TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 août 2017
Composition
M. André Jomini, président; M. Gilles Pirat et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
Département du territoire et de l’environnement (DTE), Service du développement territorial, à Lausanne,
Conseil communal de Sainte-Croix, à Sainte-Croix, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ la décision du Conseil communal de Sainte-Croix du 10 octobre 2016, adoptant le plan partiel d'affectation "La Conversion" et c/ la décision du Département du territoire et de l’environnement du 16 décembre 2016, approuvant préalablement ce plan partiel d'affectation.
Vu les faits suivants:
A. B.________ est propriétaire des parcelles n° 702, 704 et 939 du registre foncier, situées au centre de la localité de Sainte-Croix. Elles forment avec la parcelle n° 941, propriété de A., et la parcelle n° 703, propriété de C. et de D.________, un ilot construit, délimité au nord par la Rue ********, à l'est par l'Avenue ********, au sud par la Rue ******** et à l'ouest par ********. Les parcelles n° 702 (2'967 m²) et 939 (411 m²) sont colloquées dans la zone de constructions d’utilité publique selon le plan général d’affectation (PGA) approuvé par le Conseil d’Etat le 23 décembre 1994. Les parcelles n° 703 (2'504 m²), 704 (3'301 m²) et 941 (1'566 m²) sont classées dans la zone industrielle.
Selon les données du registre foncier, la parcelle n° 703 comporte un bâtiment industriel de 189 m², un garage de 130 m² et une habitation avec affectation mixte de 824 m². La parcelle n° 941 abrite un bâtiment industriel de 560 m². Quant aux parcelles n° 702, 704, il s'y trouve des bâtiments et installations d'utilité publique. La parcelle n° 939 ne comporte plus actuellement de bâtiment.
B. En 2013, la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) a élaboré, en mandatant le bureau d’urbanisme E., à Lausanne, un projet de plan partiel d'affectation comprenant les parcelles n° 702, 703, 704, 939 et 941 (ci-après : le PPA "La Conversion"), qui prévoit une densification de ce secteur ainsi qu'une mixité des affectations (constructions d'utilité publique, habitations, activités moyennement gênantes et commerce de détail). Le PPA définit des périmètres d'implantation pour les constructions nouvelles et les constructions existantes sur les parcelles n° 702, 703, 704 et 941, des aires de stationnement et de circulation, ainsi que des espaces pour les piétons. Un rapport au sens de l'art. 47 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été établi par le bureau E..
La municipalité a soumis en juillet 2014 le projet de PPA au Service du développement territorial (SDT) pour examen préalable. Le projet a circulé auprès des services cantonaux compétents (cf. préavis des services du 8 décembre 2014). Le SDT a ensuite rendu son rapport d’examen préalable le 10 décembre 2014, favorable au projet de PPA sous réserve de certains compléments et modifications. Il est indiqué à la rubrique "justification du projet" que "le projet de PPA a pour but de permettre une revalorisation du secteur tout en assurant une densité élevée. Le secteur est situé à l'intérieur du périmètre de centre régional et il répond aux objectifs de densification des centres" (pt. 3.1).
Le projet, avec certaines modifications, a été soumis pour examen complémentaire au SDT en avril 2015. Le SDT a rendu un rapport de synthèse d'examen préalable le 9 juillet 2015. Il est relevé que l'ensemble des services cantonaux consultés préavisent favorablement, à certaines conditions. Donnant suite à ces remarques, la municipalité a mandaté le bureau F.________, à Renens, qui a établi un rapport d'intégration des dangers liés à l'eau concernant le PPA "La Conversion" et proposé quelques mesures pour ramener le risque à un niveau acceptable en raison de la présence de bâtiments sensibles (école).
C. Le projet de PPA (plan et règlement) a été mis à l'enquête publique du 28 mai au 26 juin 2016. Il a suscité deux oppositions, dont celle de A.________, propriétaire de la parcelle n° 941; il critiquait notamment le périmètre d'implantation A3 projeté sur la parcelle n° 702, qu'il estimait trop proche de sa parcelle, les dispositions relatives aux places de stationnement, ainsi que les droits à bâtir pour sa parcelle.
Les opposants ont été entendus par la municipalité lors d'une séance de conciliation le 14 juillet 2016.
La municipalité s'est ensuite prononcée sur les oppositions dans un préavis du 12 août 2016 (n° 16-08). S'agissant des griefs présentés par A., elle a notamment relevé que si la limite du périmètre A3 sur la parcelle n° 702 était effectivement proche de la limite de la parcelle n° 941, cela ne concernait que quelques mètres à l'angle nord-ouest de cette parcelle. Elle a en outre rappelé que le projet de PPA prévoyait pour la parcelle n° 941 une augmentation significative des droits à bâtir, notamment parce qu'il permettait la réalisation de logements, contrairement à la réglementation de la zone industrielle (cf. art. 49 du règlement du PGA [RPGA]). En revanche, l'augmentation des droits à bâtir sollicitée par A. n'était pas possible selon elle, car elle induirait un dépassement important de l'indice d'utilisation du sol maximal prévu par le PPA.
D. Dans sa séance du 10 octobre 2016, le Conseil communal de Sainte-Croix (ci-après: le conseil communal) a adopté le plan partiel d'affectation "La Conversion" ainsi que son règlement; il a également levé les oppositions, approuvant les réponses préparées par la municipalité.
Le 16 décembre 2016, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a décidé d'approuver préalablement le Plan partiel d'affectation "La Conversion". Sa décision, ainsi que la décision du conseil communal du 10 octobre 2016 ont été notifiées à A.________ le 16 décembre 2016.
E. Le 23 janvier 2017, A.________ a recouru contre la décision du conseil communal de Sainte-Croix du 10 octobre 2016, adoptant le plan partiel d'affectation "La Conversion" et contre la décision du Département du territoire et de l’environnement du 16 décembre 2016, approuvant préalablement ce plan partiel d'affectation, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation de ces décisions. Le recourant critique essentiellement le périmètre d'implantation A3 du PPA sur la parcelle n° 702 dans la mesure où il permet la construction d'un bâtiment proche de la limite de sa parcelle.
Dans sa réponse du 15 mars 2017, le conseil communal conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Le Département du territoire et de l'environnement (DTE), représenté par le Service du développement territorial (SDT) a répondu le 31 mars 2017 en concluant au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Le recourant a répliqué le 24 avril 2017. Il maintient ses conclusions.
F. Parallèlement à cette procédure de planification, la municipalité a déposé – au nom de la commune, propriétaire foncier – une demande de permis de construire un bâtiment d’utilité publique comprenant une unité d’accueil parascolaire pour écoliers (UAPE), une garderie, des classes d’école et des classes pour le Centre professionnel du Nord vaudois (ci-après: CPNV), sur la parcelle n° 702. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 5 juillet au 3 août 2014 et la municipalité a délivré le permis de construire (n° 4517) le 15 septembre 2014. Cette décision est entrée en force, après que la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a déclaré irrecevable le recours d'un opposant, par arrêt du 9 décembre 2014 (AC.2014.0340). Les travaux de construction sur la parcelle n° 702 ont débuté en automne 2016.
En novembre 2016, A.________ a demandé à la municipalité de suspendre ces travaux et de révoquer le permis de construire au motif que le bâtiment construit sur la parcelle n° 702 ne respectait pas les plans approuvés lors de l'enquête publique. La municipalité a refusé de donner suite à ces demandes par une décision du 12 décembre 2016.
Dans son mémoire du 23 janvier 2017 adressé à la Cour de céans, A.________ a également recouru contre la décision du 12 décembre 2016 de la municipalité refusant d'ordonner une suspension des travaux du bâtiment en cours de réalisation sur la parcelle n° 702 et de révoquer le permis de construire pour ce bâtiment. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2017.0023 et elle a été traitée séparément. Par arrêt du 12 juin 2017, la Cour de droit administratif et public a rejeté le recours de A.________ contre la décision de la municipalité du 12 décembre 2016.
Considérant en droit:
Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal adoptant le plan partiel d'affectation "La Conversion" et du département cantonal approuvant préalablement le PPA.
La procédure d’approbation des plans d’affectation est définie aux art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique sur un plan d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (actuellement le Département du territoire et de l’environnement), notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 LATC). Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60, 2ème phrase, LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent; les deux décisions attaquées ont été notifiées par le département compétent simultanément. L'une et l'autre peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2 LATC).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36). Elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Le recourant, qui est propriétaire d'un bien-fonds dans le périmètre du PPA, et qui s'est opposé à l'adoption de ce plan d'affectation, a manifestement qualité pour recourir. Les autres conditions de recevabilité sont également remplies (cf. art 77 et 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
Le recourant se plaint que le PPA ne respecterait pas la planification existante. Il critique essentiellement le périmètre d'implantation A3 sur la parcelle communale n° 702 dans la mesure où il permet la construction d'un bâtiment proche de la limite de sa propre parcelle n° 941.
a) Selon l'art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT); ils fixent de manière impérative les possibilités d'utilisation des biens-fonds dans un périmètre déterminé (volume, implantation, dimensions, style, but des constructions, notamment). C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée de l'ensemble des intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).
En droit vaudois, l'art. 44 LATC dispose que l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol peuvent être définies:
"a. par un plan général d'affectation portant sur l'ensemble du territoire d'une ou de plusieurs communes;
b. par un plan partiel d'affectation, limité à une partie du territoire d'une ou de plusieurs communes;
c. par un plan de quartier dans la mesure où il n'est pas de compétence municipale;
d. par un plan d'affectation cantonal."
Le contenu du plan d'affectation – plan général ou plan partiel - est défini à l’art. 47 LATC. Son alinéa 1 dispose que les plans et règlements d’affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones, au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol. Il est précisé, à l'alinéa 2, que ces plans peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux conditions de construction, telles qu'implantation, distances entre bâtiments et aux limites, ordre des constructions, limites des constructions, destination et accès des niveaux, notamment (al. 2 ch. 1). Le plan doit définir l'affectation de la zone, mais il n'est pas impératif qu'il contienne des prescriptions sur tous les aspects mentionnés à l'art. 47 al. 2 LATC (cf. AC.2009.0246 du 28 février 2011 consid. 2c).
b) En l'occurrence, le PPA "La Conversion" a été qualifié de plan partiel d’affectation au sens de l’art. 44 let. b LATC, soit un plan d’affectation limité à une partie bien déterminée du territoire communal.
Cela étant, le droit cantonal n'établit pas de hiérarchie entre le plan général d'affectation et plan partiel d'affectation. Ces deux plans sont soumis aux mêmes dispositions légales (art. 56 ss LATC), à la nuance que l'art. 56 al. 2 LATC prévoit pour le plan partiel d'affectation un délai plus court pour l'examen préalable auprès de l'autorité cantonale. Un plan partiel d'affectation peut s'écarter des normes du plan général d'affectation à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir (AC.2012.0282 du 29 juillet 2013 consid.3a; AC.2009.0272 du 4 octobre 2010 consid. 2a; voir aussi, à propos du plan de quartier, AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 4 et 5a). Il a parfois été question, dans la jurisprudence fédérale et la doctrine, d'une "prééminence fonctionnelle" attribuée au plan général d'affectation dans la mesure où cet instrument sert en premier lieu à mettre en œuvre les orientations décidées dans les plans directeurs (cf. TF 1C_575/2015 et 1C_574/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.3; Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne 2010, pp. 51 et 345).
c) Le PPA "La Conversion" permet de densifier un secteur du centre-ville, situé à proximité de la gare, et d'y autoriser la construction de logements. Cette densification est conforme aux principes actuels d'aménagement du territoire qui prévoient un développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et de façon compacte (cf. art. 1 al. 2 let. a bis LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). Selon les informations qui figurent dans le rapport 47 OAT du 23 mai 2016 (p. 6), la densification de ce secteur est également conforme au plan directeur communal qui prévoit de renforcer le centre-ville en le densifiant et en favorisant sa mixité. Il est précisé que le projet de nouveau plan général d'affectation de la commune, actuellement à l'étude, prévoit de densifier le centre-ville. Le recourant ne conteste pas sérieusement cet objectif de densification; il bénéficie également d'une augmentation des droits à bâtir sur sa parcelle n° 941, notamment grâce à la possibilité de construire des logements. Cela étant, le PPA ne modifie pas fondamentalement la destination de son périmètre, telle qu'elle est actuellement définie par le PGA de 1994; il a bien plutôt pour effet de la préciser ou de la compléter, en tenant compte des objectifs actuels de l'aménagement du territoire.
d) Le recourant critique l'implantation du périmètre A3 sur la parcelle n° 702 dans la mesure où elle permet la construction d'un bâtiment à moins de 2 m de sa parcelle. Il estime que, sur ce point, le PPA s'écarte de manière excessive des normes de l'actuel règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPGA) qui fixent pour la parcelle n° 702 une distance aux limites de 8 m voire 6 m suivant la longueur des bâtiments (cf. art 56 et 17 RPGA). Comme cela vient d'être rappelé, un plan partiel d'affectation peut s'écarter des dispositions du PGA, notamment en prévoyant d'autres distances entre bâtiments et limites de propriété, voire en fixant des périmètres d'implantation. En l'occurrence, le périmètre d'implantation pour les nouvelles constructions sur la parcelle n° 702 est effectivement proche de la limite de la parcelle n° 941, mais compte tenu de la situation du périmètre d'implantation sur la parcelle du recourant, un espace de 8 m entre les bâtiments est garanti. En outre, comme la partie sud de la parcelle n° 702 n'est pas constructible, seul l'angle nord-ouest du périmètre d'implantation sur la parcelle de recourant est proche du périmètre d'implantation sur la parcelle voisine. Cette mesure d'urbanisme n'est pas critiquable. Dans le périmètre du PPA, on peut relever qu'un bâtiment existant (salle de gymnastique) construit au nord de la parcelle n° 702 est lui-même situé à approximativement 3 m de la limite de la parcelle n° 703. Le bâtiment du recourant se trouve à 2 m de la limite de la parcelle n° 704. Quant au bâtiment existant sur la parcelle n° 703, il est construit sur la limite de la parcelle n° 702. Dans ce secteur de la localité, les bâtiments peuvent donc être proches les uns des autres et une délimitation des périmètres d'implantation qui tient compte de cette caractéristique est admissible. En d'autres termes, on ne voit pas de motif de modifier le périmètre d'implantation A3 vers la limite de la parcelle du recourant.
Le recourant semble également critiquer la longueur des bâtiments autorisés dans les périmètres A1, A2 et A3 sur la parcelle communale n° 702. Actuellement, le RPGA prévoit sur la parcelle n° 702 des bâtiments d'une longueur de 25 m au maximum (cf. art. 56 et 18 RPGA). Le PPA permet l'implantation sur la parcelle n° 702 de bâtiments de 50 m de long au total, soit le double de la longueur autorisée actuellement. Cette différence est justifiée par la volonté de densifier ce secteur du centre de la localité (sur la parcelle n° 702, le CUS passe de 1 à 1.35). D'autres bâtiments existants dans le périmètre du PPA sont bien plus longs que les bâtiments prévus dans les secteurs A1, A2 et A3 sur la parcelle n° 702. Ainsi le bâtiment construit sur la parcelle n° 704 a une longueur de 90 m environ, celui construit sur la parcelle n° 703 a une longueur approximative de 60 m. Quant au bâtiment du recourant, il a une longueur de 35 m environ. Les périmètres d'implantation A1, A2 et A3 sur la parcelle n° 702 correspondent ainsi pour l’essentiel aux dimensions des bâtiments existants dans le périmètre du PPA. Ils sont admissibles et ne portent pas atteinte de manière substantielle à la situation du recourant, l'essentiel du périmètre d'implantation A3 étant prévu le long de la parcelle n° 703 et non le long de la parcelle du recourant.
e) Dans des déterminations jointes à la réplique rédigée par son avocat, le recourant semble également critiquer le nombre de places de parc dans le périmètre du PPA. Ce grief n'est pas motivé. Cela étant, le RPPA prévoit l'application des normes VSS pour définir le nombre de places de parc (cf. art 11 RPPA), ce qui est usuel et donc n'est pas critiquable. Le nombre précis de places de stationnement, pour chaque construction, sera fixé au stade des autorisations de construire délivrées pour les futurs bâtiments et non au stade de l'adoption du PPA. Pour le reste, on comprend, à lire les écritures du recourant, qu'il reproche essentiellement à la municipalité d'avoir en quelque sorte construit un bâtiment communal, sur la parcelle n° 702, en appliquant de manière anticipée le PPA litigieux; par ce grief, il ne met pas en cause le contenu du PPA.
f) En définitive, sur les points critiqués par le recourant, le PPA "La Conversion" est conforme aux dispositions du droit de l’aménagement du territoire et il respecte les principes d'aménagements définis par la planification communale. Il est également compatible avec l’environnement construit dans le secteur concerné. Les griefs du recourant sont donc mal fondés.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et que les décisions attaquées doivent être confirmées. Les frais de justice sont mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). La Commune de Sainte-Croix qui est assistée d’un avocat et qui obtient gain de cause, a droit à des dépens
(art. 55 al. 1, art. 52 al. 2, et art. 56 al. 3 LPA-VD), à la charge du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil communal de Sainte-Croix du 10 octobre 2016, adoptant le plan partiel d'affectation "La Conversion" est confirmée.
III. La décision du Département du territoire et de l’environnement du 16 décembre 2016, approuvant préalablement ce plan partiel d'affectation est confirmée.
IV. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
V. Le recourant est débiteur de la Commune de Sainte-Croix d’une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 14 août 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial - ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.