TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2017
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges.
Recourant
A.________ à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Donneloye, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
Service du développement territorial,
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Donneloye du 27 juillet 2016 refusant l'autorisation d'aménager 5 appartements et 1 couvert à voitures sur la parcelle n° 2030 sise à Prahins (CAMAC n° 161312)
Vu les faits suivants
A. Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery et Prahins forment depuis le 1er janvier 2012 la nouvelle commune de Donneloye.
En 2015, la Municipalité de Donneloye (ci-après: la municipalité) a décidé de lancer une démarche de révision de son plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire afin, notamment, de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir. Parallèlement, elle a choisi d'entamer un projet de création de zone réservée sur toutes les zones constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.
Le préavis municipal présentant les deux démarches a été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. Afin de renseigner les propriétaires sur le lancement du projet, une séance d'information s'est tenue le 28 janvier 2016 à Donneloye. A la suite de cette rencontre, un courrier a été adressé à tous les propriétaires le 4 février 2016, aux termes duquel "la Municipalité examinera toutes les demandes d'autorisation de construire déposées d'ici le 29 février 2016. Pour les dossiers déposés après cette date, la Municipalité ne peut pas garantir qu'ils soient traités avant la mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées."
B. A.________ est propriétaire de la parcelle 2030 de Donneloye, située dans la localité de Prahins. Ce bien-fonds de 4524 m2 supporte notamment un bâtiment dit "habitation et rural" ECA 1020, accolé à un bâtiment agricole ECA 1021, ainsi qu'un deuxième bâtiment agricole ECA 1022 implanté en arrière-plan. La parcelle est colloquée à cheval sur la zone du village et la zone agricole selon le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions du village de Prahins (RCPGA) approuvé le 23 août 1996 par le département compétent. Ses bâtiments, hormis l'extrémité de l'immeuble ECA 1022, se situent tous en zone du village.
Le 29 février 2016, A.________ a présenté une demande de permis de construire consistant à transformer les trois bâtisses précitées, à savoir créer cinq appartements dans l'immeuble ECA 1021 et la partie "rural" de l'immeuble ECA 1020 (le logement existant dans la partie "habitation" de l'immeuble ECA 1020 restant inaltéré) ainsi qu'un sixième logement dans l'immeuble ECA 1022. Un couvert à voitures était également prévu.
A la suite des remarques formulées par la municipalité, A.________ a déposé le 15 avril 2016 une seconde demande de permis de construire portant sur un nouveau projet, supprimant le logement prévu dans le bâtiment ECA 1022 et réduisant l'utilisation du couvert à voitures à la partie située en zone du village.
Le nouveau projet a été mis à l'enquête publique du 29 avril au 30 mai 2016 (CAMAC 161312), sans susciter d'opposition.
La synthèse CAMAC a été établie le 16 juin 2016. Si les autorisations spéciales nécessaires y ont été délivrées, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL) a émis un préavis négatif en considérant, en substance, que les ouvertures projetées en façade et en toiture (notamment une lucarne-terrasse et loggia) devaient être réduites.
C. Par décision du 27 juillet 2016, la municipalité a refusé l'autorisation de construire sollicitée. Elle a retenu en particulier que l'ouvrage prévu ne respectait pas le coefficient d'utilisation du sol (CUS) fixé par l'art. 8 al. 5 RCPGA à 0,4 pour les bâtiments de plus de cinq logements. Les ouvertures projetées n'observaient pas davantage les exigences d'esthétique et d'intégration au sens de l'art. 11 RCPGA et de l'art. 46 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), ni les règles relatives aux dimensions des fenêtres selon l'art.12 RCPGA. Enfin, la municipalité a relevé que la parcelle 2030 jouxtait la zone agricole et se situait en bordure du village de Prahins; considérant que l'ouvrage envisagé rendrait le redimensionnement de la zone à bâtir plus difficile, voire impossible, et qu'il contrevenait au projet de zone réservée, elle a fait application à titre subsidiaire de l'art. 77 LATC.
D. Agissant personnellement le 29 août 2016, A.________ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant en substance à son annulation. Il faisait valoir que le projet ne s'implantait pas en zone agricole, y compris s'agissant des places de parc, et que la création de cinq nouveaux appartements dans le volume existant visait à répondre à un objectif de densification. De plus, tous les logements seraient adaptés aux personnes à mobilité réduite; son fils, en fauteuil roulant, pourrait ainsi envisager d'y loger et d'y trouver une autonomie. Il a encore joint un courrier de son architecte du 22 août 2016, lequel contestait les motifs de refus invoqués par la municipalité, hormis en ce qui concernait le dépassement du CUS. Sur ce dernier point, l'architecte proposait deux solutions alternatives consistant, pour la première, à ce que la municipalité accorde une dérogation anticipant la volonté du canton de densifier les constructions et, pour la seconde, à ce qu'un appartement soit momentanément supprimé en attendant la révision du PGA.
E. La municipalité a mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre 2016 le projet de plan et de règlement de zone réservée au sens de l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), d'autre part.
Aux termes du projet de règlement, la zone réservée selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement, toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie par le plan (art. 1er). La zone réservée est délimitée par les périmètres définis sur les plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art. 2). Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du bâtiment principal (art. 3 al. 1). Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant qu'ils [recte: qu'elles] n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée (art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de 5 ans à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de 3 ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).
F. Le 23 septembre 2016, le Service du développement territorial (SDT) s'en est remis à justice quant à l'issue du recours. Par courrier du même jour, le SIPAL a renoncé à se déterminer.
Dans sa réponse du 20 octobre 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a complété la motivation de sa décision en affirmant que les exigences minimales d'éclairage imposées par l'art. 28 RLATC n'étaient pas respectées. Elle a ajouté que la zone réservée avait été mise à l'enquête publique après le prononcé de la décision attaquée, ce qui devait entraîner l'application d'office de l'art. 79 LATC. Or, la création de cinq logements supplémentaires occasionnerait une augmentation excessive des surfaces habitables dans le village, qui ne comptait qu'une centaine d'habitants, de sorte que l'ouvrage envisagé ne respectait pas les conditions de l'art. 3 du règlement projeté de la future zone réservée. La réalisation d'une telle transformation limiterait dès lors fortement la marge de manœuvre de l'autorité communale pour établir le projet de réduction des zones à bâtir, ce que tendait précisément à éviter la zone réservée prévue sur l'ensemble des zones constructibles du territoire de la commune.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 13 décembre 2016, cette fois sous la plume d'un avocat, confirmant ses conclusions et déclarant renoncer à l'aménagement de l'appartement prévu dans les combles si la cour devait confirmer que le projet portait sur un seul bâtiment. Il a produit à l'appui de son recours de nouvelles remarques de son architecte, datées du 8 décembre 2016. Au titre de mesures d'instruction, il a requis la tenue d'une inspection locale.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
Dans sa décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un permis de construire en zone à bâtir en invoquant notamment un projet de création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.
L'art. 79 LATC dispose:
1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.
a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008; AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
a) En l'espèce, la décision de refus du permis de construire, fondée notamment sur l'art. 77 LATC, a été prise le 27 juillet 2016 et le recours formé à son encontre a été déposé le 29 août 2016. Entre-temps, le projet de plan de zone réservée et de son règlement a été soumis à l'enquête publique, du 26 août au 24 septembre 2016, soit il y a moins de six mois à ce jour.
b) Il convient dès lors d'examiner si l'application des art. 77 ou 79 LATC conduit à confirmer la décision attaquée, à savoir si la transformation prévue s'avère contraire au projet de zone réservée.
L'art. 3 al. 2 du futur règlement prévoit que les transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. Or, l'ouvrage envisagé en l'occurrence consiste à élever le nombre de logements de un à six et à étendre la surface brute de plancher utile de 250 à 988 m2. II ne s'agit ainsi manifestement pas d'une augmentation proportionnée de la surface habitable, de sorte que les travaux prévus ne sont pas conformes au projet de zone réservée. La municipalité n'a dès lors pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant, un mois avant la mise à l'enquête publique du projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer le permis de construire.
c) Le recourant invoque le principe de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. Il soutient que la municipalité a, les 28 janvier et 4 février 2016, incité les propriétaires à déposer des dossiers avant le 1er mars 2016 en laissant clairement entendre que les projets soumis avant cette date seraient jugés sur la base du droit actuellement en vigueur et qu'elle n'invoquerait pas l'effet anticipé négatif de la nouvelle réglementation. Aux yeux du recourant, la municipalité ne pourrait dès lors pas, sans violer le principe de la bonne foi, se prévaloir des art. 77 ou 79 LATC pour refuser le permis de construire qu'il avait sollicité.
Cette argumentation n'est d'aucun secours au recourant. A lire son courrier du 4 février 2016, la municipalité s'est limitée à garantir qu'elle examinerait avant la mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées, toutes les demandes d'autorisation de construire déposées au plus tard le 29 février 2016. En l'occurrence, le recourant a déposé une première demande de permis le 29 février 2016, que la municipalité a traitée en mars déjà, en constatant qu'il n'était pas conforme à la réglementation en vigueur. C'est la seconde demande déposée par le recourant, le 15 avril 2016, que la municipalité a formellement refusée le 27 juillet 2016, non seulement en vertu de l'art. 77 LATC, mais encore pour de nombreux motifs de fond. Dans ces conditions, étant encore précisé que le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique moins d'un mois plus tard, soit dès le 26 août 2016, le courrier du 4 février 2016 de la municipalité ne saurait empêcher l'application des art. 77 ou 79 LATC.
c) Compte tenu du sort du recours, il apparaît superflu d'examiner si le projet est conforme à la réglementation actuellement en vigueur, notamment aux art. 8 al. 5, 11, 12 RCPGA et 46 LPNMS. Pour le même motif, une inspection locale s'avère inutile.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, le recourant doit supporter un émolument judiciaire et verser une indemnité à titre de dépens à la commune de Donneloye, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Donneloye du 27 juillet 2016 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant versera une indemnité de 1'000 (mille) francs à la Commune de Donneloye à titre de dépens.
Lausanne, le 28 février 2017
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.