TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 décembre 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Raymond Durussel et Christian-Jacques Golay, assesseurs
Recourante
D.________ à ******** représentée par l'avocat Eric RAMEL, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chavornay, représentée par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne,
Opposants
A., B. et C.________ (ci-dessous A.________ et consorts), à ******** représentés par l'avocat Christian FISCHER, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours D.________ c/ décision de la Municipalité de Chavornay du 4 mai 2016 (refus du permis de construire pour des modifications intérieures, des ouvertures en façade et changement d'affectation d'un bureau en appartement sur la parcelle n° 236, CAMAC 160705)
Vu les faits suivants
A. Le territoire de la commune de Chavornay est régi par un règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire, approuvé par le département cantonal compétent et mis en vigueur le 6 février 2010, ainsi que par divers plans partiels d'affectation. Le plan partiel d'affectation "Sous Ville, Perrevuit, Les Places, Vers la Gare, Saint Marcel", approuvé par le département cantonal le 5 janvier 2004, colloque notamment en zone d'activités (désignée comme zone industrielle sur le site Internet communal), avec degré IV de sensibilité au bruit, le secteur situé à l'ouest de la localité qui est séparé de celle-ci par la rue de l'Industrie et les voies CFF qui lui sont parallèles.
Bordée à l'est par la rue de l'Industrie et en forme de losange, la parcelle 236, propriété de D., est bordée au nord par la parcelle 1639 qui appartient en copropriété à A., B.________ et C.________ (ci-dessous: A.________ et consorts).
B. Du 14 décembre 2013 au 12 janvier 2014 a été mise à l'enquête la construction, sur la parcelle 236, d'un centre artisanal avec appartement de gardiennage. Le projet est une construction de type industriel dont le rez-de-chaussée comporte de larges ouvertures vitrées et le premier étage de larges baies vitrées ou des fenêtres de dimension plus habituelle à l'extrémité sud. Le plan du premier étage daté du 26 novembre 2013 figure, en façade sud, un appartement du concierge de 97,35 m² et un bureau et, en façade nord, soit en face de la parcelle 1639, divers locaux (bureau, cafétéria, vestiaire).
Une rangée de quinze garages est prévue le long de la limite ouest de la parcelle qui, à son extrémité Nord, forme un angle aigu avec la limite de la parcelle 1639. Des places de parc, certaines couvertes, sont prévues autour du bâtiment (quatre à l'ouest, trois au nord et cinq au sud) ainsi qu'en bordure est de la parcelle (sept places). Les emplacements des stationnements sont ainsi au nombre de trente-quatre. La demande de permis de construire du 28 novembre 2013 indique (page 4), sans que cette différence s'explique, 30 places, soit 22 couvert/garages et 8 places non couvertes.
L'enquête publique a suscité une opposition du 18 décembre 2013 de A.________ et consorts. Ceux–ci exposaient que le garage situé le plus au nord était inaccessible sans passer sur leur parcelle, situation qu'ils n'acceptaient pas. Ils s'inquiétaient en outre du stationnement des camions livrant des pièces de charpente sur la rue de l'Industrie déjà chargée.
Par lettre du 14 mars 2014, sans indication de voie de recours, la municipalité a répondu aux opposants A.________ et consorts que le propriétaire avait décidé de ne pas construire le garage situé le plus au nord de sa parcelle, ce qui résolvait le problème d'accès. Quant au chargement des grandes pièces, il pourrait se faire dans la contre-allée parallèle à la rue de l'Industrie, hors du domaine public.
Le permis de construire a été délivré le 14 mars 2014 également, selon décision de la municipalité du 10 février 2014. Il précise que la construction devra être conforme aux plans modifiés établis le 12 février 2014. Sur ces plans du 12 février 2014, on constate au rez-de-chaussée que les emplacements des stationnements n'ont pas été modifiés; en particulier, les garages en limite ouest (y compris en bordure de la parcelle 1639) n'ont pas été modifiés (mais le permis de construire prévoit que le dernier garage ne sera pas construit). À l'étage, l'appartement du concierge situé au sud est remplacé par des bureaux, tandis qu'au nord, en face de la parcelle 1639, un appartement est créé à la place du bureau prévu sur les plans du 26 novembre 2013. Ni le permis de construire ni les plans du 12 février 2014 n'ont été communiqués aux opposants A.________ et consorts.
D'après le plan accompagnant les servitudes d'usage inscrites au registre foncier le 3 juin 2016 (dont il sera question plus loin), douze garages ont été construits tandis que les trois derniers emplacements proches de la parcelle 1639 ont été aménagés sous forme de places de parc.
C. Le 3 juillet 2014, deux servitudes de droit de superficie ont été inscrites comme droits distincts et permanent (DDP) sur la parcelle 236. La partie Ouest de la parcelle 236, comprenant les garages déjà cités, a été immatriculée comme DDP 1838 en faveur de E.________ Sàrl tandis que la partie médiane de la parcelle 236, contenant la partie ouest du bâtiment, a été immatriculée comme DDP 1839 en faveur d'un tiers (F., qui est administrateur de G. SA, entreprise de charpente). Lors de la signature des actes notariés correspondants, tant D.________ que E.________ Sàrl étaient représentées par H.________.
D. D'après ce qu'allèguent A.________ et consorts dans le recours du 14 mars 2016 dont il sera question plus loin, la propriétaire de la parcelle 236 (D.) a mis à l'enquête en 2015 des plans indiquant la présence de deux logements, à savoir celui du sud ainsi que, en lieu et place des bureaux mis à l'enquête en 2014, un second logement au nord à proximité de la limite de la parcelle 1639. D. aurait retiré sa demande de permis de construire complémentaire en raison de l'opposition formée par A.________ et consorts. Le dossier de cette enquête-là n'a pas été fourni par la municipalité.
E. Du 10 février au 10 mars 2016 a été mise à l'enquête, sur la partie Est (non grevée de DDP) de la parcelle 236, des modifications intérieures et des ouvertures en façade ainsi que le changement d'affectation d'un bureau en appartement. Selon le plan d'enquête du 21 janvier 2016, ce changement d'affectation concerne la création, à l'extrémité sud de l'étage, d'un appartement à la place d'un bureau, ceci en grande partie dans le secteur où le plan du 26 novembre 2013 de l'enquête initiale prévoyait un appartement de gardiennage. Les plans d'enquête énumèrent par ailleurs l'emplacement des diverses activités (plâtrerie-peintures, publicité, garde-meuble, serrurerie, bureau, sérigraphie, poterie, informatique, etc.) qui s'exercent aux deux niveaux du bâtiment.
Dans une lettre du 26 février 2016, D.________ a écrit à A.________ et consorts pour leur indiquer notamment que l'appartement du nord avait été admis dans le permis de construire du 14 mars 2014 selon les plans "du 14 février 2014" exigés pour ce permis. Cette lettre était accompagnée du plan correspondant et d'un extrait du permis
L'enquête a suscité, le 10 mars 2016, l'opposition de A.________ et consorts, qui contestaient la nécessité de logements de gardiennage et l'absence de places de stationnement sur la partie de la parcelle 236 qui n'est pas grevée de droit distinct et permanent. Les opposants annonçaient par ailleurs leur intention de recourir contre le permis de construire du 10 mars 2014 dont ils venaient d'apprendre qu'il se rapportait à des plans différents de ceux qui avaient été mis à l'enquête.
F. Effectivement, par acte du 14 mars 2016, A.________ et consorts ont recouru contre la décision de la municipalité du 10 mars 2014 délivrant à D.________ le permis de construire du 14 mars 2014 (dossier AC.2016.0079). S'agissant de la recevabilité du recours (deux ans se sont écoulés depuis le permis de construire), les recourants exposent que c'est seulement par la lettre de D.________ du 26 février 2016 qu'ils ont appris que le permis de construire de mars 2014 avait été délivré sur la base de plans qui ne correspondaient pas à ceux de l'enquête. Quant au fond, ils font valoir que les deux logements qualifiés de locaux de gardiennage ne sont pas conformes à la destination de la zone. Leur entreprise, conforme, donne lieu, notamment à l'aube, à de bruyants mouvements de véhicules en limite de propriété.
Par réponse du 31 mai 2016, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Dans ses observations du même jour, D.________ a pris les mêmes conclusions.
A.________ et consorts ont déposé un mémoire complémentaire du 23 juin 2016. Ils exposent notamment que leur entreprise d'entretien d'espaces verts et de commerce de produits agricoles et para-agricole, conforme à la zone, peut donner lieu à de bruyants mouvements nocturnes de lourds engins agricoles susceptibles de donner lieu à des conflits de voisinage avec les habitants de l'appartement nord.
Par lettre du 13 juillet 2007, la municipalité s'est référée à sa précédente écriture.
D.________ a déposé une réplique du 12 août 2016 en confirmant ses conclusions.
Le dossier AC.2016.0079 fait l'objet d'un arrêt séparé de ce jour.
G. Statuant par décision du 4 mai 2016 sur l'enquête organisée du 10 février au 10 mars 2016, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire à D.________ en raison de l'absence de places de stationnement sur la partie de la parcelle 236 qui n'est pas grevée d'un droit distinct et permanent.
En date du 3 juin 2016, une servitude d'usage a été inscrite au registre foncier en faveur de la parcelle 236 sur chacun des douze garages et des trois places de parc situées sur le DDP 1838.
D.________ a recouru contre la décision municipale du 4 mai 2016 par acte du 6 juin 2016 en concluant à l'octroi du permis de construire, subsidiairement au renvoi de la cause à la municipalité (dossier AC.2016.0196). Elle fait notamment valoir que la demande de permis complémentaire ne modifie pas les places de stationnement et que de toute manière, les transformations prévues diminuent la surface brute de plancher de 642 m² et par suite le nombre de places requis qui serait, selon la norme VSS 640.281, de 25 places alors que le permis de construire initial en prévoit 30.
Par réponse du 7 juillet 2016, la municipalité a conclu au rejet du recours. A.________ et consorts ont fait de même par mémoire du 20 juillet 2016.
Le 20 octobre 2016, la municipalité a versé au dossier un échange de correspondance entre la municipalité et D.________ concernant la location des appartements et une sous-location avec une société de port franc.
Chacune des parties a encore procédé par lettre du 28 novembre 2016.
Le dossier AC.2016.0196 fait l'objet du présent arrêt.
H. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
La décision attaquée du 4 mai 2016, qui refuse d'autoriser les transformations envisagées par la propriétaire de la parcelle 236, motive ce refus en invoquant l'absence de places de stationnement sur la partie de la parcelle 236 qui n'est pas grevée d'un droit distinct et permanent, les places de stationnement faisant désormais partie d'un immeuble distinct, soit le DDP no 1838.
Il est douteux que la municipalité puisse, après avoir délivré le permis de construire en 2014 sur la base des plans désignant le nombre de places de parc prévues, remettre en cause l'appréciation qu'elle a faite de la conformité du bâtiment au règlement communal. Il apparaît au contraire que le permis de construire doit définir la configuration physique du projet mais que l'autorité ne peut pas intervenir par ce biais sur les droits réels ou personnels (en l'occurrence: les deux droits distincts permanents constitués depuis lors) dont la construction peut faire l'objet.
Le tribunal a déjà eu l'occasion de juger, dans une cause où la municipalité prétendait imposer par voie de décision l’achat de deux places de parc pour chaque logement, qu'une fois les places de parc construites (au nombre prescrit pas le règlement), la base légale constituée par les art. 22 al. 3 LAT et l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC ne permet pas à la commune, quelle que soit la teneur du règlement communal, d'exercer un contrôle sur le sort des appartements ou places de parc construits. Ainsi, faute de base légale, l'autorité communale ne peut pas, par exemple, imposer au constructeur de vendre deux place à chaque acquéreur d'appartement, ni imposer aux acquéreurs d'appartement l'achat de deux de ces places (AC.2009.0008 du 15 mai 2009). En bref, Il importe peu les emplacements de stationnement construits conformément au permis de construire fassent l'objet de droits réels ou personnels constitués entre les différents utilisateurs du bâtiment ou avec des tiers. Une fois la construction reconnue conforme à l'affectation de la zone à bâtir, l'autorité ne peut s'immiscer dans les relations de droit privé qui se nouent autour de la construction (AC.2009.0008 précité).
Quoiqu'il en soit, le grief qui motive le refus municipal (à savoir l'absence de places de stationnement sur la partie de la parcelle 236 non grevée de DDP) tombe dès lors qu'en date du 3 juin 2016 (soit peu après le dépôt du recours), une servitude d'usage a été inscrite au registre foncier en faveur de la parcelle 236 sur chacun des emplacements de stationnement situés sur le DDP 1838.
Dans sa réponse du 7 juillet 2016 au recours, la municipalité développe une argumentation nouvelle: elle expose qu'elle a réexaminé le nombre de places requis en fonction des activités des entreprises désormais connues et qu'elle estime désormais que le nombre de places devrait être d'environ 45, soit environ 30 places pour les employés et habitants et 15 places pour les clients/visiteurs. Ces chiffres proviennent d'un document interne du 8 juin 2015 produit par la municipalité.
On ne peut pas suivre la municipalité dans cette démarche qui revient à remettre en cause le permis de construire délivré en 2014. On porterait en effet une atteinte grave la sécurité du droit si, après la délivrance du permis de construire avec un nombre admis de places de parc, l'autorité pouvait, à chaque changement de locataire d'une portion de la construction considérée, réexaminer le nombre de places de stationnement requis pour aboutir, le cas échéant, à la conclusion que la construction serait désormais non conforme à la zone.
Au reste, le document interne du 8 juin 2015 sur laquelle se fonde la municipalité est particulièrement peu convaincant. Pour ce qui concerne la parcelle 236, il applique à chacun des onze lots, selon sa surface, le coefficient de la catégorie correspondante selon la norme VSS 640.281 (artisanat, appartement, entrepôt, service 2, etc.), ce qui donne au total 15,74 places pour employés et 3,46 places pour clients (soit un total de 19,2 places). C'est uniquement en arrondissant à l'unité supérieure le chiffre afférant à chaque lot que ce document parvient à 30 places pour employés et 15 places pour clients. Par exemple, les deux lots de la catégorie Entrepôt, dont la surface est respectivement de 102,30 et 108,50 m², requièrent respectivement 0,11 et 0,12 places, mais par l'effet de l'arrondi appliqué à chacun séparément, le document du 8 juin 2015 retient que deux places seraient nécessaires. C'est à tort que le document du 8 juin 2015 invoque l'art. 7.1 de la norme VSS 642 181 selon lequel les surfaces de plancher seront déterminées séparément pour chaque affectation: cela ne signifie pas que le calcul s'effectuerait séparément pour chaque locataire de la même affectation. Au contraire, le chiffre 9.3 de la norme VSS 640 181 prévoit que l'arrondissement n'intervient qu'à la fin des calculs après avoir fait tous les totaux.
Vu ce qui précède, le motif invoqué par la décision attaquée pour refuser le permis de construire est mal fondé. Il en va de même des motifs invoqués en réponse au recours. Quant aux questions (invoquées dans la dernière écriture de l'autorité intimée) de savoir si la recourante peut louer les appartements ou convenir d'une sous-location avec une société de port franc, elles sortent de l'objet du litige.
Le recours est ainsi admis, la décision attaquée étant réformée en ce sens que le permis de construire est délivré. Un émolument, réduit vu l'absence d'audience, est mis à la charge de la commune intimée, qui doit des dépens à la recourante.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Chavornay du 4 mai 2016 est réformée en ce sens que le permis de construire est délivré.
III. Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Chavornay.
IV. La Commune de Chavornay doit à D.________ la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 décembre 2016
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.