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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2017
Composition
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chexbres, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Constructrice
B.________ à ******** représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Chexbres du 16 novembre 2016 levant son opposition et délivrant le permis de construire relatif à la construction de quatre villas avec deux logements chacune, sur les parcelles n° 558 et n° 559, promises-vendues à B.________ (CAMAC n° 160175)
Vu les faits suivants:
A. La C.________ est propriétaire, sur son territoire, des parcelles adjacentes n° 558 (surface totale: 2'338 m2) et n° 559 (surface totale: 2'789 m2). Elle a conclu avec B.________ une promesse de vente portant sur ces deux biens-fonds. L'intéressée est déjà propriétaire des parcelles directement voisines au nord.
B. Les parcelles n° 558 et n° 559 sont actuellement plantées en vigne, dans un terrain en pente (terrasses) desservi par le Chemin ********. Ce chemin longe la limite sud des deux parcelles et il se termine, sous la parcelle n° 559, en place de rebroussement. Les parcelles précitées sont classées dans la zone de villas du plan des zones communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1984. Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions des 24 février 1984/15 janvier 1993 (RPE), cette zone est destinée à la construction de villas comptant au maximum deux appartements accolés ou superposés dont les communs pourront être distincts ou groupés (art. 12 al. 1 RPE); la construction de deux bâtiments contigus peut également être autorisée, s'ils sont édifiés simultanément (art. 12 al. 2 RPE). La dimension des villas est notamment réglée par les 16 et 17 RPE; le nombre de niveaux habitables est limité à deux, soit un rez-de-chaussée et des combles habitables (art. 16 al. 1 RPE).
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont par ailleurs incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43; cf. art. 2 LLavaux). Elles sont classées dans le territoire d'agglomération II de ce plan (art. 14, art. 21 ss LLavaux).
C. B.________ a déposé le 30 juillet 2013 une demande de permis de construire pour un projet de quatre villas, de deux logements chacune, à édifier sur les parcelles n° 558 et n° 559. Le projet a été mis à l'enquête publique en septembre 2013 et l'A.________ a formé opposition, en critiquant notamment le nombre de niveaux des bâtiments, chacune des villas présentant, selon elle, en tout cas trois niveaux hors sol (dénommés rez, combles et surcombles).
La municipalité a délivré le permis de construire requis le 11 décembre 2013, et elle a rejeté l'opposition de A.________. Celle-ci a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à l'annulation du permis de construire. La recourante se plaignait de la violation de plusieurs règles du droit des constructions, à propos de la dimension des constructions autorisées en zone de villas (nombre de niveaux, altitude des niveaux, hauteur à la corniche et au faîte, dimensions des lucarnes), de l'implantation du parking souterrain et de l'esthétique des bâtiments; elle critiquait par ailleurs l'augmentation du trafic qui découlerait de la création des logements.
Par arrêt du 17 avril 2014 (AC.2014.0007), la CDAP a admis le recours et annulé la décision municipale du 11 décembre 2013. Elle a admis le grief relatif au non-respect de la hauteur réglementaire, le projet comportant plus de deux niveaux habitables (consid. 2). Elle n'a pas examiné les autres griefs soulevés par la recourante.
D. Le 18 décembre 2015, B.________ a déposé auprès de la municipalité un nouveau projet de construction de quatre villas, de deux logements chacune, sur les parcelles n° 558 et n° 559, avec des parkings souterrains pour un total de 19 places, et la création de trois places extérieures. Selon les plans d'architecte du 17 décembre 2015, les villas projetées comprennent deux niveaux habitables (rez-de-chaussée et combles).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 16 janvier au 14 février 2016 (dimanche).
A.________ a formé opposition le 15 février 2016. Elle critiquait l'accès aux parcelles par le Chemin ******** qu'elle estimait insuffisant, compte tenu du nombre de places projetées; elle critiquait également l'altitude du niveau du rez-de-chaussée, au regard de l'art. 17 al. 1 RPE. Elle faisait en outre grief à la municipalité de ne pas avoir appliqué l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui règle l'effet anticipé d'un projet de plan, pour refuser le permis de construire. Selon elle, à la suite de la révision de la LAT (loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700], entrée en vigueur le 1er mai 2014) et de la modification du plan directeur cantonal en cours, la commune devrait réduire sa zone à bâtir (cf. art 15 al. 2 LAT) et les parcelles litigieuses devraient être dézonées en priorité.
Le projet a été soumis à la Commission consultative de Lavaux qui a émis un préavis favorable (préavis 10/2016 du 25 février 2016).
E. Le 16 novembre 2016, la municipalité a rejeté l'opposition de A.________ et elle a délivré le permis de construire requis (n° 127/2015). Elle estimait en substance que l'accès aux parcelles n° 558 et n° 559, par le Chemin ********, était suffisant pour accueillir le trafic supplémentaire généré par les 22 places de parc prévues par le projet, tout en précisant que ce chemin avait été dimensionné en tenant compte de toutes les parcelles colloquées en zone de villas, y compris les parcelles n° 558 et n° 559. Selon elle, l'altitude du niveau du rez-de-chaussée avait été calculée correctement depuis le niveau du plancher (cf. art. 17 RPE). Elle indiquait par ailleurs qu'elle n'entendait pas faire application de l'art. 77 LATC, en précisant que dans le cadre de la planification future les parcelles litigieuses devraient être maintenues dans la zone à bâtir.
F. Par acte du 3 janvier 2017, A.________ recourt contre la décision municipale du 16 novembre 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à la réforme de la décision en ce sens que le permis de construire sollicité est refusé. A titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier de mise à l'enquête à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante reprend en substance les griefs développés dans son opposition. Elle met en doute par ailleurs le fait que les dimensions des lucarnes soient réglementaires.
La recourante requiert plusieurs mesures d'instruction, dont la tenue d'une inspection locale. Elle demande en outre que le Service du développement territorial (SDT) soit interpellé sur l'opportunité de prévoir une zone réservée incluant les parcelles n° 558 et n° 559, en vue du redimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Chexbres et qu'il se détermine sur l'ampleur de cette réduction au regard des modifications de la LLavaux entrées en vigueur le 1er septembre 2014.
Dans sa réponse du 9 février 2017, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle expose notamment que les parcelles concernées sont situées dans une zone à bâtir, qui est pour l'essentiel bâtie, et qu'elles sont proches du centre de la localité. Elle relève que le projet correspond à 20 habitants supplémentaires et qu'il n'épuise pas le nombre d'habitants supplémentaires admis "hors centre" de la localité selon les critères de développement du plan directeur cantonal, d'après les calculs de l'aménagiste mandaté par la commune, le bureau D.. Selon un document établi le 6 février 2017 par ce bureau, qui se réfère à la "dernière version de la mesure A11 du plan directeur cantonal (édition du 29.10.2016)" (c'est-à-dire la 4ème adaptation du plan directeur cantonal, qui sera adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et soumise au Conseil fédéral pour approbation), les terrains constructibles "hors centre", qui comptaient 167 habitants fin 2014, pourraient accueillir 28 habitants supplémentaires jusqu'en 2036. Le bureau D. retient qu'avec le projet litigieux, la plus grande partie de la croissance autorisée jusqu'en 2036 serait utilisée, et qu'un redimensionnement des secteurs "hors centre" devra être traité dans le cadre du plan général d'affectation en cours de révision.
La constructrice a répondu le 28 avril 2017 en concluant au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 20 juin 2017, sans modifier ses conclusions.
G. Le 26 septembre 2017, la recourante a signalé la parution du rapport final de l'étude de base "paysage et nature", document établi dans le cadre de l'élaboration du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux. Elle a par ailleurs fait valoir que les parcelles litigieuses se trouvaient dans un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) figurant sur des cartes du réseau écologique du canton.
H. Une inspection locale a eu lieu le 23 novembre 2017, en présence des parties. Un procès-verbal de cette mesure d'instruction a été établi.
Considérant en droit:
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un permis de construire en levant les oppositions.
L'association recourante se prévaut d'un droit de recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution cantonale (Cst-VD; RSV 101.01). Cette disposition prévoit que "la région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé" (art. 52a al. 1 Cst-VD). Le périmètre du plan de protection est défini précisément par la loi sur le plan de protection de Lavaux et les deux parcelles concernées sont incluses dans ce périmètre (territoire d'agglomération II; cf. art. 2, 14 et 21 ss LLavaux). Aux termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine". Selon la jurisprudence cantonale, A.________ est une association de protection de la nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par cette disposition de la Constitution cantonale, y compris pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une décision d'une municipalité au sujet d'un permis de construire dans le périmètre protégé. Une norme spéciale du droit cantonal autorisant A.________ à recourir, sa qualité pour agir est fondée sur l'art. 75 let. b LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas sur l'art. 75 let. a LPA-VD. A l'évidence, la recourante n'a pas elle-même un intérêt personnel digne de protection à l'annulation de la décision attaquée, à l'instar d'un propriétaire voisin, et ce n'est pas une association constituée par des voisins directs dans le but de préserver ce quartier de Chexbres. La recourante ne se prévaut du reste que du droit de recours conféré par l'art. 52a al. 2 Cst-VD.
Dans ce cadre, A.________ peut se plaindre d'une violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la LLavaux (cf. AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). En font notamment partie les règles sur la hauteur des constructions, décisives pour leur impact visuel. Dans les territoires d'agglomération I et II du plan de protection, la LLavaux fixe du reste des principes à ce sujet (art. 20 let. b, art. 21 let. d LLavaux); la traduction de ces principes dans les règlements communaux, en fonction des caractéristiques des zones concernées, a précisément pour effet de concrétiser les objectifs de protection du site.
Le présent recours a par ailleurs été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
La recourante soutient que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire parce que, depuis des révisions récentes, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et la loi sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux) imposeraient une réduction de la zone à bâtir de la commune, singulièrement dans le secteur où se trouvent les parcelles n° 558 et n° 559. Selon la recourante, ces deux parcelles devraient être dézonées en priorité. Elle laisse aussi entendre qu'avant le dézonage proprement dit, une zone réservée aurait pu être envisagée, par la commune ou par le Département du territoire et de l'environnement, et qu'il fallait refuser le permis de construire pour ne pas compromettre cette mesure d'aménagement.
a) En l'occurrence, les parcelles n° 558 et n° 559 sont classées dans la zone de villas du plan général d'affectation de 1984, qui a donc été adopté après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), le 1er janvier 1980. Cette zone se situe dans le prolongement du village de Chexbres, en direction de l'Est. Elle dispose des voies d'accès adaptées: elle est principalement desservie, depuis le village de Chexbres, par la route de ********, et s'agissant des parcelles litigieuses par une route communale (chemin ********). Elle est équipée (cf. art. 19 LAT) et les parcelles colloquées dans cette zone sont pour la plupart construites. Il ne s'agit pas d'une petite zone à bâtir isolée et insérée dans le territoire agricole ou viticole (comme dans l'affaire traitée dans l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_176/2016 du 10 mai 2017), mais bien d'un secteur du territoire bâti de Chexbres, lequel ne se limite pas au périmètre du centre de la localité.
b) Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (à partir du 1er janvier 1980), afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il bénéficie d'une présomption de validité (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 118 Ib 38 consid. 4a). Dans cette loi, la zone à bâtir est définie à l'art. 15 LAT et une nouvelle teneur de cette disposition est en vigueur depuis le 1er mai 2014. Elle prévoit en particulier que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (al. 1) et que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (al. 2).
Les règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposent pas un refus des permis de construire tant que le redimensionnement n'est pas réalisé. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC (cf. AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc et les arrêts cités). En d'autres termes, même si la révision de la LAT du 15 juin 2012 a pour finalité de mettre un frein au mitage du territoire, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, ce but doit en principe être atteint par des mesures de planification, d'abord par l'adaptation des plans directeurs cantonaux aux prescriptions fédérales, dans le délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la révision (art. 38a al. 1 LAT; cf. TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4; 1C_461/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2). Jusqu'à l'approbation de cette adaptation par le Conseil fédéral, les dispositions transitoires interdisent l'augmentation de la surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton concerné (cf. art. 38a al. 2 LAT); dans l'intervalle, elles ne prohibent en revanche pas la mise en œuvre d'une planification conforme à la LAT (TF 1C_341/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5.2) et le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet respectant le plan d'affectation actuel n'est en principe pas compromis (AC.2017.011 du 14 août 2017 consid.1b; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc; AC.2014.0364 du 21 juin 2016 consid. 5b; AC.2014.0314 du 4 septembre 2015 consid. 10d; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 1b et AC.2014.0013 du 2 novembre 2015 consid. 3d). Ainsi, la municipalité pouvait considérer que la réglementation de la zone de villas était toujours applicable.
c) En réalité, d'après son argumentation, la recourante fait plutôt grief à la municipalité de ne pas avoir appliqué des mesures conservatoires pour éviter de compromettre une révision future du plan d'affectation communal. Elle se réfère en effet à l'art. 77 LATC, qui confère à certaines conditions un "effet anticipé négatif" à un projet de plan d'affectation. Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration
1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.
Il résulte de la jurisprudence que l'art. 77 LATC, instituant en quelque sorte des mesures provisionnelles pouvant être prises dans le cadre d'une procédure de planification, peut être appliqué en lien avec l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT (cf. aussi art. 46 LATC; arrêts CDAP AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476; TF 1C_241/2016 du 21 avril 2017 consid. 4). L'art. 77 LATC confère à la municipalité une simple faculté. Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit permettre d'empêcher la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui compromettrait la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement (AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2 et les références).
d) En l'occurrence, il ressort de la réponse de la municipalité que les autorités communales n'envisagent pas de sortir les parcelles litigieuses de la zone à bâtir, et qu'elles n'ont pas non plus étudié l'éventualité de créer une zone réservée dans ce secteur de la zone de villas. La municipalité a par ailleurs expliqué que le Service du développement territorial (SDT) avait renoncé à intervenir, parce que la procédure d'autorisation avait déjà été engagée avant la modification de la LAT en mai 2014 (s'agissant du premier projet de construction de villas sur ces parcelles). L'autorité cantonale de planification n'a en effet pas envisagé d'adopter un plan cantonal instituant une zone réservée; c'est pourquoi le SDT ne s'est pas opposé à la délivrance du permis de construire sur la base de l'art. 77 al.1, 2e phrase LATC. Dans la présente procédure de recours, il suffit de prendre acte de cette position du SDT et il n'y a pas lieu d'interpeller ce service au sujet de l'évolution prévisible des mesures d'aménagement du territoire à Chexbres, ni à propos de la réglementation actuellement applicable aux parcelles litigieuses.
On ne voit pas en quoi la municipalité aurait mal apprécié la situation, en retenant que le régime juridique découlant du plan d'affectation en vigueur était applicable sans réserve, parce qu'il n'y avait pas, au niveau communal, de projet de révision de ce régime nécessitant des mesures conservatoires (zone réservée, effet anticipé négatif).
e) La recourante fait également valoir que les communes de la région de Lavaux devront procéder à une réduction des zones à bâtir en raison de la modification de la LLavaux du 21 janvier 2014, entrée en vigueur le 1er septembre 2014, et que les parcelles concernées devraient être dézonées en priorité.
L'art. 4 LLavaux, dans sa teneur en vigueur dès le 1er septembre 2014, dispose qu'un plan d’affectation cantonal est élaboré pour le territoire compris à l’intérieur du périmètre de protection défini par la carte annexée, à l’exception des secteurs déjà colloqués dans une zone à bâtir légalisée qui seront régis par des plans d’affectation communaux (al. 2). Dans les limites de cette loi et du plan d’affectation cantonal, les communes demeurent compétentes pour adopter des plans et règlements d’affectation (al. 3). Le statut juridique de la propriété est régi par le plan d’affectation cantonal et les plans et règlements d’affectation communaux auxquels il renvoie (al. 4).
Les dispositions transitoires de la loi du 21 janvier 2014 (chapitre VII de la LLavaux) prévoient ce qui suit :
Art. 2
1 Le Plan d’affectation cantonal et l’adaptation des plans d’affectation communaux auxquels il renvoie doivent être mis à l’enquête publique dans un délai de 5 ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.
2 Les plans mentionnés à l’alinéa 1er doivent être adoptés dans un délai de 2 ans dès la date de clôture de l’enquête publique.
3 Pendant le délai prévu à l’alinéa 1er, les municipalités des communes concernées peuvent refuser des permis de construire qui seraient contraires aux plans d’affectation mentionnés à l’alinéa 1er, alors même que ceux-ci ne sont pas encore soumis à l’enquête publique. Lors de la délivrance de permis de construire, elles prennent en compte prioritairement la préservation du site défini par le périmètre du plan de protection de Lavaux et le plan directeur cantonal.
4 Dès le début de l’enquête publique et pendant le délai prévu à l’alinéa 2, les municipalités des communes concernées refusent tout permis de construire allant à l’encontre des plans mis à l’enquête.
5 Le département dispose du droit de recours prévu par l’article 104a LATC à l’encontre des permis de construire délivrés par les municipalités des communes concernées avant l’adoption des plans prévus à l’alinéa 1er.
Cette révision de la LLavaux a été adoptée comme contre-projet à une initiative populaire. Selon l'exposé des motifs de ce contre-projet du Conseil d'Etat (BGC 2012-2017, tome 8, Conseil d'Etat, p. 234 ss), le territoire de Lavaux est régi principalement par des plans d'affectation communaux. Avec le contre-projet, les zones à bâtir seront toujours définies par les communes. Celles-ci devront toutefois adapter leurs planifications en prenant en compte prioritairement la préservation du site de Lavaux et le Plan directeur cantonal en vigueur au moment de l'adoption de la présente loi. Il s'agit en particulier d'adapter les périmètres constructibles pour répondre aux conditions de dimensionnement des zones à bâtir (mesures A11 et A12 de l'actuel Plan directeur cantonal). Les communes, comme le canton pour le plan d'affectation cantonal, disposeront d'un délai de 5 ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi révisée pour mettre à l'enquête publique les adaptations des plans d'affectation et d'un délai de 2 ans pour les faire adopter ensuite.
Les parcelles n° 558 et n° 559 sont classées dans le territoire d'agglomération II selon le plan de protection de Lavaux, modifié en 2010. Ce périmètre est destiné à l'habitat en prédominance; les équipements collectifs et les activités y sont tolérés dans la mesure où ils sont compatibles avec l'habitat (art. 21 let. a LLavaux). La LLavaux ne fixe pas d'autres principes que ceux contenus dans la LAT pour le redimensionnement des zones à bâtir surdimensionnées incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux. En particulier, elle ne prévoit pas un délai plus court pour l'adaptation des plans d'affectation communaux. Ce qui vient d'être exposé à propos de la validité du classement en zone de villas des deux parcelles litigieuses (supra, consid. 2b-d) n'est pas remis en question par la dernière révision de la LLavaux. La municipalité pouvait donc, sans abuser du pouvoir d'appréciation dont elle dispose dans ce domaine, ne pas appliquer l'art. 77 LATC et délivrer le permis de construire pour un projet conforme à la planification en vigueur.
f) La recourante se réfère encore à un document "étude de base, nature et paysage", élaboré récemment sous la responsabilité du Service du développement territorial (SDT) en vue de l'établissement du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux. Ce document indique (p. 69) que dans les "franges entre territoire viticole et territoires bâtis", la stratégie des communes ("stratégie de dézonage PGA") doit consister à "prioriser le dézonage des parcelles cadastrées en vigne". Or ces études de base ne sont pas des instruments de planification et elles ne fixent pas des principes qui lieraient les autorités chargées d'établir ou de réviser les plans d'affectation; ce sont bien plutôt des analyses de la situation existante et des intérêts à prendre en considération. On ne saurait donc déduire d'une telle étude de base que les vignes situées en périphérie d'une localité doivent être conservées telles quelles et, dans tous les cas, être sorties du territoire constructible. Du reste, les représentants de la municipalité ont expliqué, à l'inspection locale, que dans le cadre des travaux du comité de pilotage pour l'élaboration du PAC Lavaux, il avait été admis que les parcelles n° 558 et n° 559 devaient rester dans la zone à bâtir. Cette prise de position est compréhensible car les terrains directement voisins au sud sont déjà tous construits, de sorte que les parcelles litigieuses ne font plus partie de l'important espace viticole qui s'étend en direction du lac, sous le chemin ********.
La recourante a de plus signalé, après le délai de réplique, l'existence de cartes du réseau écologique cantonal, qui sont publiées sur le site internet de l'Etat de Vaud (thème environnement, rubrique faune et nature, nature et paysage, réseau écologique). Ces documents, élaborés en 2012 par le Service des forêts, de la faune et de la nature, figurent une portion d'un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) à proximité des parcelles litigieuses – quelques dizaines de mètres à l'ouest – (carte "analyse globale – région Centre") et une "surface de continuum" de part et d'autre du ruisseau des Fosses qui coule au nord-ouest de la parcelle n° 559 (carte "analyse par sous-réseau, région Centre, sous-réseau des eaux libres"). Ces cartes, qui sont à l'échelle 1:100'000, ne donnent pas des indications très précises au sujet des territoires ou des surfaces qu'elles figurent; leurs limites sont approximatives. Quoi qu'il en soit, on ne voit pas en quoi ces cartes seraient pertinentes dans le cas particulier, la recourante se bornant du reste à se référer à ces documents sans en déduire de conclusions concrètes. Si l'on peut admettre que des terrains voisins abritent des biotopes ou des éléments naturels dignes de protection – il n'est pas douteux que cela puisse être le cas du ruisseau ******** et du cordon boisé qui l'entoure; en revanche, on comprend mal pourquoi les jardins d'agrément des villas voisines à l'ouest constitueraient des terrains d'intérêt biologique supérieur –, on ne saurait en tirer la conclusion que les deux parcelles litigieuses sont inconstructibles, ni que les villas projetées portent atteinte à des éléments naturels protégés. En définitive, les documents auxquels la recourante se réfère ne sont pas concluants.
La recourante fait grief au projet de ne pas respecter les règles sur la hauteur des niveaux définies à l'art. 17 RPE. Selon elle, l'altitude la plus élevée du rez-de-chaussée, qui correspond au niveau du plafond, ne devrait pas dépasser de plus de 0.50 m le niveau moyen du terrain naturel.
a) Selon la décision municipale, il y a lieu de se référer à la hauteur sur dalle (au niveau du plancher du rez-de-chaussée) et non pas à la hauteur sous plafond et, de ce point de vue, le rez-de-chaussée est réglementaire. La règle communale pertinente est l'art. 17 RPE, intitulé "Niveau du rez-de-chaussée et hauteur maximale à la corniche" qui dispose ce qui suit:
Le premier niveau habitable ne peut dépasser de plus de 0,50 m. le niveau moyen du terrain naturel (moyenne des cotes d'altitude aux angles extrêmes du bâtiment).
Dans les zones hachurées sur le plan, la hauteur à la corniche mesurée au chéneau ne peut dépasser de plus de 4,50 m. le niveau moyen du sol naturel au droit de la façade aval (moyenne des cotes d'altitude aux angles sortants dedite façade).
En cas de configuration particulière du sol ou lorsque celui-ci a subi antérieurement des modifications artificielles, la Municipalité est compétente pour fixer les niveaux à prendre en considération.
Pour le bâtiment 1, le niveau moyen du terrain naturel (MTNB) est de 560.16 et le niveau du plancher du rez-de-chaussée (NREZ) est de 560.16. Pour le bâtiment 2, le MTNB est de 560.77 et le NREZ 559.06. Pour le bâtiment 3, le MTNB est de 557.84 et le NREZ est de 556.23. Pour le bâtiment 4, le MTNB est de 556.88 et le NREZ de 555.66. Ainsi pour les quatre bâtiments projetés, le niveau du rez-de-chaussée ne dépasse pas le niveau moyen du terrain naturel (voir les coupes des bâtiments 1, 2, 3, 4). Il apparaît en revanche que le plafond du rez-de-chaussée, qui est 2.80 m plus haut que le plancher, dépasserait de plus de 50 cm le niveau moyen du terrain naturel. La contestation porte donc sur l'interprétation de la notion de "premier niveau habitable", à l'art. 17 al. 1 RPE.
b) L'art. 21 let. d. LLavaux, applicable aux bâtiments sis dans le territoire d'agglomération II, dispose que les constructions nouvelles ont en principe une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les parties dégagées par la pente. Cette prescription impose seulement un gabarit de construction à l'intérieur duquel il ne peut être aménagé plus de deux niveaux (cf. arrêt TF 1C_477/2009 du 17 juin 2010 consid. 3.1) mais elle ne définit pas la manière de mesurer la hauteur depuis le terrain naturel.
c) La jurisprudence cantonale reconnaît à la municipalité un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation des règlements communaux (cf. notamment AC.2015.0102 du 19 novembre 2015 consid. 3; AC.2014.0417 du 3 novembre 2015 consid. 3b/aa; AC.2014.337 du 3 mars 2015 consid. 4b). L'autorité cantonale de recours n'est cependant pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et elle peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (arrêt TF 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b, AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 4, AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5).
d) La municipalité estime ici que le niveau du rez-de-chaussée doit être calculé au niveau du plancher, et non au niveau du plafond. La constructrice relève également que, de manière générale, lorsque des règlements communaux fixent des règles relatives à la hauteur d'un niveau de construction, ils le font par rapport au plancher du niveau en cause et non par rapport au plafond.
Lorsqu'un règlement communal prévoit des règles limitant la hauteur des constructions (hauteur à la corniche, au faîte, notamment), le point de mesure inférieur est généralement le niveau du plancher du rez-de-chaussée. Il n'est pas critiquable de retenir que le plancher du rez-de-chaussée est également le point déterminant pour l'application de l'art. 17 al. 1 RPE. Il ressort en outre des explications et schémas produits par l'architecte de la constructrice, qui figurent au dossier de la municipalité, qu'un bâtiment dont le plafond du rez-de-chaussée ne dépasserait pas de plus de 0.50 m le niveau moyen du terrain naturel, comporterait un rez-de-chaussée dont tous les côtés seraient enterrés, ce qui en ferait un sous-sol inhabitable. Il en résulterait que seul le niveau des combles serait autorisé pour l'habitation. Or, l'art. 16 RPE autorise la construction de deux niveaux habitables et non d'un seul – ce qui est en outre conforme au principe de l'art. 21 let. c LLavaux. L'interprétation que fait la recourante de l'art. 17 al. 1 RPE n'est donc pas défendable. Il y a donc lieu de s'en tenir à l'interprétation de la municipalité selon laquelle le niveau du rez-de-chaussée correspond au niveau de la dalle du plancher.
e) La recourante craint également que l'interprétation que fait la municipalité de l'art. 17 al. 1 RPE n'encourage la création de larges remblais du côté aval de la construction augmentant l'impact des constructions. Elle ne soutient toutefois pas, à juste titre, que les villas projetées prendraient appui, côté aval, sur de tels remblais. De manière générale, elle ne critique pas sérieusement l'intégration des villas dans le paysage des vignes de Lavaux. La Commission consultative de Lavaux n'a du reste pas émis de remarques particulières sur l'intégration des villas projetées, et les constatations faites lors de l'inspection locale ne permettent pas de mettre en doute l'appréciation de cet organe spécialisé.
La recourante fait valoir que les constructions souterraines ou enterrées, sous le niveau des rez-de-chaussée, sont trop proches de la route communale (chemin ********) et qu'elles ne respectent pas la limite des constructions fixée à l'art. 37 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).
a) La recourante ne prétend pas que les constructions souterraines ne respecteraient pas la réglementation communale applicable en zone de villas (réglementation concrétisant la LLavaux, dans le territoire constructible – cf. supra, consid. 1). D'après l'art. 39bis al. 2 RPE, les constructions souterraines peuvent être implantées en limite de propriété moyennant que le profil et la nature du sol ne soient pas sensiblement modifiés et qu'il n'en résulte pas d'inconvénients sérieux pour le voisinage. Les constructions souterraines litigieuses ne sont pas implantées directement en limite de propriété et les mouvements de terre, dans ce terrain en pente, ne sont pas excessifs puisqu'ils consistent pour l'essentiel à créer des terrasses larges de 3 m environ devant les villas; les murs de soutènement de ces terrasses ne sont pas très élevés. Au regard du règlement communal, ces constructions souterraines sont donc admissibles. Un aménagement identique aurait pu être créé dans le terrain, avec un mur de soutènement - pour qu'un espace plat soit disponible devant les pièces du rez-de-chaussée - sans que les terrasses ne reposent sur la dalle supérieure d'un local enterré. En d'autres termes, compte tenu de la pente du terrain, des aménagements extérieurs de ce genre sont admissibles voire nécessaires, et ils ne dépendent pas de la création de constructions souterraines. La recourante ne critique pas, au reste, les aménagements extérieurs prévus et elle ne prétend pas qu'ils porteraient atteinte au site.
b) La recourante invoque une disposition de la législation cantonale relative aux limites de constructions le long des routes cantonales et communales. L'art. 37 al. 1 LRou, intitulée "Constructions souterraines et dépendances de peu d'importance" dispose ce qui suit:
A défaut de plan fixant la limite des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent.
Selon le plan de géomètre (plan de situation), la distance légale de 3 mètres par rapport au chemin ******** (cf. art. 37 al. 1 LRou) est clairement respectée pour les constructions souterraines en ce qui concerne les bâtiments 1 et 2. Cette question n'est pas si évidente pour les bâtiments n° 3 et 4. A l'angle sud-ouest de la construction souterraine sous le bâtiment n° 3, la distance entre le bâtiment et la limite de la parcelle est légèrement inférieure à 3 m; cependant, la limite de la parcelle ne correspond pas au bord de la chaussée, qui se trouve à une trentaine de centimètres de la limite de propriété, comme cela a pu être constaté à l'inspection locale. Il est probable que la distance de 3 m de l'art. 37 al. 1 LR est respectée à cet endroit.
Pour le bâtiment n° 4, les angles sud-est et sud-ouest de la construction souterraine sont prévus sur la limite sud de la parcelle n° 559. Le plan de situation n'indique pas précisément, à cet endroit, le bord de la chaussée. Près de l'angle sud-ouest, il se trouve une place d'évitement, utilisée parfois comme place de stationnement, entre la limite de propriété et l'espace utilisé par les véhicules en mouvement. Près de l'angle sud-est, il y a plusieurs places de stationnement marquées au sol, de sorte que l'emplacement de la chaussée – place de rebroussement à cet endroit – est à une certaine distance de la limite de propriété. Il est probable qu'une distance d'environ 3 mètres sépare la chaussée de la construction souterraine. Cette question n'a toutefois pas à être examinée plus avant.
c) En effet, les règles sur les limites des constructions définies dans la LRou sont instituées essentiellement pour préserver l'espace nécessaire à la construction et à l'élargissement d'ouvrages publics (plus particulièrement les routes). Elles ont notamment pour but d'assurer la sécurité du trafic en général et d'éviter l'implantation de bâtiments ou groupes de bâtiments représentant un obstacle pour la circulation routière en bordure de la voie publique (AC.2013.0041 du 12 juin 2014 consid. 6b). L'association recourante, lorsqu'elle exerce le droit de recours de l'art. 52a Cst-VD, ne peut pas se plaindre de la violation de normes qui n'ont pas pour objet de définir les mesures de protection de la région de Lavaux (cf. supra, consid. 1). Les règles de la législation sur les routes qui visent à permettre l'élargissement des voies publiques ou la sécurité de la circulation routière ne peuvent à l'évidence pas être invoquées dans ce cadre. Il résulte de la jurisprudence cantonale que la recourante n'a pas, dans le cadre de l'art. 75 let. b LPA-VD, qualité pour soulever le grief de violation des règles sur la distance entre les constructions souterraines et la route communale. Ce grief est donc irrecevable.
Dans un dernier grief, la recourante indique craindre que les dimensions des velux (tabatières) dépassent les dimensions réglementaires.
L'art. 5.6 RPE, applicables également en zone de villas en vertu du renvoi de l'art. 51bis RPE, a la teneur suivante:
Lucarnes: Autant que possible, les combles prennent jour sur les façades à pignon. Des petites fenêtres rampantes (type tabatière) ou des lucarnes peuvent être aménagées sur le pan des toitures aux conditions suivantes:
a) Tabatières:
surface maximum par tabatière: 1 m²
surface maximum des tabatières par pan de toiture: 3%
Saillie maximum par rapport à la couverture: 0,20 m.
En l'occurrence sur les plans des toitures des bâtiments 1, 2, 3, 4, il est mentionné huit velux d'une dimension de 1 m². Sur le plan de de situation établi par l'architecte, la dimension des velux est de 0.92 m2 pour les bâtiments 1 et 2, et 0.97, respectivement 0.98 m2 pour les bâtiments 3 et 4. Dans sa réponse, la municipalité indique qu'elle exige que les velux ne dépassent pas 1 m², que ce soit au niveau de la surface vitrée ou au niveau de la surface du velux hors tout. Elle confirme dès lors l'interprétation selon laquelle la surface maximale par tabatière doit être calculée hors tout. Dans ses déterminations, la constructrice ne conteste pas cette interprétation de l'art. 5.6 let. a RPE. Il n'y a donc pas de motifs de présumer que la surface hors tout des velux dépassera 1 m². Ce grief est mal fondé.
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais de la cause doivent ainsi être mis à la charge de la recourante qui succombe. Par ailleurs, la municipalité et la constructrice, ayant procédé avec le concours d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, qui seront supportés par la recourante (art. 49 et 55 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Chexbres du 16 novembre 2016 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à titre de dépens à la Commune de Chexbres, est mise à la charge de la recourante.
V. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à titre de dépens à B.________, est mise à la charge de la recourante.
Lausanne, le 14 décembre 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.