rapport expose ce qui suit (p. 4-5 et 9-11):
"(...) La Commune d'Ormont-Dessus possède d'importantes réserves de zones à bâtir. Ces réserves étaient initialement destinées majoritairement aux résidences secondaires. Depuis l'acceptation par le peuple suisse de. la Lex Weber (2012), ces réserves de zones à bâtir ne peuvent servir qu'à la création de nouvelles résidences principales ou de résidences touristiques (selon art. 7, 8, 9 LRS).
Selon le bilan des réserves à bâtir (juin 2014), la Commune dispose d'une capacité d'accueil de 2'028 nouveaux habitants (dans et hors du centre) dépassant très largement les besoins pour les 15 prochaines années. Cette surcapacité d'accueil n'est pas conforme à la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) révisée en 2014, ni au Plan directeur cantonal (PDCn). La Commune est donc tenue de réduire la surface de sa zone à bâtir.
Dans ce contexte, la Municipalité a élaboré un projet de zone réservée, visant à geler les possibilités de nouvelles constructions dans certains secteurs concernés par un surdimensionnement de la zone à bâtir. Cette démarche est nécessaire pour entamer la révision du Plan général d'affectation (PGA) d'Ormont-Dessus.
Soucieuse d'assurer une équité de traitement entre les propriétaires, la Municipalité a développé une vision communale sous la forme d'une modification du Plan directeur communal (PDCom), sur la base des lignes directrices « Redimensionnement des zones à bâtir » publiées par le Département du territoire et de l'environnement (octobre 2015). Cette vision communale est en consultation publique, en même temps que la présente zone réservée. Pour l'aider dans le développement de la stratégie et dans sa mise en oeuvre, la Municipalité a mandaté le bureau C.________, spécialisé en aménagement du territoire.
La Municipalité a pour objectif de mettre à l'enquête le nouveau plan général d'affectation en 2018, et ainsi de mettre fin au gel des nouvelles constructions par zone réservée.
Le Plan directeur cantonal (PDCn) et le Plan directeur communal (PDCom) sont les planifications supérieures de référence.
Le projet de zone réservée est conforme au Plan directeur cantonal (PDCn) et en particulier aux mesures suivantes :
· A11 : Zone d'habitation et mixtes
La mesure A11 de la 4ème adaptation du PDCn est appliquée dès le 18 janvier 2016 et définit le calcul des besoins en zone à bâtir et les règles de dimensionnement pour les zones d'habitation et mixtes. Le bilan des réserves en zone à bâtir d'Ormont-Dessus, approuvé en juin 2014, évalue les réserves dans le centre régional et hors du périmètre du centre régional à l'horizon 2023, conformément au PDCn. Aujourd'hui, l'horizon de planification pour la Municipalité est celui de la révision du PGA (2020) + 15 ans, soit un horizon fixé à 2035.
Sur la base de la mesure A11 du PDCn et de ses différentes directives d'application, la situation d'Ormont-Dessus peut être synthétisée ainsi :
Dans le centre Hors du centre
Population à fin 2008 - 578 habitants 839 habitants
Croissance selon PDCn (mesure A11) 1.7% 1.0%
Population au moment du bilan (2016) Environ 619 habitants Environ 910 habitants
Population à planifier par PGA (2035) 843 habitants 1066 habitants
Besoin en capacité d'accueil (2035) Environ 224 habitants Environ 156 habitants
Par ailleurs, la Municipalité prévoit des zones à bâtir pour les activités artisanales, les installations publiques et le tourisme.
Conformément à la mesure A11, les réserves actuelles sont largement surdimensionnées. La zone réservée n'ayant qu'une influence provisoire, elle n'implique pas de changement d'affectation. Elle ne permet ainsi pas de réduire directement les potentiels d'accueil de la commune d'Ormont-Dessus. Toutefois, en gelant les possibilités de nouvelles constructions dans l'ensemble des secteurs concernés par la zone réservée, le projet contribue à se rapprocher de la conformité avec le PDCn. En effet, il est notamment prévu qu'une partie de cette zone réservée connaisse un changement d'affectation lors de la révision du PGA, ce qui contribuera sensiblement à réduire le surdimensionnement en termes de capacité d'accueil (...).
2.1 Nécessité d'affecter à la zone agricole
Réexamen du dimensionnement de la zone à bâtir
En application de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir doivent être dimensionnées pour répondre aux besoins à 15 ans; les zones à bâtir surdimensionnées doivent donc être réduites. En application au PDCn, les besoins à l'horizon 2035, soit PGA (2020) plus 15 ans, sont respectivement de 224 habitants supplémentaires dans le centre et 156 hors-centre. Les communes sont tenues de réviser leur PGA d'ici à 2020 et aucune nouvelle zone d'habitation ou mixte ne peut être créée d'ici là. Par ailleurs, le Canton s'oppose systématiquement aux permis de construire dans les communes surdimensionnées.
Consciente de ces enjeux, la Municipalité d'Ormont-Dessus a initié la révision complète de son Plan général d'affectation, dont l'approbation n'est pas prévue avant 2020. Pour certains secteurs qui nécessitent un travail fin de modification et la délimitation de nouvelles affectations, la Municipalité veut provisoirement bloquer les projets de nouvelles constructions jusqu'à ce que les nouvelles affectations et dispositions règlementaires soient définies. Pour ce faire, la Municipalité va recourir à la zone réservée (46 LATC) qui permet de bloquer la délivrance de nouveaux permis de construire pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum.
L'Etat approuve la démarche et s'est engagé à ne plus s'opposer aux permis de construire, pour autant que la Commune progresse dans la révision de son PGA.
Approche communale de la zone réservée
Dans ce contexte, la Municipalité a décidé d'élaborer un projet de zone réservée définie en référence à une vision à long terme (horizon PGA) développée sur la base des lignes directrices « Redimensionnement des zones à bâtir» publiées par le Département du territoire et de l'environnement (octobre 2015).
La vision communale est présentée sous la forme d'une modification du Plan directeur communal (PDCom).
Périmètres de la zone réservée
Sur la base de cette vision communale, les périmètres de la zone réservée ont été délimités en tenant compte de différentes considérations :
A. Pour les parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé :
Les parcelles faisant l'objet de projets de modification de l'affectation (en zone de verdure, de loisirs, d'activités ou touristique) sont mises en zone réservée jusqu'à la modification de l'affectation lors de la révision PGA.
Les autres parcelles sont maintenues en zone à bâtir, mais pourront faire l'objet de modifications (restrictions liées à la forêt, aux dangers naturels, à l'espace réservé aux eaux, etc.) lors de la révision du PGA.
B. Pour les parcelles situées à cheval sur le périmètre du territoire urbanisé :
Les parcelles sont mises en zone réservée. Dans le cadre de la révision du PGA, une délimitation devra être faite entre la partie maintenue en zone à bâtir (partie située à l'intérieur du territoire urbanisé) et la partie repassant en zone agricole et/ou aire forestière.
C. Pour les parcelles situées à l'extérieur du territoire urbanisé :
Les ensembles de plusieurs bâtiments avec aménagements extérieurs situés à proximité du territoire urbanisé sont mis en zone réservée. Ils seront maintenus en zone à bâtir avec restriction, visant à ne pas augmenter le potentiel d'habitants supplémentaires.
Les parcelles faisant l'objet de permis de construire en force au moment de la mise à l'enquête publique sont mises en zone réservée jusqu'à échéance du permis de construire. Les parcelles concernées seront traitées dans le cadre du PGA, en tenant compte soit de la construction de la parcelle, soit de l'abandon du projet de construction.
Les parcelles faisant l'objet de projets de modification de l'affectation (en zone de verdure, de loisirs ou touristique) sont mises en zone réservée jusqu'à la modification de l'affectation lors de la révision du PGA.
Affectation à la zone réservée
La zone réservée a pour but de suspendre temporairement la constructibilité des secteurs sur lesquels des plans doivent être révisés, modifiés ou élaborés. Elle équivaut à une affectation temporaire. À l'intérieur des zones qu'elle désigne, rien ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver l'établissement d'un futur plan d'affectation. Le droit fédéral et cantonal fixe à 5 ans la validité de la zone réservée, prolongeable de 3 ans.
Vision à long terme
Pour réduire la zone à bâtir et le potentiel de nouveaux habitants, la Municipalité projette de modifier l'affectation de certaines parcelles. Les nouvelles affectations peuvent être de différents types et sont présentées dans la modification du PDCom.
Dans le but de mener à bien la vision communale définie par la Municipalité, cette situation justifie l'imposition d'une zone réservée imposant un moratoire sur les parcelles susceptibles de connaitre d'importantes modifications dans le cadre de la révision du PGA (...)
3.2 Bilan des réserves à bâtir
La surface de zone réservée est de 286'1169 m2, affectée majoritairement en zone constructible.
La zone réservée étant un gel temporaire de la zone à bâtir, elle ne constitue pas une étape de dézonage et n'a aucun impact direct sur le bilan des réserves à bâtir."
Le 14 juillet 2016, A.________ et B.________ ont formé opposition pendant l'enquête publique. Tout en déclarant ne pas s'opposer à l'instauration d'une zone réservée communale, ils proposaient que celle-ci s'applique à la parcelle n° 2364 (non incluse dans le périmètre de la zone réservée) et à la partie supérieure (haut) de la parcelle n° 2366, tout en laissant en zone du village le bas de ce dernier bien-fonds selon un projet plan de mutation du géomètre D.________ établi le 4 juillet 2016, le nombre de mètres carrés demeurant en zone constructible étant identique après coup. En d'autres termes, ils proposaient de modifier quelque peu le périmètre de la zone réservée, sans en diminuer la surface totale, soit de procéder à un échange entre la surface constructible de la parcelle n° 2364 (de 691 m2) et une surface équivalente située sur le bas de la parcelle n° 2366 (soit 691 m2 à prélever sur la surface totale de 2'006 m2).
D. Le 10 octobre 2016, la municipalité a établi un préavis à l'intention du conseil communal, où elle propose d'adopter le plan et le règlement de la zone réservée communale en levant les oppositions. Dans ce préavis – qui reprend pour l'essentiel le contenu du rapport d'aménagement –, la proposition de réponse à l'opposition de A.________ et B.________ retient, après un exposé sur le contexte général et légal, que la municipalité "va analyser la situation en détail, en fonction de la constatation des lisières forestières et de l'ensemble des enjeux concernant ce secteur" et qu'en conclusion, elle estime que "la zone réservée est pertinente pour l'entier du périmètre concerné de la parcelle n° 2366".
E. Dans sa séance du 17 octobre 2016, le Conseil communal d'Ormont-Dessus a adopté le plan de la zone réservée ainsi que les réponses aux oppositions.
Le 27 octobre 2017, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver préalablement la zone réservée communale.
F. Agissant le 27 novembre 2017 par la voie du recours de droit administratif, à l'encontre des décisions du conseil communal du 10 novembre 2016 (adoption de la zone réservée) et du département cantonal du 27 octobre 2017 (approbation préalable de cette zone), A.________ et B.________ concluent à ce que les décisions attaquées "sont réformées en ce sens qu'une surface de 691 m2 de la parcelle 2366 d'Ormont-Dessus selon plan de mutation du 4 juillet 2016 est maintenue en zone de village, le solde de la parcelle et le feuillet 2364 étant colloqués en zone réservée".
Dans sa réponse du 30 janvier 2018, la municipalité se réfère aux déterminations du SDT à venir.
Dans sa réponse du 27 février 2018, le Service du développement territorial (SDT), agissant au nom du département cantonal, conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles le plan de la zone réservée a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur applicable alors (avant la révision entrée en vigueur le 1er septembre 2018). Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants, propriétaires du terrain concerné et auteurs d'une opposition levée au terme de la procédure devant les autorités précédentes, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants voient une violation de leur droit d'être entendus dans le fait que les autorités communales n'auraient pas répondu, de manière suffisamment motivée, sur leur proposition de "rocade" entre la surface constructible de la parcelle n° 2364 (non comprise dans la zone réservée communale) et une surface comparable à prélever sur le bas de la parcelle n° 2366 (entièrement incluse dans le périmètre de la zone réservée communale).
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1 p. 145; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; 136 V 351 consid. 4.2 p. 355). L'obligation de motiver, telle qu'elle découle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst), est respectée lorsque le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3 p. 47 et les références citées). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157).
En l'occurrence, la proposition de réponse à l'opposition des recourants contenue dans le préavis municipal retient, après un exposé général sur le contexte légal, que la municipalité "va analyser la situation en détail, en fonction de la constatation des lisières forestières et de l'ensemble des enjeux concernant ce secteur" et qu'en conclusion, elle estime que "la zone réservée est pertinente pour l'entier du périmètre concerné de la parcelle n° 2366". Il en résulte que, si la municipalité ne se prononce pas expressément sur la proposition d'échange, elle refuse implicitement de procéder à une telle rocade pour le motif qu'une analyse de la situation en détail s'impose, vu les caractéristique de ce secteur (voir ci-après). Les recourants pouvaient ainsi se rendre compte de la portée de cette réponse et l'attaquer en connaissance de cause.
Le grief doit donc être rejeté.
Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes :
L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones réservées", a la teneur suivante:
" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:
"1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté.
bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n°22 ad art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée communale en particulier sur la parcelle n° 2366, l'autorité intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15 Zones à bâtir
11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).
cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune d'Ormont-Dessus sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites. Les recourants ne discutent pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Les recourants ne remettent d'ailleurs pas en cause le bien-fondé de l'instauration de la zone réservée communale, mais demandent à en modifier le périmètre (sans en diminuer de la surface totale) par le biais d'un échange de deux surfaces correspondantes.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal.
Il reste à déterminer si l'emplacement de la zone réservée litigieuse est adéquat.
Les recourants font valoir que leur proposition de rocade consistant à maintenir en zone à bâtir 691 m2 formés par le bas de la parcelle 2366, le solde de ce bien-fonds étant colloqué en zone réservée, tout comme l'entier du bien-fonds n° 2364. Cet échange permettrait aux autorités communales d'atteindre le même but de réduction de la zone à bâtir, puisque l'échange proposé se ferait mètre par mètre. Les deux parcelles se trouveraient dans le territoire urbanisé et dans le même secteur largement bâti délimité par la route du Pillon à l'aval, le ruisseau DP9 en amont, une surface forestière et le chemin du Planet. Cette rocade se justifierait par le fait que le bas de la parcelle n° 2366 bénéficie d'un meilleur dégagement que le bien-fonds n° 2364 devant lequel un chalet est construit et qu'une construction à cet endroit s'intégrerait mieux aux constructions voisines.
Or, comme le relève le SDT dans sa réponse, la nécessité d'un examen détaillé de la situation de la parcelle n° 2366 – partant d'une inclusion complète de celle-ci dans la zone réservée – provient notamment du fait qu'elle est couverte sur environ deux tiers de sa surface par la forêt (qui constitue une lisière boisée) et qu'elle comprend au nord un torrent, si bien que ces deux éléments nécessitent une protection, d'autant plus que ce fonds se trouve en zone de dangers naturels. S'agissant d'une parcelle comportant une forêt et un cours d'eau, des objectifs en matière de protection de la nature et du paysage résultent des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), dont la commune devra tenir compte dans le cadre de son nouveau PGA. La commune devra ainsi prendre en considération l'art. 1 al. 2 let. a LAT relatif à la protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage et l'art. 3 let. c LAT qui prescrit de tenir libres les bords des cours d'eau. La parcelle n° 2366, qui fait l'objet d'une zone réservée communale, ne se trouve pas dans la même situation que la parcelle contigüe n° 2364, entièrement en nature de pré-champ. Cette dernière constitue une brèche dans le milieu bâti. Faisant ainsi partie du territoire largement bâti, la parcelle n° 2364 n'entre pas d'emblée dans la catégorie des parcelles qui devront être réaffectées en priorité. Il existe donc des motifs légitimes d'instaurer une zone réservée sur l'entier de la parcelle n° 2366 et d'en exclure le bien-fonds n° 2364. C'est donc à juste titre que les autorités communales ont refusé de donner une suite favorable à la proposition d'échange entre les surfaces de deux parcelles – non comparables – à concurrence de 691 m2.
Tout bien considéré, le choix de l'emplacement de la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la proportionnalité. Comme le relève du reste le SDT, la parcelle n° 2366 fait l'objet d'une zone réservée et non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire a pour but d'étudier de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation définitive de cette parcelle.
Mal fondé, le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées, en tant qu'elles classent en zone réservée l'entier de la parcelle n° 2366 des recourants.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la commune, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au département cantonal.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision prise le 10 novembre 2016 par le Conseil communal d'Ormont-Dessus, adoptant le plan de la zone réservée communale, et la décision prise le 27 octobre 2017 par le Département du territoire et de l'environnement, approuvant préalablement ce plan, sont confirmées en tant qu'elles classent en zone réservée l'entier de la parcelle n° 2366.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 1er avril 2019
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.