TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 décembre 2017
Composition
Recourants
A.________ et B.________, à Morges et Denens, représentés par l'avocat Eric RAMEL, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Denens, représentée par l'avocat Olivier FREYMOND, à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décisions de la Municipalité de Denens du 12 juillet 2016 (arrêtant la surface brute de plancher utile et refusant le permis de construire pour la création d'une véranda non chauffée sur la parcelle n° 442, sise chemin ********, N° CAMAC 163697)
Vu les faits suivants
A. B.________ (ci-dessous: le propriétaire) est propriétaire de la parcelle n° 442 de la commune de Denens, sise au chemin ********. Selon le registre foncier, ce bien-fonds, d'une surface totale de 763 m2, supporte une habitation et un garage de 143 m²; le solde de 620 m² est en nature de jardin.
B. La parcelle n° 442 est régie par le plan partiel d'affectation (PPA) du Secteur du Bonderex approuvé par le Département des Infrastructures le 27 mai 2002, qui imposait la réalisation de constructions en plusieurs étapes. Pour le surplus, sont applicables à titre subsidiaire (art. 24 RPPA) le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPEC) ratifié par le Conseil d'Etat le 27 janvier 1998, la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) ainsi que le règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1; art. 73 RPEC).
Selon l'art. 7 du règlement du PPA, le plan indique les surfaces brutes de plancher constructible par secteur ou sous-secteur. Sur l'ancienne parcelle 60 étaient délimitées deux étapes de construction. L'étape 1 permettait de construire 784 m² de surface brute de plancher. La surface correspondant à cette étape est actuellement divisée en quatre parcelles. Les parcelles 407, 441 et 442 (cette dernière est en cause ici) sont chacune bâties d'une habitation. La parcelle 444 est un étroit triangle de 59 m² qui sépare, sur une longueur d'environ 36 m, la parcelle 442 de la parcelle 352 située hors du périmètre du PPA; cet étroit triangle appartient aux propriétaires de la parcelle 352.
C. Le 3 juin 2016, A.________ (ci-dessous: la société constructrice) a déposé une demande d'autorisation de réaliser une véranda non chauffée dans l'immeuble propriété de B.________.
D. Par lettre du 13 juin 2016, la Municipalité de Denens (ci-après : la municipalité) a communiqué à la constructrice les commentaires suivants :
"- Dans le calcul des rapports entre la surface bâtie et la surface de la parcelle, il est tenu compte entre autres des vérandas (art. 54 du Règlement communal sur le Plan d'extension et la Police des constructions.
La création de votre véranda entraîne une augmentation de la SPB d'environ 25 m2.
Le PPA "Bonderet" limite à 784 m2 la SPB qui est à répartir entre votre parcelle et les parcelles voisines 441 et 407.
La surface brute déjà consommée est de 744,76 m2.
Il resterait théoriquement un peu moins de 40 m2 à vous partager entre propriétaires proportionnellement à la grandeur des parcelles.
Seulement, nous avons constaté que chaque maison du secteur sud de la partie aval, comporte un surcomble qui n'est pas admis dans le règlement du PPA puisque le nombre de niveaux y est limité à deux et que ce surcomble rendu habitable n'a pas été comptabilisé à l'époque dans les surfaces brutes de plancher.
Nous n'allons pas exiger que ces surcombles deviennent inhabitables. Néanmoins, nous estimons que la surface brute totale de 784 m2 admise est épuisée, voire dépassée. Vous comprendrez que dans ces conditions, nous ne pourrons pas vous délivrer le permis de construire.
Veuillez nous informer si, malgré ce refus, vous souhaitez que votre dossier soit soumis à l'enquête publique."
E. La demande, accompagnée de plans sur lesquels apparaissent également des panneaux photovoltaïques, a été soumise à l'enquête publique, du 25 juin au 24 juillet 2016 et n'a pas suscité d'opposition.
D'après les plans mis à l'enquête, la véranda litigieuse est prévue dans l'angle que forment le garage et la villa, à l'est de la construction existante. Sa surface au sol représente (4,5 m. x 5.70 m. =) 25, 65 m2. Elle est entièrement vitrée. Sa face supérieure, soutenue par de fins piliers, est très légèrement inclinée. A son point le plus bas, la véranda mesure 2,90 m. Elle est accessible depuis la villa au moyen d'une ouverture à créer de 2 m. x 80 cm, dépourvue de porte.
F. Le 12 juillet 2016, la municipalité a rendu deux décisions.
L'une, adressée au propriétaire, a la teneur suivante:
"Surface brut de plancher (surface habitable) encore disponible sur votre parcelle No 442
Monsieur,
Suite à des demandes d'extension dans le secteur sud de la partie aval du quartier de Bonderet, nous avons établi un calcul pour connaître le solde des droits à bâtir restants dans chacune des parcelles.
La SPB pour les parcelles nos 407,441 et 442 s'élèvent à 784 m2. Après déduction de toutes les surfaces brutes de plancher déjà consommées, il reste une surface de 39,24 m2 encore réalisable.
La Municipalité a décidé de répartir ce solde au prorata de la surface des parcelles.
Pour ce qui vous concerne, la surface maximale encore réalisable sur votre bien-fonds est de 12,20 m2.
Nous vous informons que la Municipalité tient compte dans la SPB des vérandas considérées comme pièces de vie habitables."
La seconde, adressée à la société constructrice, a la teneur suivante:
Parcelle 442 - création d'une véranda non chauffée
Monsieur,
Après un nouvel examen de l'objet cité en titre, la Municipalité maintient sa position de compter dans la surface de plancher brute les vérandas, considérant ces pièces comme habitables.
La SPB est limitée sur le plan du PPA En Bonderet. D'après nos calculs la SPB encore disponible sur votre parcelle est de 12,20 m2 environ, surface insuffisante pour y construire la véranda dont vous nous avez fourni les plans puisque celle-ci s'élève à 25,65 m2.
Dans ces conditions, nous ne pourrons vous délivrer le permis de construire à l'issue de l'enquête publique."
G. Par acte du 9 septembre 2016 de leur avocat commun, B.________ et A.________ ont recouru en temps utile compte tenu des féries devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre les décisions du 12 juillet 2016, concluant, principalement, à la réforme de la décision refusant la création de la véranda en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré ainsi qu'à l'annulation, respectivement la réforme dans le sens des considérants de la décision relative au calcul de la surface brute de plancher encore disponible, et, subsidiairement, à l'annulation de ces décisions et au renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 15 novembre 2016, l'autorité intimée, représentée par son conseil, a déposé une réponse, au terme de laquelle elle a conclu au rejet du recours. Elle fait valoir que les surcombles-galetas rendus habitables dans chacune des trois villas totalisent 91,30 m² qui, ajoutés aux surfaces autorisées lors de la construction, dépassent la surface brute de plancher de 784 m² autorisée dans le secteur litigieux.
Le 25 novembre 2016, les recourants ont encore déposé des déterminations.
Le 13 décembre 2016, l'autorité intimée, sous la plume de son avocat, a indiqué au tribunal qu'elle n'avait plus aucune mesure d'instruction supplémentaire à requérir.
H. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Les parties sont divisées sur la question de savoir si la véranda projetée doit compter dans la surface brute de plancher au sens du plan partiel d'affectation du Secteur du Bonderex. Une réponse négative à cette question rendrait inutile de déterminer si et dans quelle mesure il subsiste un solde de surface brute de plancher réalisable. Il convient donc de résoudre cette question en premier.
Les recourants exposent que la véranda projetée, non chauffée, est destinée à protéger, en cas de bise, un barbecue et un four à bois, soit des activités exercées en plein air et qu'elle vise à remplacer une pergola et une toile de tente existantes qui n'ont aucune efficacité contre le vent. Les recourants soutiennent que ce nouveau local ne peut pas être considéré comme habitable, de sorte que sa surface n'entre pas dans le calcul de la surface brute de plancher de la parcelle. Cas échéant, la véranda serait assimilable à un abri de jardin, dont 10 m2 ne seraient pas compris dans la surface brute de plancher constructible en application de l'art. 9 RPPA. Partant, l'autorisation de construire demandée aurait dû être délivrée.
L'autorité intimée est d'avis que la surface de la véranda doit être intégrée dans le calcul de la surface brute de plancher constructible.
a) Le règlement du PPA du secteur en Bonderex ne contient pas de définition de la surface brute de plancher constructible au sens de son art. 7. Le plan directeur localisé du même nom, dont l'art. 1 al. 2 du règlement du PPA prévoit qu'il sert de référence pour l'interprétation du plan et du règlement, n'en contient pas non plus.
Dans sa réponse au recours, l'autorité municipale se réfère implicitement à la norme ORL 514420. Selon cette norme, la surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d’étages en dessous et au-dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale. N’entrent toutefois pas en considération: toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l’habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d’enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d’entrée ouverts; les terrasses d’attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu’ils ne servent pas de coursive.
D'après la jurisprudence (cf. AC.2015.0336 du 2 juin 2016 et les réf. citées), pour déterminer si un local doit être pris en considération dans le calcul de l'IUS ou coefficient d'utilisation du sol (CUS), il convient de déterminer s'il est habitable. A cet égard, la seule intention subjective des constructeurs ne joue pas un rôle décisif. Dans le cadre de cet examen, il convient dans un premier temps de déterminer si les conditions d'éclairage et d'accessibilité permettent objectivement une utilisation à des fins d'habitation. Il y a lieu en particulier de vérifier si les locaux prévus répondent aux exigences de salubrité fixées par la réglementation cantonale, notamment en ce qui concerne l'éclairage et la hauteur des pièces habitables. Mais ce point n'est pas à lui seul décisif, en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un local ne soit pas réglementaire sous cet angle pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation malgré sa non-conformité (arrêt AC.2005.0199 du 3 novembre 2006, consid. 6b; voir également arrêt AC.2015.0087 du 9 février 2016, consid. 3b).
En l'espèce, la véranda projetée est calée dans l'angle formé par le garage et la villa. Elle communique avec l'habitation par une ouverture à créer, dépourvue de porte. De par ses dimensions, importantes (4,5 m. x 5.70 m. = 25, 65 m2), qui permettront l'aménagement d'une pièce à vivre et nonobstant le fait qu'elle ne soit pas chauffée, la véranda projetée n'apparaît pas seulement comme un couvert destiné à protéger un barbecue et un four à bois mais bel et bien comme le prolongement de l'espace de vie de la pièce attenante à la belle saison. On ne saurait ainsi faire grief à l'autorité intimée d'avoir considéré, dans le respect du pouvoir d'appréciation dont elle dispose dans l'interprétation de la réglementation communale (cf. arrêt AC.2014.015 du 30 juillet 2014), que la surface de la véranda devait être incluse dans le calcul de la surface brute de plancher constructible.
Se pose donc la question de savoir si et dans quelle mesure il subsiste un solde de surface brute de plancher constructible dans le secteur correspondant à l'étape 1 où le PPA permet d'en construire 784 m².
L'une des décisions attaquées retient qu'après déduction des surfaces brutes de plancher déjà consommées, il reste une surface de 39,24 m² encore réalisables, à répartir au prorata de la surface des parcelles, ce qui donnerait 12,20 m² pour la parcelle 442 litigieuse. La seconde décision attaquée retient que ce solde est insuffisant pour construire une véranda de 25,65 m² et refuse de délivrer le permis de construire.
Pour les recourants, la municipalité n'étaye pas ses calculs, qui sont dépourvus de base légale et erronés; la municipalité omettrait la parcelle 444 qui fait partie du secteur concerné. Ils présentent un autre calcul qui leur octroierait un solde de 17,89 m².
Dans sa réponse au recours, l'autorité municipale a abandonné en substance les motifs des deux décisions attaquées (elle s'y réfère laconiquement à titre subsidiaire) pour revenir à la position exprimée dans sa lettre du 13 juin 2016 selon laquelle les surcombles réalisés dans chacune des villas épuisent voire dépassent la surface brute totale de 784 m² admise par le règlement. Selon les calculs allégués par la municipalité, la surface de plancher utilisée (312,82 + 212,64 + 219,35 m²), à laquelle il faudrait ajouter 91,30 m² de surcombles rendus habitables, entraîne un dépassement de la surface brute de plancher autorisée pour le secteur litigieux.
Le dossier ne contient aucun document qui permettrait d'établir les chiffres énoncés par chacune des parties. On ne voit donc pas comment le tribunal pourrait confirmer l'une ou l'autre des versions présentées. Il n'y a pas lieu non plus de mandater un géomètre, comme le propose la municipalité, pour établir les données manquantes, qu'il aurait appartenu à l'autorité intimée de fournir d'emblée. Il y a donc lieu d'annuler celle des décisions attaquées du 12 juillet 2016 qui procède à la répartition du solde et statue que la surface maximale encore réalisable sur la parcelle 442 serait de 12,20 m². En effet, pour les motifs énoncés ci-dessous, le sort du recours peut être arrêté, s'agissant du permis de construire, sans qu'il soit nécessaire de statuer sur le bien-fondé de cette répartition.
On note au surplus que la répartition du solde constructible au prorata de la surface des parcelles selon l'une des décisions attaquées n'a pas été communiquée aux autres propriétaires du secteur concerné, si bien qu'elle ne leur serait pas opposable.
Retenant qu'en cas de répartition proportionnelle entre les parcelles, il leur reviendrait un solde de droits à bâtir de 17,89 m², les recourants invoquent l'art. 9 du règlement du PPA qui prévoit que les abris de jardin de 10 m² ne sont pas compris dans les surfaces brutes de plancher constructible. Selon eux, la véranda litigieuse sert précisément à permettre la poursuite tout au long de l'année des activités extérieures (barbecue et four à bois); elle s'apparente ainsi à un abri de jardin. Il serait possible de tenir compte de la surface brute de plancher de 17,89 m² et des 10 m², afin d'avoir une surface totale de 27,89 m² qui seraient suffisante pour construire la véranda litigieuse.
Cette argumentation, qui prétend combiner dans une véranda un solde - non établi - de surface de plancher et 10 m² d'abri de jardin, n'est guère soutenable. L'art. 9 du règlement du PPA concerne les dépendances et se réfère à l'art. 39 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (RLATC; RSV 700.11.1). Or tant l'art. 9 du règlement du PPA que l'art. 39 RLATC prévoient que les dépendances ne peuvent pas servir à l'habitation ni à l'activité professionnelle, alors qu'il résulte des considérants précédents que la véranda litigieuse doit être considérée comme habitable. En outre, l'art. 39 RLATC prévoit qu'on entend par dépendance des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, alors que la véranda litigieuse communiquerait avec l'habitation par une ouverture dépourvue de porte. C'est donc en vain que les recourants tentent d'invoquer les règles sur les dépendances pour compléter le solde de surface de plancher qu'ils s'attribuent selon leurs propres calculs.
Il y a donc lieu de confirmer celle des décisions du 12 juillet 2016 qui refuse le permis de construire la véranda litigieuse.
A juste titre, les recourants font observer que la décision refusant le permis de construire a été rendue alors que la mise à l'enquête publique n'était pas terminée. La municipalité semble persister dans une pratique déjà condamnée dans une précédente affaire opposant les mêmes parties (arrêt AC.2014.0126 du 25 juin 2014): ce procédé viole le principe, fondé sur les art. 114 et 116 LATC, selon lequel un projet doit faire l'objet d'une seule décision d'ensemble notifiée simultanément à tous les intéressés, et entraîne le risque, lorsque des oppositions sont déposées, qu'un même projet fasse l'objet de procédures successives dans lesquelles le litige ne porterait à chaque fois que sur un seul des points contestés sans que le droit d'être entendu de chacun soit respecté. En l'espèce toutefois, le projet n'a pas suscité d'opposition si bien qu'il ne s'impose pas d'annuler la décision municipale.
Quant aux panneaux solaires mis à l'enquête, ils n'ont pas été traités dans les décisions contestées. Le tribunal n'en examinera pas le sort car il n'est pas certain qu'ils doivent faire l'objet d'une autorisation (une annonce pourrait se révéler suffisante), compte tenu de la teneur actuelle de l'art. 18a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), de l'art. 32a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et de diverses dispositions cantonales (voir par exemple sur ces questions l'arrêt AC.2017.0194 du 16 octobre 2017). Il appartiendra cas échéant aux recourants d'interpeller l'autorité communale sur cette partie-là du projet.
Vu ce qui précède, le recours est pour l'essentiel rejeté. Il y a lieu de mettre un émolument à la charge des recourants, qui doivent des dépens à l'autorité intimée représentée par un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Denens du 12 juillet 2016 qui procède à la répartition du solde de surface brut de plancher et statue que la surface maximale encore réalisable sur la parcelle 442 serait de 12,20 m² est annulée.
III. La décision de la Municipalité de Denens du 12 juillet 2016 qui refuse le permis de construire la véranda litigieuse est confirmée.
IV. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V. Les recourants doivent, solidairement entre eux, la somme de 2'000 (deux mille) francs à la Commune de Denens, à titre de dépens.
Lausanne, le 6 décembre 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.