COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – décision du 18 mai 2016

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 décembre 2018

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; M. Nathanaël Pétermann, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par l'avocate Cléa BOUCHAT, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Ecublens, représentée par l'avocat Patrice GIRARDET, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement

Objet

autorisation cantonale spéciale; dérogation à l'art. 19 al.5 du Règlement d'application de la Loi vaudoise sur l'énergie (coefficient d'isolation thermique de l'enveloppe du bâtiment)

Vu les faits suivants:

A. La parcelle n° 1705 de la Commune d’Ecublens est constituée sous la forme de la copropriété d’étage, formée de 44 lots, dénommée A.________ sur laquelle est érigée un immeuble d’habitation comprenant trois corps de bâtiments contigus dont la majorité des façades comporte des balcons et des bow-windows.

En début d’année 2014, les copropriétaires d’étage de la A.________ ont décidé de rafraîchir les façades de leur immeuble. Il s'agissait notamment de refaire l'enduit millimétrique de finition rustique, dont 15 à 20 % de la surface totale présente des fissures, et de rafraîchir la peinture des balcons et des bow-windows. Les travaux ont été adjugés sur la base de deux devis totalisant 281 000 Fr. (rabais de 4 % et escompte de 3 % déjà déduits), à savoir 108 000 Fr. pour les travaux de peinture extérieure (avant-toits, caissons de stores, tablettes de fenêtre, barrières des balcons, vérandas, etc.) et 173 000 Fr. pour un treillis et crépi de finition sur toutes les façades (dont 40 000 Fr. d'échafaudage, 10 680 Fr. pour le lavage des façades et 65 455 Fr. pour la fourniture et la pose d'un système anti-fissures, y compris treillis d'armature et crépi de finition granulométrie 2 mm sur façades).

B. La A.________ a, par son administrateur, informé la Commune d’Ecublens des travaux envisagés. Le service de l’urbanisme, des constructions et de la mobilité de la Commune d’Ecublens (ci-après: le Service communal) a indiqué, par courrier du 31 mars 2015 n’avoir aucune remarque à formuler sur les teintes des échantillons de couleur de façade soumis à son approbation et que les travaux souhaités pouvaient débuter.

Par courrier du 18 mai 2015, le Service communal a informé la A.________ que du fait de la réfection du crépis – ce dont la commune n’était pas informée – les travaux envisagés devaient être considérés comme une rénovation ce qui impliquait de renforcer l’isolation de la façade. Le Service communal a invité la A.________ à prendre directement contact à ce sujet avec la Direction générale de l’environnement du canton de Vaud (ci-après: DGE) à ce sujet.

Le 15 juin 2015, la A.________ a, par l’intermédiaire de son conseil, interpellé la DGE en requérant qu’une dérogation lui soit accordée afin de pouvoir réaliser les travaux envisagés sans procéder à la pose d’une nouvelle isolation extérieure. A l’appui de sa demande, la A.________ invoquait des difficultés techniques en raison de l’architecture complexe des façades (multiples angles, balcons et bow-windows). La PPE requérante exposait encore que seule 15 à 20 % de la surface des façades présentaient des fissures mais qu’une réfection complète du crépi s’imposait pour des raisons esthétiques.

Le 25 juin 2015 la A.________ a complété sa requête de dérogation auprès de la DGE en invoquant un surcoût de 120'000.- francs pour les seuls travaux de ferblanteries que nécessiteraient la pose d’une isolation périphérique. En outre dite nouvelle isolation aurait l’inconvénient de réduire la surface des balcons.

Le 16 juillet 2015 la DGE a informé la A.________ que la demande de dérogation devait être effectuée dans le cadre d’une demande de permis de construire. Par la même occasion, la DGE a confirmé son appréciation de la situation selon laquelle la pose d’un nouveau crépi extérieur ne saurait être considéré comme de simples travaux d’entretiens et que les exigences de la Loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV 730.01), du règlement d’application de la loi du 16 mai 2006 sur l’énergie du 4 octobre 2006 (RLVLEne; RSV 730.01.1) ainsi que de la norme SIA 380/1 étaient applicables. Par conséquent les exigences d’isolation thermique telles que définies dans les normes précitées étaient applicables. Le DGE a encore attiré l’attention de la A.________ sur l’exigence consistant à fournir un bilan thermique.

C. Du 23 avril au 22 mai 2106 a été mise à l'enquête la réfection des façades avec demande de dérogation à l’art. 19 al. 5 RLVLEne.

Un bilan thermique a été établi le 2 février 2016 par le bureau d’ingénieurs B.________ et a été produit avec le dossier de demande de permis de construire. Il présente la conclusion suivante :

"Si du point de vue environnemental, l'ajout d'une épaisseur d'isolation sur les façades du bâtiment de la PPE est bénéfique, cela reste une économie d'énergie fort modeste, représentant seulement quelque 5 % de réduction des besoins de chauffage de l'ensemble du bâtiment.

À noter également que la qualité des vitrages est d'une qualité obsolète et représente actuellement le point faible du bâtiment. Un remplacement des fenêtres et des bow-windows seraient idéalement à planifier à moyen terme dans une stratégie de rénovation globale."

La synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 18 mai 2016 retranscrit la décision de la DGE qui refuse l'autorisation spéciale requise avec la motivation suivante suivante:

"Les exigences de l'article 19 du règlement d'application de la loi sur l'énergie du 16 mai 2006 ne sont pas respectées.

En effet les éléments d'enveloppe sont, au vu des travaux projetés, concernés par la transformation tel que le défini la norme SIA 380/1.

Les arguments avancés ne permettant pas d'accorder une dérogation au sens de l'article 6 de la RVLENe, aucun intérêt prépondérant ne pouvant être retenu.

Dès lors, les exigences à termes d'isolation s'appliquent."

Par lettre du 20 juin 2016, la Municipalité d’Ecublens a écrit ce qui suit à l'administrateur de la PPE:

"Nous nous référons au dossier cité en titre, lequel a été soumis à l'enquête publique du 23 avril au 22 mai 2016 selon votre demande.

Sur la base des indications reportées sur le questionnaire général P, cette requête a fait l'objet d'une demande de dérogation à l'article 19 al. 5 du Règlement d'application de la Loi vaudoise sur l'énergie.

Nous sommes au regret de vous communiquer que le département des infrastructures et des ressources humaines, Centrale des autorisations CAMAC, dans sa décision du 18 mai 2016 a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des articles 113,120 et 121 de la Loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC).

La demande de dérogation quant au coefficient d'isolation thermique de l'enveloppe n'a pas été acceptée par la Direction de l'énergie (DTE/DGE(DIREN), celui-ci étant inférieur aux normes en vigueur (voir les arguments figurant dans la synthèse CAMAC annexée)."

D. Par mémoire du 25 août 2016, la communauté des copropriétaires de la A.________ (ci-après: la recourante ou la PPE) a formé recours à l’encontre de la décision précitée de la Municipalité d’Ecublens. La recourante a principalement conclu à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la demande de dérogation quant au coefficient thermique de l’enveloppe de son bâtiment était accordée et subsidiairement au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La DGE s’est déterminée le 27 septembre 2016, concluant au rejet du recours. Le 17 octobre 2017, la Commune d’Ecublens s’en est remise à justice par l’intermédiaire de son conseil.

Le 18 novembre 2016 la recourante s’est encore déterminée. Elle a fait valoir que seule une petite surface de 15 % de la totalité des façades devait impérativement être traitée suite à l’apparition de fissure, la rénovation des surfaces restantes étant dictée par des considérations esthétiques. Enfin, la PPE a estimé les coûts de la pose d’une nouvelle isolation périphérique à plus de 500'000.- francs.

La DGE s’est encore déterminée le 20 décembre 2016 en contestant le montant du surcoût invoqué par la recourante.

E. Une inspection locale s’est tenue le 15 mars 2017. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal de l’audience d’inspection locale:

"...

Interrogé par le président sur l'estimation du coût des travaux, Me Dumoulin indique que la seule réalisation de l'isolation périphérique a été estimée à 240'000 fr. auxquels doit être ajouté le coût de la modification des descendes d'eaux pluviales d'un montant de 120'000 francs. Il relève que les autres travaux nécessaires pour satisfaire aux exigences de la DGE (par exemple raccords de ferblanterie, adaptation des avant-toits et changement des fenêtres) n'ont pas encore été chiffrés, mais qu'ils représentent des dizaines de milliers de francs.

A propos de ces montants, C.________ indique que la réfection de l'enduit de finition de la façade et la peinture des garde-corps représentent à elles seules une somme de 173'000 francs. Or, la PPE souhaite de toute manière réaliser ces travaux. De plus, le devis de 240'000 francs ne fait état que d'un rabais de 3% et d'un escompte de 2%, non de 4% et de 3% tels qu'ils figurent sur les devis initiaux. En outre, C.________ relève qu'il n'est pas impossible que la modification des descendes d'eaux pluviales doive également être réalisée si la PPE se contente de refaire le crépi comme initialement prévu. Il en conclut que le surcoût lié à l'isolation du bâtiment n'est pas aussi important que ce que prétend la PPE.

Interpellé par le président, C.________ indique qu'une isolation de 8 cm serait nécessaire. Il relève que les retours sur les embrasures des fenêtres et sur les tablettes des fenêtres doivent être traités selon les possibilités techniques et que, à ces endroits, une épaisseur de 2 à 4 cm peut suffire. Il faut tenir compte des éventuels ponts de froid, et des problèmes de condensation que cela peut entraîner, ce qui nécessite de prendre en considération le chauffage et l'aération du bâtiment. Seule une modélisation par un expert permettrait de déterminer l'isolation nécessaire sur les retours afin d'éviter que le point de rosée se situe à l'intérieur du bâtiment, ce qui serait susceptible de générer l'apparition de moisissures dans les pièces d’habitation.

(...)

Interpellé par le président sur la possibilité d'un assainissement énergétique, D.________ indique que les travaux initialement envisagés sont déjà un investissement important pour les copropriétaires. A son avis, l'assemblée générale n'accepterait pas des travaux de rénovation plus coûteux. Il ajoute que la chaudière a déjà été changée il y a quelques années. Il précise en outre que selon le règlement PPE, les fenêtres du bâtiment relèvent du domaine privatif, de sorte que chaque propriétaire est libre de les changer ou non.

Interrogé par l'assesseur Beuchat sur le résultat du rapport du bureau B.________ SA, selon lequel l'ajout d'une épaisseur d'isolation sur les façades du bâtiment ne représenterait qu'une réduction de 5% des besoins de chauffage, C.________ indique que la DGE ne compte pas remettre en cause ce chiffre et ne va pas demander une contre-expertise bien que la réduction des besoins puisse être légèrement supérieure et pourrait même atteindre 10% à son avis. Il relève que l'assainissement énergétique des façades d'un immeuble ne conduit pas forcément à une augmentation de sa rentabilité en ce qui concerne le rapport entre le coût des investissements et les économies de chauffage réalisées.

Me Dumoulin rappelle qu'il n'est techniquement pas possible de poser un crépi isolant. Trop lourd, il risque d'entrainer le décollement des plaques d'isolation déjà en place.

Me Girardet s'enquiert auprès de la DGE de la rigueur avec laquelle la norme SIA 380/1 édition 2009 est appliquée. Les représentants de la DGE répondent que la norme SIA 380/1 de 2009 est citée par l'art. 19a RLVLEne et que des dérogations ne sont accordées qu'exceptionnellement, notamment pour les bâtiments ayant obtenu la note 1 ou 2 au recensement architectural du canton de Vaud, car il s’agit de bâtiments inscrits à l’inventaire. Ils ajoutent que la loi ne doit pas être vidée de son sens. L'application stricte qui en est faite est tempérée par les subventions cantonales mises en place et par la souplesse dont la DGE fait preuve s'agissant de l'isolation des retours sur les embrasures.

L'audience est suspendue à 15h00 pour procéder à l’inspection locale.

L'audience est reprise à 15h10 sur la parcelle n°1705 du cadastre de la Commune d'Ecublens du côté nord du bâtiment sis chemin de la Chiésaz 1. Le tribunal constate les fissures dans le crépi qui ont conduit la PPE à vouloir rénover le crépi des façades.

C.________ indique que la réparation des fissures et la pose d'une nouvelle peinture sont autorisées sans qu'il soit nécessaire de respecter les normes énergétiques. Le projet de la PPE allant au-delà en prévoyant la pose d'un treillis et d'un nouveau crépi, ces travaux seraient donc à son avis, soumis au respect des normes énergétiques.

A ce propos, Me Dumoulin souligne que le projet de la PPE a pour but l'entretien de l'immeuble et non sa transformation. D.________ relève que les fissures dans la façade sont apparues il y a deux ans, créant un risque d'infiltration d'eau, et que la pose d'un treillis sous le crépi a été décidée afin d'éviter que les fissures ne réapparaissent.

Interpellé par le président sur la manière dont doit être isolée la façade avec des balcons et des fenêtres, C.________ indique qu'il sera nécessaire de changer les tablettes des fenêtres et qu'une isolation de 2 cm d'épaisseur pourra être suffisante à certains endroits. C.________ rappelle qu'il faut faire en sorte que le point de rosée ne se trouve pas à l'intérieur du bâtiment, ce qui créerait un déséquilibre du bâtiment susceptible d'entrainer des complications.

(...)

Le tribunal se déplace à l'ouest du bâtiment et constate la complexité de la façade constituée majoritairement de décrochements, de fenêtres, de portes fenêtres, de bow-windows et de balcons.

Me Dumoulin relève que la pose d'une isolation sur cette façade va entrer en conflit avec un grand nombre d'éléments, notamment la ferblanterie qui devra être refaite, ce qui rend l'isolation de cette façade loin d'être évidente.

C.________ indique que la loi ne tient pas compte de l'âge du bâtiment ou de sa complexité architecturale. Il constate que la façade ouest du bâtiment est constituée à 80% de surfaces vitrées, de sorte qu'il n'est nécessaire d'isoler que les 20% de surfaces opaques restantes. Il relève que les surfaces vitrées perdent plus de chaleur que les surfaces opaques, mais elles permettent de chauffer passivement les appartements. Afin que cet élément soit pris en compte, il faudrait envisager de refaire la globalité de l'enveloppe extérieure de l'immeuble. C.________ ajoute que les copropriétaires peuvent très bien décider de simplement rafraîchir la façade ouest et de poser un treillis que sur les façades nord et est qui présentent des fissures. Seules les façades où le crépi sera changé devront être isolées, ce qui évite de toucher à la façade ouest plus complexe.

D.________ explique qu'il existe des micros-fissures sur la façade ouest du bâtiment, raison pour laquelle la pose d'un treillis à cet endroit a été décidée afin d'éviter les infiltrations d'eau.

Le tribunal contourne le bâtiment par le sud afin d'examiner les autres façades.

(...)

F. Le 21 mars 2017, le Tribunal a décidé de nommer M. Georges Arthur Meylan, architecte ETS, en qualité d’expert afin de déterminer les frais accessoires liés à l’isolation requise par la DGE sur les façades du bâtiment en cause.

Un premier délai a été fixé au 21 juin 2017 à l’expert pour rendre son rapport. Ce délai a été prolongé à plusieurs reprises.

Le 5 mai 2017 et en vue de la mise en œuvre de l’expertise, la recourante a déposé un bordereau supplémentaire de pièces.

A la suite de la séance de mise en œuvre de l’expertise, la DGE a requis que l’expert réponde à des questions complémentaires, ce à quoi la recourante s’est opposée. Le 17 juillet 2017, le Tribunal a rejeté la requête de questions complémentaires à l’expert.

Le délai accordé à l’expert pour rendre son rapport a, à nouveau, été prolongé à plusieurs reprises.

Le 26 janvier 2018, la recourante s’est enquis de l’avancement de la procédure, en particulier de la date à laquelle l’expertise serait produite. La recourante a encore indiqué que la situation du bâtiment devenait critique en raison d’importantes infiltrations d’eau. De ce fait, des travaux urgents devaient, selon la PPE, être entrepris impérativement dans le courant du mois de mars 2018.

Par avis du 2 février 2018, le tribunal a informé les parties que l’expert avait dû renoncer à son mandat pour des raisons de santé.

G. Le 12 février 2018, la recourante a déposé une requête de mesures provisionnelles tendant notamment à l’autoriser à entreprendre sans attendre des travaux de changement général des joints entre les bow-windows, les cadres de fenêtres et les murs, la pose d’un treillis et d’un crépi de finition sur les murs en maçonnerie de séparation et murs demi-pignons et la pose d’un treillis et d’un crépi de finition en façade Nord et sur le retour de la façade Est, jusqu’aux balcons. Elle a réitéré son offre transactionnelle du 17 mai 2017 tendant à l'isolation périphérique de la façade pignon Nord et du retour sur la façade Est, jusqu'aux balcons, et à la pose d'un treillis et d'un crépi de finition sur les restes des façades en maçonnerie, sous réserve des obstacles techniques. A l’appui de sa requête, la PPE faisait valoir que des infiltrations d’eau en janvier 2018 rendaient ces travaux urgents indispensables.

La DGE s'est déterminée sur la requête de mesures provisionnelles le 23 février 2018, rejetant l'offre transactionnelle et rappelant notamment que la recourante pouvait se contenter de rarfaichir la façade ouest sans l'isoler.

La municipalité s'en est remise à justice. La recourante a exposé le 1er mars 2018 qu'un simple coup de peinture n'était pas envisageable, des microfissures pouvant apparaître sur les autres façades.

H. Une audience de conciliation a été fixée au 11 avril 2018. Celle-ci a toutefois dû être renvoyée en raison d’un empêchement durable du précédent juge instructeur.

Le 6 avril 2018, la recourante a requis qu’il soit statué sans délai sur sa requête de mesures provisionnelles. La recourante s’est encore spontanément déterminée le 30 avril 2018. A cette occasion elle a demandé la mise en œuvre d’une nouvelle expertise.

I. Par décision du 7 mai 2018 sur mesures provisionnelles, le nouveau juge instructeur, considérant qu'il y avait lieu d'imposer l'isolation proposée à titre transactionnel, a autorisé la recourante à procéder à l’isolation périphérique de la façade Nord et le retour sur façade Est jusqu’aux balcons, tandis que sur le reste des façades en maçonnerie sera posé un treillis et un crépi de finition.

Le 18 mai 2018 la DGE s’est spontanément déterminée à propos de la décision précitée sur mesures provisionnelles.

J. Les 17 juillet 2018 9 août 2018, le tribunal a informé les parties que le dossier sera prochainement transmis à une section du tribunal, composée du nouveau juge instructeur et des assesseurs ayant siégé en audience, qui décidera soit de compléter l’instruction, soit de passer au jugement.

La recourante s’est déterminée le 20 juillet 2018.

La DGE s’est encore déterminée le 8 août 2018 en requérant la mise en œuvre d’une nouvelle expertise et en produisant un lot de photographies des travaux entrepris suite à l’ordonnance de mesures provisionnelles.

La recourante s’est encore spontanément déterminée sur ces travaux entrepris le 14 août 2018.

K. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Le recours est dirigé contre une décision de la municipalité mais les moyens soulevés concernent la décision de la DGE. Cela ne nuit pas à la recevabilité du recours car la jurisprudence considère depuis longtemps que le recours formé contre la décision municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est censé également dirigé contre la décision cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision (AC.1999.0223 du 09.01.2001; AC.2002.0032 du 08.01.2004; AC.2002.0023 du 21.01.2005).

Au reste, la lettre du 20 juin 2016 de la municipalité n'indique en rien que celle-ci aurait rendu une décision sur un permis de construire. Cette autorité s'est bornée à communiquer à la PPE la décision cantonale contenue dans la synthèse CAMAC du 18 mai 2016. L'objet de l'enquête était, selon la teneur de la demande déposée par la PPE, la "réfection des façades". Cette description de l'ouvrage a été modifiée par l'autorité en "assainissement de l'enveloppe thermique des façades" mais cette modification unilatérale n'est pas déterminante car elle vise apparemment à inclure dans la demande les travaux que la recourante conteste précisément devoir exécuter.

Quoi qu'il en soit, il est douteux que la réfection des façades doive faire l'objet d'une autorisation sous la forme d'un permis de construire. L'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence fédérale, cette disposition soumet à autorisation tous les aménagements durables, présentant une relation fixe avec le sol, créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 139 II 134, consid. 5.2 p. 139-140; récemment 1C_161/2017 du 4 septembre 2017, consid. 3.3.1; 1C_424/2016 du 27 mars 2017, consid. 2.1; 1C_325/2016 du 25 novembre 2016, consid. 2.1, et les nombreuses références citées par ces arrêts; en français: 1C_107/2011 du 5 septembre 2011, consid. 3.2). Elle vise les constructions nouvelles, les reconstructions, les constructions de remplacement, les transformations, les extensions, les changements d'affectation et les assainissements qui vont au-delà de la mesure usuelle d'une rénovation (1C_131/2018 du 27 août 2018, consid. 3.2; 1C_514/2011 du 6 juin 2012. consid. 5.1; 1C_351/2011 du 7 mars 2012). En revanche, ne sont pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol (AC.2013.0312 du 14 mars 2014, consid. 2 in fine et les réf citées). Il en va de même des rénovations ou modifications tendant à substituer à des installations intérieures vétustes des éléments neufs servant au même usage ou simplement à moderniser une construction sans en modifier la nature ou l’affectation (AC.2011.0293 du 31 janvier 2013 consid. 3 in fine, avec les réf citées). Selon la jurisprudence, les travaux d'entretien et de réparation consistent en des travaux de rénovation (toitures, façades, fenêtres) et de modernisation (nouvelle installation de chauffage, équipements sanitaires). Il importe de ne pas modifier la structure existante ou de le faire de façon très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés. De tels travaux visent donc à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à la moderniser (de façon raisonnable) en fonction des exigences de confort moderne (AC.2007.0243 du 4 décembre 2008, consid. 2, et le réf citées). Il faut s'en tenir à une délimitation restrictive des travaux soumis à autorisation car comme le constatent des arrêts récents , le législateur cantonal s'est régulièrement préoccupé, au cours des modifications successives de la LATC, d'utiliser la marge que lui laisse le droit fédéral pour assouplir le régime des constructions (en dernier lieu AC.2017.0176 du 27 mars 2018, consid. 2 in fine; ég. AC.2014.0004 du 29 avril 2014, consid. 2).

Dans ces conditions, on peut se demander si la municipalité n'aurait pas dû statuer préalablement sur la question de savoir si le projet nécessitait une autorisation , comme le prévoit l'art. 103 al. 5 LATC, et résoudre formellement cette question par la négative. En l'absence de conclusions à ce sujet, ce point peut rester indécis.

La décision attaquée retient que les exigences d'isolation de l'art. 19 RLVLEne doivent être respectées parce que les éléments d'enveloppe sont, au vu des travaux projetés, concernés par la transformation telle que le définit la norme SIA 380/1.

La recourante, exposant que les façades, dont certaines zones sont fissurées, seront repeintes en entier pour préserver l'unité de leur couleur, fait valoir que les exigences de la norme SIA 380/1 ne s'appliquent pas et que la DGE n'aurait pas dû requérir le dépôt d'une demande de dérogation, l'amélioration de l'efficacité thermique du bâtiment n'étant pas exigible.

Dans sa réponse au recours, la DGE expose que la norme SIA 380/1 édition 2009 est applicable dans la mesure où les travaux envisagés portent sur des éléments de construction touchés par les transformations. Elle fait valoir que conformément à l'art. 28 al. 2 LVLEne, l'art. 19 RLVLEne fixe les dispositions applicables en matière d'isolation thermique en renvoyant expressément à la norme SIA 380/1 qui définit au chiffre 1.3 qu'un élément est concerné par une transformation lorsque sont entrepris des travaux plus importants qu'un rafraîchissement de sa surface ou qu'une réparation mineure.

a) Le critère énoncé par la locution "touché par les transformations" n'apparaît pas dans la loi. Il fait l'objet, à l'art. 4 al. 2 let. d RLVLEne, d'une définition qui se rapproche de celle qu'on trouve dans la norme SIA 380/1 précitée au sujet des éléments "concernés par une transformation" (p. 13). Cette locution est utilisée à l'art. 19 RLVLEne sur lequel on reviendra plus loin.

b) L'art. 28 LVLEne prévoit ce qui suit:

Art. 28 - Economies d'énergie et énergies renouvelables dans le domaine du bâtiment

1 Les mesures de planification et de construction permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le règlement d'exécution.

2 Celui-ci fixe les dispositions applicables :

a. aux indices énergétiques à atteindre ;

b. à la part minimale d'énergies renouvelables ou de récupération à mettre en œuvre ;

c. à l'isolation et à la protection thermique des bâtiments à construire, à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe ou dont le chauffage est transformé dans son ensemble ;

(...)

Cette disposition trouve son origine de niveau légal dans l'art. 98 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dont la texte initial prévoyait ce qui suit :

Art. 98 - Le règlement cantonal, en tenant compte des normes professionnelles en usage, prescrit les mesures de construction applicable pour réduire la consommation d'énergie et favoriser l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les constructions nouvelles ou dans les bâtiments existants. Il fixe les règles applicables aux mesures destinées à lutter contre tout gaspillage d'énergie, en particulier les règles applicables :

a) à l'isolation et à l'inertie thermique des bâtiments à construire, à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe (toitures, fenêtres, murs) ou dont le chauffage est transformé dans son ensemble ;

b) à la climatisation et à la ventilation mécanique

(...)

D'après l'exposé des motifs et projet de loi du Conseil d'État, cette règle de rang légal remplaçait des normes de niveau réglementaire adoptées sur la base de l'ancienne LCAT (BGC automne 1985 p. 380). Au Grand Conseil, l'art. 98 LATC n'a suscité de débat qu'en rapport avec la climatisation (BGC précité, premier débat p. 666 à 673; deuxième débat p. 1203 à 1211).

L'ancien art. 98 LATC a été abrogé lors de l'entrée en vigueur, le 1er septembre 2006, de la loi sur l'énergie et remplacé par l'art. 28, cité ci-dessus, de cette loi. Contrairement à la règle sur la part d'énergies renouvelables (al. 2 let. b), l'alinéa 2 let. c concernant les bâtiments rénovés (al. 2 let. a du projet du Conseil d'État) n'a pas suscité de commentaires ni de débats (exposé des motifs, BGC mars-avril 2006, p. 9629 et 9643; rapport de la commission p. 9670 s. et 9692 s.; premier débat, page 9760 à 9766 ; 2e débat, BGC mai 2006, p. 164 à 168). On observe toutefois qu'à l'art 28 al. 1 qui habilite le règlement d'exécution à déterminer les mesures de construction dans les bâtiments "nouveaux et existants" (selon le projet du Conseil d'État: p. 9643; ég. p. 9692), ces deux adjectifs ont disparu du texte légal dans la version en vigueur depuis le 1er juillet 2014. C'est que le sort des bâtiments rénovés est régi spécialement par l'alinéa 2, let. c, qui ne vise pas tous les bâtiments mais seulement ceux qui sont "à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe".

c) L'art. 19 RLVLEne prévoit ce qui suit:

Art. 19 Exigences et justification – protection thermique en hiver (art. 28 al. 2 let. a LVLEne)

1 A l'exception des locaux frigorifiques, des serres agricoles et artisanales et des halles gonflables, tous les bâtiments et les structures hivernales placées durant toute la saison froide sur diverses installations sont soumis aux exigences requises en matière d'isolation thermique des constructions telles que définies dans la norme SIA 380/1, édition 2009.

2 (abrogé)

3 Les exigences et le calcul des besoins de chauffage se basent sur les données climatiques :

a. de Payerne pour les projets situés à une altitude inférieure ou égale à 800 mètres ;

b. de La Chaux-de-Fonds pour les projets situés à une altitude supérieure à 800 mètres dans l'Arc jurassien ;

c. d'Adelboden pour les projets situés à une altitude supérieure à 800 mètres dans les Préalpes.

4 Le calcul des besoins de chaleur pour le chauffage s'effectue à l'aide d'un logiciel certifié.

5 Lors de transformations ou de changement d'affectation :

a. le calcul des besoins de chaleur pour le chauffage porte sur tous les locaux comprenant des éléments d'enveloppe touchés par les transformations ou le changement d'affectation. Les locaux qui ne sont pas concernés par les transformations ou le changement d'affectation peuvent aussi être pris en compte dans le calcul. Les besoins de chaleur pour le chauffage ne peuvent dépasser les valeurs limites requises lors d'une précédente autorisation de construire ;

b. les exigences ponctuelles requises portent sur tous les éléments d'enveloppe touchés par les transformations et le changement d'affectation.

L'art. 19 al. 1 du règlement prescrit que "tous les bâtiments" sont soumis aux exigences d'isolation de la norme SIA 380/1 (les exceptions qu'il énonce n'entrent pas en considération ici). En cela, il s'écarte du système voulu par le législateur dans lequel les dispositions applicables à l'isolation et à la protection thermique, en cas de rénovation, ne s'appliquent qu'aux bâtiments "à rénover dans les éléments importants de leur enveloppe".

d) Le principe de la séparation des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes les constitutions cantonales; il représente un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen. Ce principe interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur. Pour l'essentiel, le principe de la séparation des pouvoirs s'applique au rapport entre la loi et l'ordonnance, en interdisant au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur. L'ordonnance d'exécution (ou règlement d'exécution dans la terminologie vaudoise) ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; mais, à moins d'une délégation expresse, elle ne peut poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi. Les dispositions qui modifient ou suppriment les règles légales à appliquer ne relèvent pas de l'exécution et excèdent la compétence de l'exécutif (ATF 2C_153/2013 du 16 août 2013, consid. 2.2; ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279; 134 I 322 consid. 2.2 p. 326).

Dans le Canton de Vaud, dont la Constitution consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 89 Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103 Cst-VD), les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112 et 123 Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat "édicte des règles de droit, dans la mesure où la constitution ou la loi l'y autorisent. Il édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et des décrets". La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de droit se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des règles complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. arrêts AC.2010.0203 du 17 janvier 2012 consid. 8a; CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011, consid. 3c bb; AC.2009.0064 du 4 novembre 2010, c. 4c/cc, et BO.2004.0023 du 23 décembre 2004 c. 3; RDAF 1995 p. 78; ATF 114 Ia 286 c. 5a; 98 Ia 281 c. 6b/aa).

e) Dans la présente cause où la PPE recourante prévoit la réfection des façades, l'autorité intimée retient que l'art. 19 RLVLEne fixe les dispositions applicables en matière d'isolation thermique en renvoyant expressément à la norme SIA 380/1 qui définit au ch. 1.3 qu'un élément est concerné par une transformation lorsque sont entrepris des travaux plus importants qu'un rafraîchissement de sa surface ou une réparation mineure. Elle considère ainsi que c'est la norme SIA qui détermine dans quelles conditions une rénovation rend applicable les nouvelles normes d'isolation. Ce faisant, elle substitue indûment au critère légal énoncé par l'art. 28 al. 2 let. c LVLEne la notion d'éléments "touchés par les transformations" qui ne dispense des normes d'isolation que le simple rafraîchissement de la peinture ou les rénovations minimes. Force est ainsi de constater que l'art. 19 RLVLEne excède le cadre de la délégation conférée au Conseil d'État par l'art. 28 LVLEne: cette délégation ne s'étend pas jusqu'à lui permettre de fixer de manière plus stricte, par renvoi à la norme SIA, les conditions auxquelles la rénovation d'un bâtiment existant entraîne l'application des nouvelles normes d'isolation.

Sans doute la notion d'éléments touchés par les transformations apparaît-elle à l'art. 19 al. 5 let. a RLVLEne mais encore une fois, cette disposition de niveau réglementaire ne peut pas restreindre les droits des administrés ou leur imposer des obligations nouvelles. Au reste, son texte régit un mode de calcul et ne semble pas avoir pour vocation de cerner l'assujettissement des bâtiments existants aux nouvelles normes.

En l'espèce, les travaux litigieux, outre ce qui relève de la peinture, consistent dans la pose d'un treillis anti-fissure avec un crépi de 2 mm. Il ne s'agit pas là d'une intervention sur un élément important de l'enveloppe du bâtiment au sens de l'art. 28 LVLEne. En effet, la pose d'un treillis n'implique aucun démontage qui s'étendrait jusqu'aux éléments porteurs. La position de l'autorité intimée revient du reste à proposer, selon les déclarations faites en audience et rappelées le 23 février 2018, de n'appliquer à certaines façades qu'une couche de peinture (dans le but d'échapper aux normes d'isolation) avec cette conséquence que des fissures réapparaîtraient, ce qui constitue un gaspillage difficilement défendable. Le tribunal juge en conséquence qu'en cas de pose en façade d'un treillis destiné à empêcher les fissures, on ne se trouve pas en présence d'un bâtiment rénové dans les éléments importants de son enveloppe au sens de l'art. 28 LVLEne; l'opération n'entraînant pas l'application des nouvelles normes d'isolation, la question d'une dérogation à ces normes ne se pose pas.

La présente cause se distingue de celle qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2014.0219 du 29 décembre 2016 dans lequel étaient entrepris des travaux de rhabillage importants effectués par une entreprise de maçonnerie, avec piquage et incorporation de barres d'armature scellées (consid. 5 let. a).

En conclusion, c’est à tort que la DGE a exigé de la recourante qu’elle procède à un assainissement énergétique du bâtiment en raison des travaux envisagés de réfection de la façade. Il s’en suit que le recours doit être admis.

Vu ce qui précède, les travaux litigieux, qui n'exigeaient pas la délivrance d'un permis de construire, n'entraînent pas l'application des normes d'isolation fixée dans le règlement d'application de la loi sur l'énergie. Il y a lieu de le constater et de réformer la décision attaquée dans ce sens.

b) La recourante ayant obtenu gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel, il y a lieu de lui allouer des dépens (art. 55 LPA-VD), lesquels seront arrêtés conformément à l’art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 (TFJDA; RSV 173.36.5.1) à charge de l’Etat de Vaud par l’intermédiaire de la DGE. L'arrêt sera rendu sans frais.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la DGE du 18 mai 2016 est réformée en ce sens qu'il est constaté que les travaux litigieux n'entraînent pas l'application des normes d'isolation fixée dans le règlement d'application de la loi sur l'énergie.

III. L'arrêt est rendu sans frais.

IV. L’Etat de Vaud, soit pour lui, la Direction générale de l’environnement, versera à la A.________ des dépens, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs.

Lausanne, le 3 décembre 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.