TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mars 2019
Composition
M. André Jomini, président; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
E.________,
F.________,
G.________,
H.________,
I.________,
J.________,
K.________,
L.________,
M.________,
N.________,
O.________,
P.________,
Q.________,
R.________,
S.________,
T.________,
U.________,
V.________,
W.________,
X.________,
Y.________,
Z.________,
AA.________,
AB.________,
AC.________,
AD.________,
AE.________,
AF.________,
AG.________,
AH.________,
AI.________,
AJ.________,
AK.________,
AL.________,
AM.________,
AN.________,
AO.________,
AP.________,
AQ.________,
AR.________,
AS.________,
AT.________,
AU.________,
AV.________,
AW.________,
AX.________,
AY.________,
AZ.________,
BA.________,
BB.________,
BC.________,
BD.________,
BE.________,
BF.________,
BG.________,
BH.________,
BI.________,
BJ.________,
BK.________,
BL.________,
BM.________,
BN.________,
BO.________,
BP.________,
BQ., tous à ******** et représentés par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne (A. et consorts),
Autorités intimées
CONSEIL COMMUNAL D'EPALINGES, représenté par Me Amédée KASSER et Me Benoît FISCHER, avocats à Lausanne,
Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,
Tiers intéressé
BR.________, à ********, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ et consorts c/ décision du Département du territoire et de l'environnement du 20 mars 2017 approuvant préalablement le Plan de quartier "La Possession / Bois de Ban" et contre la décision du Conseil communal d'Epalinges du 15 novembre 2016 adoptant ce plan de quartier.
Vu les faits suivants:
A. La société BR._______ est propriétaire de la parcelle n° 794 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Epalinges. Ce terrain a une surface totale de 25'375 m2; il n'est pas bâti (lieu-dit: La Possession/Bois de Ban).
Le plan général d'affectation actuellement en vigueur (PGA) – approuvé par le département cantonal le 16 novembre 2005 – classe cette parcelle dans la "zone de plans spéciaux", réglée aux art. 52 à 57 du règlement du plan général d'affectation (RPGA). Elle est dans le secteur "A" de cette zone (art. 54 RPGA). Cela signifie que dans cette zone, "tout projet de construction ou d'aménagement est subordonné à l'adoption préalable d'un plan directeur localisé, voire d'un plan de quartier de compétence municipale ou d'un plan partiel d'affectation" (art. 52 RPGA). La zone de plans spéciaux est réservée avant tout à l'habitation, mais la prestation de services et le petit commerce sont tolérés pour autant qu'il n'en résulte aucune gêne pour l'habitation et que la majeure partie des surfaces habitables du bâtiment soit consacrée à l'habitation (art. 53 al. 1 RPGA). Pour les secteurs "A", certains éléments de la future planification sont encore prévus à l'art. 54 RPGA: le coefficient d'utilisation du sol ne peut dépasser 0,4, "pour autant que les conditions de planification s'y prêtent" (al. 1); le nombre d'étages est limité à un rez-de-chaussée, un premier étage et des combles habitables (al. 2); la plus courte distance entre un bâtiment et la limite du secteur "A" est fixée à 5 mètres (al. 3).
Les parcelles voisines sont classées en zone de villas I - à l'exception d'un compartiment de terrain au sud-ouest, qui est aussi dans la zone de plans spéciaux (lieu-dit Les Oches). Les terrains de la zone villas sont pratiquement tous bâtis.
B. Le noyau villageois historique d'Epalinges (le Polny) se situe à environ 150 m au sud. Depuis cet endroit, desservi par la route du Village, le chemin de Ruisseau-Martin et le chemin du Polny, on accède à la parcelle n° 794 par le chemin du Bois-de-Ban, qui mène ensuite à un centre sportif (tennis) et à d'autres quartiers de villas. Au-delà de ces terrains bâtis, à l'est, au nord et à l'ouest, s'étend une forêt.
C. Un projet de plan partiel d'affectation, pour le périmètre correspondant à la parcelle n° 794, a été soumis en 2011 par la Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité) au Service du développement territorial (ci-après: le SDT) pour examen préalable. Il était prévu d'affecter le secteur en zone d'habitation de faible densité, avec la définition d'aires d'implantation des constructions et un coefficient d'utilisation du sol (CUS) de 0.45. Dans son rapport d'examen préalable du 21 novembre 2011, le SDT a émis un préavis favorable en demandant d'"augmenter la densité du quartier en tenant compte de la bonne accessibilité du site" (desserte par une ligne TL, offrant un accès direct à la station Croisettes du métro M2).
Un nouveau projet (plan de quartier [PQ] "La Possession / Bois de Ban") a été établi. Il prévoit des constructions regroupées en trois entités (A, B et C), chaque entité disposant d'une cour commune. Les aires d'implantation sont conçues pour de petits bâtiments collectifs (6 à 8 appartements) de deux niveaux plus combles ou attique. L'indice d'utilisation du sol (IUS) est de 0.48. Dans chaque aire est prévu un parking collectif souterrain. Après avoir reçu ce projet, le SDT a rédigé un rapport d'examen préalable complémentaire le 27 novembre 2012. Il y est indiqué que "la proximité de l'agglomération [c'est-à-dire du périmètre compact de l'agglomération Lausanne-Morges, dont font partie certains quartiers d'Epalinges] et la très bonne desserte du site en transports en commun contribuent à une densification approchant celle du périmètre compact". Le SDT a alors demandé qu'une densification du périmètre soit étudiée, par exemple par l'ajout d'un niveau supplémentaire; il préconisait un IUS approchant 0.6 et indiquait en conclusion que le projet devait être remanié pour atteindre la densité voulue par les services de l'Etat.
D. La municipalité a mis le projet de plan de quartier à l'enquête publique du 25 mai au 24 juin 2013, tel qu'il avait été présenté au SDT - donc sans augmentation de l'IUS. Le dossier comprend un "rapport justificatif selon l'art. 47 OAT" (ci-après: rapport 47 OAT) qui décrit les objectifs de ce plan – notamment: augmenter la densité par rapport aux zones villas avoisinantes; assurer une insertion harmonieuse des nouvelles constructions dans leur environnement, notamment grâce à la définition d'espaces de transition avec les zones de villas et en limitant la hauteur des bâtiments; requalifier le chemin du Bois-de-Ban afin de sécuriser le cheminement piétonnier et d'en faire un lieu de promenade agréable – et qui indique comment le projet tient compte des planifications de rangs supérieurs ainsi que des planifications communales en vigueur. Le rapport 47 OAT précise que la surface de plancher déterminante maximale est de 12'200 m2, ce qui correspond à 120 logements et 245 habitants (nombres indicatifs). Une étude relative au trafic, réalisée par le bureau BS._______ en juillet 2012 (rapport technique intitulé: Mobilité, nuisances sonores et protection de l'air), est annexée au rapport 47 OAT.
A propos des nuisances sonores, le rapport BS._______ indique notamment ce qui suit, après avoir estimé la génération de trafic du futur quartier à 700 mouvements de véhicules par jour, et en prenant en considération la situation des cinq propriétés se trouvant entre le périmètre du plan de quartier et le carrefour chemin du Bois-de-Ban – chemin de Ruisseau-Martin (les plus exposées au bruit - p. 4):
"En considérant le concept d'accès par le chemin du Bois-de-Ban, le doublement du trafic sur le chemin du Bois-de-Ban entraînera une augmentation de 3.5 dB(A) du niveau sonore, mais de 7.1 dB(A) du niveau d'évaluation (en raison d'un facteur de correction imposé par l'OPB pour les faibles charges de trafic).
Considérant les contributions des 2 chemins, les niveaux d'évaluation futurs sont estimés entre 50 dB(A) (parcelle 2605) et 57 dB(A) (parcelle 712). Ces valeurs sont inférieures à la valeur limite d'immission, soit dans ce cas 60 dB(A) pour un degré de sensibilité au bruit II.
[…]
L'augmentation des niveaux sonores due à ce trafic supplémentaire restera inférieure à 0.5 dB(A) sur les chemins du Ruisseau-Martin et du Polny. Sur le chemin du Village, l'augmentation sera légèrement supérieure, de 0.8 dB(A), sans influence notable sur le respect des valeurs limites d'immission, lesquelles sont respectées en bordure de chaussée (à 5 m de l'axe du chemin). Le projet respecte donc l'art. 9 OPB.
[…]
La rampe d'accès au parking des secteurs B et C est située à quelque 8 m de la façade du bâtiment le plus proche. Le trafic sur la rampe est estimé à 440 mouvements de véhicules par jour. En considérant deux tiers du trafic de jour (entre 7h et 19h) et un tiers de nuit, les niveaux d'évaluation sont estimés à 40 dB(A) de jour et à 37 dB(A) de nuit. Les valeurs de planification du DS II sont respectées. Néanmoins, lors de l'élaboration du projet, il est recommandé d'équiper la rampe de matériaux absorbants sur les 10-15 derniers mètres de la rampe afin de diminuer les réflexions du bruit sur les murs en béton et donc les nuisances pour les bâtiments les plus proches."
E. Plusieurs propriétaires fonciers du voisinage, à savoir notamment A., B., C., D., E., F., G.,H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., AB., AC., AD., AE., AF., AG., AH., AI., AJ., AK., AL., AM., AN., AO., AP., AQ., AR., AS., AT., AU., AV., AW., AX., AY., AZ., BA., BB., BC., BD., BE., BF., BG., BH., BI., BJ., BK., BL., BM., BN., BO._______ (ci-après: A._______ et consorts) ont formé collectivement opposition (opposition déposée par un avocat, avec un complément rédigé directement par certains opposants).
La municipalité a demandé au bureau BS._______ de réaliser de nouveaux comptages de trafic. Dans un rapport du 8 octobre 2013, ce bureau a indiqué que ses conclusions restaient valables, après les comptages complémentaires. La municipalité a rédigé le 15 septembre 2014 des réponses aux oppositions puis elle a organisé le 19 février 2015 une séance de conciliation avec les opposants. Les oppositions ont été maintenues mais la municipalité a ensuite modifié le projet de plan de quartier sur quelques aspects, pour le mettre à nouveau à l'enquête publique du 10 juin au 9 juillet 2015 (enquête complémentaire). En particulier, la hauteur maximale des faîtes et des attiques, dans chaque aire d'évolution des constructions, a été fixée par un plan des altitudes et par des coupes.
F. A._______ et consorts ont formé de nouvelles oppositions, le 8 et 9 juillet 2015.
La municipalité a rédigé des réponses à ces oppositions, le 12 novembre 2015 puis elle a entendu les opposants lors d'une séance de conciliation le 17 décembre 2015.
Le 15 août 2016, la municipalité a formulé à l'intention du Conseil communal d'Epalinges (ci-après: le conseil communal) un préavis proposant l'adoption du plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban" et l'approbation des réponses aux oppositions. Le conseil communal a adopté ces conclusions dans sa séance du 15 novembre 2016.
G. Le plan de quartier, tel qu'adopté par le conseil communal, a été transmis au Département du territoire et de l'environnement (DTE), qui l'a approuvé préalablement le 20 mars 2017. La décision d'approbation préalable a été notifiée aux opposants, avec la décision d'adoption du conseil communal, par le SDT.
H. Agissant le 11 mai 2017 par la voie du recours de droit administratif, les opposants A._______ et consorts demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler les décisions d'adoption et d'approbation préalable du plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban". Ils font valoir en substance que la parcelle n° 794 n'était, avant l'adoption du plan de quartier litigieux, pas classée dans la zone à bâtir, et que le régime juridique qui lui est applicable en vertu du PGA de 2005 devrait être celui de la zone intermédiaire. Ils ajoutent qu'en raison du surdimensionnement notoire des zones à bâtir d'Epalinges, la parcelle précitée ne pourrait pas être classée en zone à bâtir. Ils invoquent aussi une violation du principe de la stabilité des plans, l'IUS, dans le périmètre du plan de quartier, étant supérieur à ce que prévoit la réglementation du PGA (0.48 au lieu de 0.4). Les recourants se plaignent enfin d'une violation du principe de la prévention, à cause du bruit du trafic routier supplémentaire lié aux constructions prévues dans le périmètre du plan de quartier litigieux.
Dans sa réponse du 5 septembre 2017, BR._______ conclut au rejet du recours.
Dans leurs réponses du 6 octobre 2017, le conseil communal et le DTE concluent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
I. Les recourants ont répliqué le 20 mars 2018.
La constructrice s'est déterminée le 3 mai 2018.
Le conseil communal a déposé des déterminations le 28 mai 2018. Le SDT s'est également déterminé le 1er juin 2018.
J. Avec son écriture du 3 mai 2018 (duplique), la société BR._______ a produit un rapport du bureau d'ingénieurs BT._______, du 13 mars 2018, qui retient notamment ce qui suit:
" 2. Situation initiale
[…] 2.2 Charges de trafic et évolution
Les charges de trafic journalière sur le chemin du Bois-de-Ban sont très faibles de l'ordre des 650 véh/jour. Ce trafic correspond pour l'essentiel à des trajets pendulaires (domicile-travail), en rapport avec le tissu pavillonnaire du secteur, ainsi qu'à l'accès aux équipements sportifs (terrains de tennis situés à l'extrémité du chemin).
Les niveaux de trafic actuels sur le réseau communal de distribution restent modestes de l'ordre des 1'400 à 1'900 sur le tronçon à double sens du chemin du Ruisseau-Martin et de 2'150 à 2'750 sur la route du Village.
Le carrefour d'accès au futur quartier, carrefour chemin du Bois-de-Ban / chemin du Ruisseau-Martin, est actuellement exploité par perte de priorité. Il est majoritairement sollicité aux heures de pointe du matin et du soir, périodes pendant lesquelles il présente de larges réserves de capacité (environ 85 %), lui permettant d'absorber sans problème des charges de trafic supplémentaires.
Au regard de l'évolution du trafic dans le secteur, entre 2013 et 2017, les charges de trafic dans le secteur ont connu quelques modifications, en rapport notamment avec les modifications ponctuelles du schéma de circulation (chemin du Ruisseau-Martin et chemin de la Laiterie) amorcées courant 2016.
Une augmentation du trafic sur la route du Village (tronçon ouest) est notamment observée, passant d'environ 1'800 véh/j en 2013 à 2'150 véh/j en 2016. Sur le reste du réseau routier les charges de trafic sont semblables ou inférieures à celles définies pour l'état de référence en 2013. Ceci met en évidence l'efficacité des mesures en termes de dissuasion du transit à l'échelle, plus large, du quartier.
Sur les tronçons à sens unique (tronçon amont du chemin du Ruisseau-Martin et chemin de la Laiterie), les charges de trafic restent faibles. Seule une augmentation des vitesses "perçue" est à signaler, peu ou pas compatible avec le contexte résidentiel.
[…]
3. Données du projet.
Le PQ "La Possession –Bois-de-Ban" prévoyait initialement la création de 120 appartements […]. Le besoin en stationnement automobile du projet initial a été évalué à 134 places (ratio de dimensionnement de 1 place par 100 m2 de SBP pour les résidents + 10% pour les visiteurs); la génération de trafic journalier moyen du projet a été évaluée à 700 véh/jour, soit un taux de rotation par place de stationnement élevé d'environ 2,5.
Conformément à la convention établie en 2016, 130 appartements sont désormais envisageables (valeur maximale). Les valeurs suivantes sont ainsi considérées pour le projet final: Le besoin en stationnement automobile du projet final est estimé à 143 places (ratio de dimensionnement de 1 place par appartement pour les résidents + 10% pour les visiteurs); la génération de trafic journalier moyen du projet est estimée à environ 600 véh/jour, soit un taux de rotation usuel par place de stationnement de 1.5 à 2 haut de la fourchette admis, afin de disposer d'une marge de sécurité.
La génération de trafic estimée pour le projet initial (120 appartements) intègre déjà une large marge de sécurité en termes de génération de trafic du projet et par conséquent d'impact du futur quartier sur le réseau routier et en termes de nuisances.
La génération de trafic estimée pour le projet final (130 appartements maximum), sur la base des ratios usuels pour l'habitat en zone périurbaine, se situe ainsi en dessous de la marge susmentionnée. Les charges de trafic supplémentaires induites par le projet final se situent en dessous des valeurs limites d'immission pour les nuisances sonores du secteur, à savoir 60 dB(A) pour un degré de sensibilité au bruit II.
Aucune nuisance supplémentaire à celle estimée dans la notice "Mobilité, nuisances sonore et protection de l'air" n'est à prévoir avec le projet final (130 appartements).
4. Effets du projet.
Le trafic généré par le projet final (maximum 130 appartements) implique un quasi doublement du trafic sur le chemin du Bois-de-Ban. Le trafic journalier moyen sur le chemin du Bois-de-Ban avec le projet reste toutefois très faible, de l'ordre de 1'250 véh/jour.
Les hausses de trafic induites par le projet sur le réseau routier de distribution sont estimées à 30% de trafic supplémentaire sur le chemin du Ruisseau-Martin (tronçon aval) et 10 à 15% sur la route du Village.
Sur le reste du réseau routier, les hausses de trafic induites par le projet sont négligeables, de l'ordre de quelques % de trafic supplémentaires ou moins sur les axes proches du futur quartier, à savoir le chemin du Ruisseau-Martin (tronçon amont) et le chemin de la Laiterie.
A l'heure de pointe du soir, heure de pointe déterminante, avec les sollicitations associées au futur quartier, le carrefour chemin du Bois-de-Ban / chemin du Ruisseau-Martin, garde une bonne réserve de capacité (80%) et aucun problème de capacité n'est à prévoir. […]."
K. Le 3 octobre 2018, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications.
L. Dans leurs écritures, les autorités communales ont exposé qu'elles avaient engagé en 2017 une procédure de révision du plan directeur communal. Ensuite, il est prévu d'adapter le plan général d'affectation, notamment dans le but de réduire le surdimensionnement des zones à bâtir.
Le plan d'une zone réservée communale a été mis à l'enquête publique en juin 2018. Par ailleurs, le DTE avait lui aussi mis à l'enquête publique, en mars 2018, le plan d'une zone réservée cantonale, dont le périmètre comporte cinq parcelles.
Le SDT a expliqué (dans un courrier du 13 avril 2018) que la zone réservée communale était destinée à rendre inconstructible pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans, l'ensemble des zones d'habitation situées hors du périmètre compact de l'agglomération qui ne font pas l'objet d'une planification en cours. Le SDT a par ailleurs mis en place une "surveillance des permis de construire" dans cette commune et il s'est opposé à des projets susceptibles d'entraver le redimensionnement de la zone à bâtir. La zone réservée cantonale vise des terrains où un projet de construction avait été mis à l'enquête publique et avait suscité l'opposition du SDT. Le SDT a précisé ceci:
"Ces zones réservées constituent des démarches décisives pour rendre la zone à bâtir conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal et à l'article 15 LAT. Ainsi, les révisions des plans d'affectation régissant les secteurs concernés pourront se faire à partir de la situation actuelle temporairement figée. Dans ces conditions, la révision de la planification communale a toutes les chances d'aboutir dans le délai fixé par le plan directeur cantonal, sans qu'il ne soit nécessaire de remettre en question le plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban".
La parcelle n° 794 n'est pas incluse dans la zone réservée communale, telle qu'elle a été mise à l'enquête publique.
Le SDT a produit un document intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte)" pour la commune d'Epalinges. Les données suivantes y figurent (p. 19):
"Possibilité de développement allouée par la mesure A11 du Plan directeur cantonal entre l'année de référence [2015] et l'horizon de planification [2036] dans les quartiers "hors du centre" [hors du périmètre compact de l'agglomération]: + 352 habitants.
Population actuelle "hors du centre": 2'235 habitants [31.12.2015], 2'293 habitants [31.12.2016]
Population maximale à l'horizon de planification selon la mesure A11: 2'587 habitants
Besoins au moment du bilan [2016] : 294 habitants
Capacités d'accueil au moment du bilan:
Réserves hors du centre (y compris potentiel de densification): 2'678 habitants
Etat de la capacité d'accueil par rapport aux besoins, hors du centre: surcapacité de 2'384 habitants."
La parcelle n° 794 a été prise en compte dans les réserves, en tant que terrain à bâtir.
Considérant en droit:
Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles le plan de quartier a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa teneur en vigueur avant le 1er septembre 2018. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD; à savoir dans le délai de 30 jours dès la notification des deux décisions à l'avocat des recourants) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants, dont les propriétés se trouvent à proximité immédiate du périmètre du plan de quartier et qui ont vu leurs oppositions levées au terme de la procédure devant les autorités précédentes, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
Les recourants soutiennent que la parcelle n° 794 n'était, avant l'adoption du plan de quartier litigieux, pas classée dans la zone à bâtir. Le régime juridique qui lui est applicable en vertu du plan général d'affectation de 2005 devrait être celui de la zone intermédiaire, inconstructible. Les recourants font également valoir qu'en raison du surdimensionnement notoire des zones à bâtir d'Epalinges, la parcelle précitée ne pourrait pas être classée en zone à bâtir.
a) Le plan général d'affectation de 2005 classe la parcelle n° 794 dans la "zone de plans spéciaux", qui n'est pas une zone directement prévue dans la loi cantonale. Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 août 2018, la LATC définissait les zones suivantes: les zones à bâtir (art. 48 à 50), les "zones spéciales" (art. 50a), les zones intermédiaires (art. 51), les zones agricoles, zones viticoles et zones agricoles spécialisées (art. 52-53) et les "autres zones", plus précisément les "zones protégées […] destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure" (art. 54). La "zone de plans spéciaux" d'Epalinges, qui a pour particularité de ne pas être directement constructible avant l'adoption d'un autre plan plus détaillé, n'est pas une des zones définies dans les articles précités de la LATC (ancienne teneur). En particulier, ce n'est pas une "zone spéciale" au sens de l'art. 50a LATC, car cette disposition visait d'une part les zones de hameaux ou zones de maintien de l'habitat rural, et d'autre part les zones destinées à l'exercice d'activités spécifiques dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir.
La LATC a fait récemment l'objet d'une révision, selon une novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1er septembre 2018. La définition des zones, dans la loi cantonale, a été en quelque sorte simplifiée ou calquée sur la réglementation de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Les art. 29 ss LATC définissent désormais – en renvoyant aux définitions de la LAT - les zones à bâtir (art. 29), les zones agricoles ou viticoles (art. 30), les zones à protéger (art. 31) et les "autres zones" (art. 32), qui sont "notamment celles du domaine public destinées à la réalisation d'espaces pour les véhicules et les piétons" (al. 1) ou "des zones spéciales destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal" (al. 2). La novelle ne prévoit donc pas expressément la possibilité pour les communes d'adopter une "zone de plans spéciaux" ou "zone à occuper par plan de quartier" (dénommée aussi "zone à traiter par plan spécial" ou "zone à planification obligatoire" – cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 104 ss).
Au regard du droit cantonal, la portée de la mesure de planification entrée en vigueur en 2005 n'est pas évidente. Il faut donc déterminer si le secteur de "zone de plans spéciaux" du lieu-dit "La Possession / Bois-de-Ban" est une zone à bâtir au sens du droit fédéral (art. 15 LAT) et du droit cantonal (ancien art. 48 LATC, nouvel art. 29 LATC), ou au contraire une zone non constructible, par exemple une zone intermédiaire au sens de l'ancien art. 51 LATC, régime applicable aux "terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier". Le droit fédéral permet, en vertu de l'art. 18 al. 2 LAT, au droit cantonal de régler le cas des territoires dont l'affectation est différée; la zone intermédiaire vaudoise – qui n'est plus dans la LATC depuis le 1er septembre 2018 - répondait à cette définition (cf. TF 1C_552/2016 du 15 janvier 2018 consid. 5.2.1; 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2).
b) D'après les autorités communales et aussi d'après l'autorité cantonale chargée de l'aménagement du territoire (le DTE, représenté par le SDT), le secteur de la zone de plans spéciaux correspondant à la parcelle n° 794 fait partie de la zone à bâtir selon le plan général d'affectation de 2005, de sorte que l'adoption du plan de quartier litigieux, qui est un plan partiel d'affectation au sens de l'art. 52 RPGA, n'en modifie pas la destination.
Le PGA de 2005 n'a pas prévu, pour le terrain litigieux, un simple statut de zone intermédiaire ou de zone d'attente. Il a au contraire défini la destination de la zone (principalement l'habitation – art. 53 al. 1 RPGA) et, vu le classement dans le secteur "A" de la zone de plans spéciaux, les règles suivantes ont été adoptées: un coefficient d'utilisation du sol maximum, une prescription sur le nombre d'étages et une distance minimale entre bâtiments et limites du secteur (cf. art. 54 RPGA). Ce secteur (n° 21A sur le PGA) fait partie d'un compartiment de terrain délimité à l'ouest par le chemin du Bois-de-Ban, au sud par le Chemin de Ruisseau-Martin, et au nord et à l'est par la forêt (étant précisé qu'un centre sportif se trouve le long de la lisière, au nord). Ce compartiment de terrain, en zone de villas, est déjà construit, à l'exception de la parcelle n° 794.
On peut effectivement considérer que le régime de "zone à traiter par plan spécial", pour le secteur n° 21A (parcelle n° 794), équivalait en 2005 à un classement en zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT parce que ce régime comporte déjà les règles fondamentales qui doivent être concrétisées dans le plan d'affectation spécial. En d'autres termes, le PGA a décrit sommairement le type et l'intensité d'utilisation du sol, en prévoyant une réglementation analogue à celle de la zone de villas applicable dans ce compartiment de terrain. En 2005, les autorités de planification n'entendaient pas donner un caractère aléatoire à la possibilité de construire des habitations sur la parcelle n° 794 mais elles visaient à permettre la réalisation d'un quartier en fonction d'un plan d'urbanisme plus détaillé. On se trouve, juridiquement, dans une situation comparable à celle du quartier de Montenailles, au Mont-sur-Lausanne, pour lequel le Tribunal fédéral a considéré que l'adoption d'une zone à traiter par plan spécial équivalait à un classement en zone à bâtir (arrêt TF 1C_552/2016 du 15 janvier 2018; cf. aussi arrêts TF 1C_55/2015 du 9 septembre 2015, 1C_863/2013 du 10 juillet 2014, où le Tribunal fédéral est parvenu à la même conclusion, à propos de règlementations des communes de Gilly et de Nyon). Le secteur litigieux n'est en revanche pas soumis au même régime juridique qu'une zone où la nécessité d'un plan spécial est prescrite parce qu'il est prématuré de rendre tous les terrains directement constructibles, éventuellement parce qu'un remaniement parcellaire paraît justifié (cas typique de classement en zone intermédiaire - cf. par exemple à ce propos arrêt AC.2015.0225 du 17 janvier 2018).
c) L'adoption du plan de quartier litigieux n'est donc pas un nouveau classement en zone à bâtir d'un terrain précédemment classé dans une zone inconstructible.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, lorsque les autorités compétentes ont adopté, respectivement approuvé préalablement le plan de quartier, elles n'avaient pas à tenir compte de la disposition transitoire de l'art. 38a al. 2 LAT, qui faisait obstacle à une augmentation de la surface totale des zones à bâtir légalisées, dans le canton, jusqu'à l'approbation par le Conseil fédéral de la dernière (quatrième) adaptation du plan directeur cantonal. Les décisions attaquées n'ont en effet pas entraîné une augmentation de la surface de la zone à bâtir à Epalinges. Cela étant, cette disposition transitoire n'est plus applicable à la date du présent arrêt, vu la décision du Conseil fédéral du 31 janvier 2018 sur la 4éme adaptation du PDCn.
Les recourants relèvent que l'IUS, dans le périmètre du plan de quartier, est supérieur à ce que prévoit la réglementation du PGA (0.48 au lieu de 0.4). Ils se plaignent d'une violation du principe de la stabilité des plans, étant donné que la règle de l'art. 54 al. 1 RPGA est récente (elle date de moins de quinze ans) et qu'il y avait en 2005 une volonté de l'autorité communale de planification de ne pas dépasser cette limite de densification. Les recourants ajoutent que le surdimensionnement actuel des zones à bâtir de la commune d'Epalinges ne permettrait pas d'autoriser une densification plus importante.
a) Il n'est pas contesté que l'IUS résultant de la réglementation du plan de quartier est supérieur à celui qui est fixé à l'art. 54 al. 1 RPGA. Comme le plan de quartier est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT, au même titre que le plan général d'affectation, il peut s'écarter des règles fixées au moment de l'adoption de la zone "de base", car les mêmes règles de procédure s'appliquent (pour l'adoption et l'approbation préalable) et les autorités compétentes peuvent, dans la procédure subséquente, choisir les mesures d'aménagement du territoire les plus appropriées (cf. notamment Besse, op. cit., p. 110). Cela signifie donc que si les circonstances ont évolué depuis l'entrée en vigueur du plan général d'affectation, il doit en être tenu compte au moment de l'établissement du plan de quartier.
Cela découle d'un principe du droit fédéral, qui est énoncé à l'art. 21 al. 2 LAT, et qui prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. D'après la jurisprudence, l'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle (modifications topographiques, mouvements démographiques, changement de comportements, développement économique, évolution des besoins de transport, situation des finances publiques, menace sur un paysage ou un site, modification des conditions d'équipement), mais également d'ordre juridique, comme une modification législative, une révision du plan directeur ou même une évolution de la jurisprudence (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; ATF 128 I 190 consid. 4.2; TF 1C_213/2018 du 23 janvier 2019, consid. 5.2).
b) En l'occurrence, l'autorité communale de planification a effectué une pesée des intérêts. Elle a mis en balance l'intérêt à la stabilité du plan – singulièrement à conserver un IUS de 0.4 dans ce secteur – avec l'intérêt à l'adoption d'une réglementation garantissant une utilisation plus dense du sol. Cette question a été examinée dès le début de la procédure de planification, le SDT ayant rappelé d'emblée, dans ses rapports d'examen préalable, l'objectif d'augmentation de la densité dans ce secteur, pour tenir compte de sa situation privilégiée dans l'agglomération lausannoise (proche du périmètre compact de l'agglomération, bien desservi par les transports publics). D'après le SDT, cet objectif découle des principes de la loi fédérale, en particulier du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, qui mentionne le but de "créer un milieu bâti compact". Il convient de citer également à ce propos le principe énoncé depuis 2014 à l'art. 3 al. 3 let. abis LAT, selon lequel les autorités doivent "prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat".
Le SDT se réfère également au plan directeur cantonal. La mesure A11 (titre: légalisation des zones à bâtir), dans sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 2016 (3ème adaptation), prévoyait en particulier ce qui suit (p. 51):
"Pour permettre à terme une densification des nouvelles zones à bâtir de faible densité, la valeur de la densité de ces nouvelles zones à bâtir ne peut pas être inférieure à un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,4. Les propriétaires ne sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en profiter s’ils souhaitent augmenter leur surface de plancher. Les règlements des plans d'affectation communaux (PGA, PPA, PQ) doivent permettre l’application de cette disposition."
Dans sa teneur actuelle, après la 4ème adaptation approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, la mesure A11 prévoit que les communes doivent notamment densifier le territoire urbanisé (avant qu'une extension de la zone à bâtir ne puisse être admise) et que, hors des centres, la densité des nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à 80 habitants + emplois à l'hectare, avec un IUS minimum de 0.4; l'IUS minimum est de 0.625 dans les centres et les localités à densifier (p. 49) .Ces mesures de planification directrice n'imposent pas, il est vrai, d'augmenter l'IUS dans le secteur du plan de quartier, puisque le régime du PGA prévoit déjà un coefficient de 0.4. Mais on peut en déduire que l'autorité cantonale est fondée à prescrire à une commune de prévoir un IUS dépassant ce minimum dans un nouveau quartier, puisqu'une densification des zones à bâtir est en principe prônée tant par le droit fédéral, depuis la révision de la LAT de 2014, que par le plan directeur cantonal.
Le SDT fait remarquer que l'augmentation de l'IUS, en l'espèce (de 0.4 à 0.48) est "relativement faible", correspondant à environ 40 habitants supplémentaires. Cet indice est sensiblement moins élevé que celui qui est préconisé pour les centres (0.625), notamment dans le périmètre compact de l'agglomération, alors que le secteur litigieux en est proche. Le SDT relève en outre que le développement du réseau des transports publics (TL), à Epalinges, et la meilleure accessibilité du secteur litigieux, ne pouvaient pas encore être pris en compte au moment de l'adoption du PGA de 2005. Les autorités communales confirment cette appréciation dans leur réponse, en précisant que lorsqu'elles ont élaboré le PGA à partir de 2001, elles connaissaient les orientations générales du développement du réseau TL, mais qu'elles n'ont reçu des informations précises et définitives qu'en 2007. Elles font également valoir que l'entrée en vigueur du nouveau plan directeur cantonal en 2008 est l'élément qui a permis au SDT de poser de nouvelles exigences en termes de densification.
Il résulte des indications ci-dessus, ainsi que d'autres éléments du dossier (notamment le rapport 47 OAT) que les circonstances ont sensiblement évolué depuis 2005, sur le plan juridique – révision de la LAT et du PDCn – et aussi sur le plan factuel, avec le développement du réseau TL, quand bien même ce dernier élément apparaît d'importance secondaire par rapport à l'évolution des conceptions urbanistiques en faveur de la densification dans les agglomérations. Il est notoire que l'agglomération lausannoise a connu, depuis lors, une croissance de sa population. La mesure de densification qui résulte du plan de quartier litigieux constitue une adaptation du plan d'affectation qui est admissible au regard de l'art. 21 al. 2 LAT, car la pesée des intérêts effectuée par les autorités de planification n'est pas critiquable. L'intérêt des voisins à ce que l'IUS soit maintenu à 0.4 et à ce que le secteur litigieux soit construit selon le même mode que leurs propres parcelles (quartier de villas), ne l'emporte pas sur l'intérêt de la propriétaire du périmètre du plan de quartier à bénéficier d'un coefficient d'utilisation du sol plus important, mais surtout sur l'intérêt public à la densification.
c) Les recourants relèvent cependant qu'il résulte de la récente analyse des capacités des zones d'habitation de la commune d'Epalinges qu'elles seraient surdimensionnées. En substance, la mise en vigueur du plan de quartier litigieux, avec une capacité d'accueil d'environ 250 habitants (davantage qu'avec un IUS de 0.4), serait en contradiction avec les mesures visant à réduire les zones à bâtir hors du centre de la commune, afin que les réserves ne soient pas si importantes.
La mesure A11 du plan directeur cantonal prévoit en effet que "les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon [un] tableau […]". Selon ce tableau, pour les quartiers hors centre, une croissance maximale de 0.75% de la population 2015 est prévue.
On peut d'emblée remarquer que le plan de quartier litigieux ne prévoit pas une capacité d'accueil, dans son périmètre, supérieure à la possibilité de développement calculée pour les secteurs "hors du centre" de la commune selon la formule de la mesure A11 du PDCn (avec 245 habitants [valeur indicative pour 120 logements] ou une vingtaine de plus [pour 130 logements], le total est inférieur à 294). Cela étant, le SDT a expliqué que la révision globale du plan général d'affectation qui doit intervenir d'ici 2022 pour la mise en œuvre de la mesure A11 était possible sans remise en question du plan de quartier "La Possession / Bois-de-Ban". Il n'y a aucun motif de mettre en doute cette appréciation de l'autorité cantonale de planification. Cela étant, l'entrée en vigueur du plan de quartier litigieux n'empêcherait pas les autorités compétentes de prendre des mesures conservatoires au sens des actuels art. 46 ss LATC (zone réservée, avec éventuellement effet anticipé négatif du projet de zone réservée), s'il fallait empêcher par la suite la délivrance de permis de construire dans ce secteur. Cette question n'a pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt. En soi, le plan de quartier litigieux apparaît, actuellement et sur la base du dossier, conforme au plan directeur cantonal, puisqu'il permet une meilleure utilisation d'une zone à bâtir existante. Il tient compte des besoins de développement de la commune. Mais si les autorités de planification estimaient en définitive que ce secteur doit également être inclus dans la zone réservée en cours d'élaboration, une telle mesure conservatoire ne serait pas formellement exclue. C'est donc bien dans le cadre de cette nouvelle procédure de planification conservatoire que l'inclusion de la parcelle n° 794 dans le périmètre de la zone réservée communale pourrait le cas échéant être discutée. Cette éventualité – dont les autorités intimées n'ont cependant pas fait état - est toutefois sans pertinence pour le sort du recours. C'est pourquoi, notamment, il n'y a pas lieu de suspendre la présente procédure jusqu'à l'adoption de la zone réservée communale.
Il y a lieu de préciser enfin que même si la parcelle n° 794 se prête actuellement à une utilisation agricole, elle ne doit pas être traitée comme une surface d'assolement, ne faisant pas partie des terrains agricoles inventoriés à ce titre.
d) L'adoption du plan de quartier litigieux n'est ainsi pas contraire aux règles du droit de l'aménagement du territoire. Cette conclusion s'impose tant sous l'angle du contrôle de la légalité que sous l'angle du contrôle de l'opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT). L'autorité cantonale de recours qui estime qu'une mesure d'aménagement décidée par une commune est appropriée, n'est quoi qu'il en soit pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (à propos de la liberté d'appréciation qui doit être laissée aux autorités de planification, cf. aussi art. 2 al. 3 LAT).
Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la prévention, ou plus précisément de la règle du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]) à cause du bruit du trafic routier supplémentaire lié aux constructions prévues dans le périmètre du plan de quartier litigieux. La réalisation de cet ensemble de bâtiments aurait pour conséquence, selon eux, de doubler le trafic sur le chemin du Bois-de-Ban, avec une hausse significative des nuisances sonores. Dans leur recours, ils font valoir que l'étude acoustique du bureau BS._______ ne tient pas compte de nouveaux éléments, à savoir la mise en sens unique des chemins du Ruisseau-Martin et de la Laiterie, ce qui modifie les flux de circulation en direction du haut du territoire communal. Ils affirment également que la création d'un second accès au quartier, au sud-est, permettrait de répartir les nuisances sonores. Enfin, ils reprochent au rapport BS._______ d'avoir évalué les nuisances du trafic en fonction de 135 places de stationnement dans le périmètre du plan de quartier, alors qu'il pourrait y être aménagé 158 cases, en retenant la possibilité de réaliser 130 logements et en appliquant la norme VSS 640'281 sur les besoins en places de stationnement.
Au stade de la planification – c'est-à-dire avant la phase de l'autorisation de construire –, les nuisances du trafic routier lié à un quartier d'habitation ne peuvent faire l'objet que d'une évaluation prima facie. Le bruit des automobiles sur la rampe d'accès au parking souterrain peut être déterminé relativement précisément à ce stade (le rapport BS._______ retient qu'il est nettement inférieur aux valeurs limites applicables et il est possible de le réduire préventivement avec la pose de matériaux absorbants); il n'est toutefois pas visé par les griefs des recourants. Ceux-ci invoquent bien plutôt les nuisances causées par le trafic sur les routes d'accès au quartier.
Cette problématique doit être examinée au regard des exigences de l'art. 9 let. a de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), qui dispose que "l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication". Les rapports des bureaux spécialisés BS._______ et BT._______ démontrent clairement que, malgré l'augmentation prévisible du trafic, ces valeurs limites – celles du degré de sensibilité II, à savoir 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit (cf. annexe 6 OPB) – pourront être respectées. Il ressort de l'expérience générale qu'il est possible de développer des quartiers résidentiels, dans un environnement périurbain tel que celui du nord de la commune d'Epalinges où les voies publiques sont peu fréquentées, sans provoquer de nuisances sonores contraires au droit fédéral. On ne voit pas quelles mesures préventives supplémentaires devraient être imposées en application de l'art. 11 al. 2 LPE. Les autorités de planification n'ont quoi qu'il en soit pas violé cette disposition en ne prévoyant pas l'extension du réseau de routes communales pour créer un second accès au quartier, depuis le sud-est. Cela étant, il n'est pas exclu que d'autres mesures préventives soit exigées au stade des autorisations de construire, s'il y a lieu. Le plan d'affectation spécial n'est pas pour autant lacunaire, dans la mesure où il ne traite pas plus en détail cette question. Les griefs des recourants à ce propos sont donc mal fondés.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées.
Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la commune ainsi qu'à la société BR._______, qui ont consulté un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département du territoire et de l'environnement du 20 mars 2017 approuvant préalablement le Plan de quartier "La Possession / Bois de Ban" et la décision du Conseil communal d'Epalinges du 15 novembre 2016 adoptant ce plan de quartier sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des recourants A._______ et consorts.
IV. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la Commune d'Epalinges à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et consorts, solidairement entre eux.
V. Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à BR._______ à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et consorts, solidairement entre eux.
Lausanne, le 20 mars 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.