TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2017
Composition
Recourants
A.________, à Avenches,
B.________, à Avenches, représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
Municipalité d'Avenches,
Service du développement territorial,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Div. support stratégique – Service juridique
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 22 avril 2016 refusant de délivrer un permis de construire une villa familiale sur la parcelle n° 2697 sise à Avenches, n° CAMAC 159259
Vu les faits suivants
A. A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 2697 du registre foncier de la commune d'Avenches. Le statut de la parcelle est régi par le plan général d'affectation de la commune (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 15 octobre 1986.
B. A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de construire sur la parcelle n° 2697 une villa familiale avec un couvert à voitures et couvert terrasse, comprenant le forage d'une sonde géothermique et la mise en place de 50 m2 de panneaux solaires photovoltaïques. Le projet a été mis à l'enquête publique du 23 décembre 2015 au 21 janvier 2016 et n'a pas suscité d'oppositions.
C. Le 12 février 2016, la centrale des autorisations CAMAC a établi la synthèse des prises de position des services de l'Etat (synthèse CAMAC). Il en résultait que le permis de construire ne pouvait pas être délivré, vu que le Service du développement territorial (SDT) avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. Celui-ci invoquait les motifs suivants:
"Selon le plan de situation du géomètre, modifié et complété le 3 février 2016, la parcelle considérée est colloquée en partie en zone de villas et en partie en aire forestière, selon le plan général d'affectation de la commune d'Avenches, approuvé par le Conseil d'État le 15 octobre 1986.
La villa est envisagée, pour l'essentiel, en aire forestière selon le plan général d'affectation communal en vigueur. Quand bien même le secteur considéré n'est plus boisé, cette partie du bien-fonds n'est pas affectée en zone à bâtir.
De sorte que le projet soumis nécessite une autorisation de notre département (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1, let. a LATC). Etant situés hors des zones à bâtir, les travaux envisagés doivent être examinés en regard des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et son ordonnance (OAT).
Or, un tel projet ne peut pas être admis selon les législations susmentionnées. En effet, la construction de cette habitation n'est nullement justifiée hors des zones à bâtir pour des besoins agricoles (art. 16a LAT et 34 OAT). Une telle habitation n'est également pas imposée par sa destination pour des motifs techniques hors des zones à bâtir selon le droit dérogatoire (art. 24 LAT).
Par ailleurs, conformément à la jurisprudence en la matière du Tribunal cantonal et du Tribunal fédéral (1A.36/2001, AC.2005.0236, 1A.276/2006), tous les aménagements (route privée, place de stationnement, terrasse, chemin, cabanon de jardin, bûcher, serre, couvert, balançoire et toboggan, piscine, étang, mouvement de terre, mur, etc.) en rapport direct avec des constructions qui seraient situées en zone à bâtir, doivent être exclusivement prévus à l'intérieur de cette dernière".
La synthèse CAMAC comprenait également une prise de position du service cantonal compétent en matière de législation forestière. Il en résultait que, pour autant que la construction soit effectivement dans une zone constructible, l'autorisation spéciale requise pour les constructions sises à moins de 10 m d'une lisière pouvait être délivrée.
D. Par un courrier 22 avril 2016, la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) a indiqué à A.________ et B.________ qu'elle n'était pas en mesure de leur délivrer le permis de construire, au vu de la synthèse négative reçue de la CAMAC.
E. Le 18 mai 2016, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont adressé à la municipalité et au SDT une demande de réexamen des décisions précitées, à considérer comme un recours si le réexamen devait être rejeté. Les conclusions du recours tendent, premièrement, à la réforme de la décision du SDT contenue dans la synthèse CAMAC, en ce sens qu'il est constaté que la parcelle n 2697 est située en zone à bâtir et qu'une autorisation spéciale cantonale n'est pas nécessaire et, deuxièmement, à la réforme de la décision municipale en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré. Les recourants expliquent qu'ils ont acquis la parcelle après avoir eu la confirmation du chef du service technique de la commune que celle-ci se trouvait en zone villas selon le PGA. Ils ajoutent que même si l'examen du PGA, dont l'échelle est très petite, pourrait laisser à penser que la parcelle se trouve dans l'aire forestière, celui-ci n'indique l'aire forestière qu'à titre indicatif; d'ailleurs l'autorité cantonale compétente en matière de législation forestière (Direction générale de l'environnement- Direction des ressources et du patrimoine naturels, Inspection cantonale des forêts du 6ème arrondissement [ci-après: la DGE]) avait délivré, à certaines conditions, l'autorisation spéciale nécessaire pour les constructions érigées à moins de 10 m d'une lisière forestière, ce qui démontrait qu'elle considérait que le projet de construction ne se trouvait pas dans l'aire forestière. Les recourants joignaient à cet égard un courrier du 6 octobre 2014 émanant de l'Inspection des forêts du 6e arrondissement et indiquant que l'implantation d'un bâtiment sur la parcelle n° 2697 devrait respecter une distance de 10 m par rapport à l'aire forestière de la parcelle n° 2698, mais qu'en revanche une dérogation pourrait être accordée par rapport à la distance à la berge boisée du ruisseau. Les recourants en déduisent que la limite de l'aire forestière est située en dehors de la parcelle n° 2697. La synthèse CAMAC contiendrait dès lors une contradiction manifeste, le service cantonal compétent pour l'application de la législation forestière considérant que la parcelle est en dehors de l'aire forestière et le service cantonal compétent en matière de constructions considérant que le fonds se trouve dans l'aire forestière. Les recourants ajoutent que le SDT ne pouvait pas décréter que la parcelle se trouvait en aire forestière, mais aurait à tout le moins dû ordonner la constatation de la nature forestière de la parcelle selon la procédure prévue par la loi forestière.
F. La demande de réexamen a été transmise par le SDT à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 30 mai 2016 comme objet de sa compétence.
Le 23 juin 2016, la municipalité a répondu qu'elle ne serait pas en mesure de réexaminé sa décision tant que le SDT n'aurait pas rendu un autre préavis.
Le SDT s'est déterminé le 4 août 2016. Il a conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Il estime que la surface qui selon les recourants ne relève pas de l'aire forestière doit être considérée comme faisant par défaut partie de la zone agricole. Dans les deux cas, le projet n'est pas conforme à l'affectation de la zone et aucune dérogation en vertu des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'est envisageable.
La DGE s'est déterminée le 1er juillet 2016. Elle expose que l'affectation de la parcelle n°2697 est litigieuse et qu'elle ne peut trancher cette question. Elle précise que la constatation de l'aire forestière s'est faite selon la procédure prévue par la législation forestière. Selon la DGE, la parcelle est en lisière de forêt. La DGE s'appuie à cet égard sur une constatation faite en 2003 au lieu-dit "Jolival et la Rochette". C'est sur cette base qu'elle a octroyé l'autorisation spéciale permettant l'implantation de certains éléments de la villa à moins de 10 m de la lisière. Le plan de constatation de la nature forestière, a été dressé en 2003, lors d'une modification du PGA, mais la DGE déclare ignorer si cette modification est entrée en vigueur.
G. Le 15 août 2016, le juge instructeur a invité le SDT à indiquer si la modification du PGA de 2003, évoquée par la DGE, était entrée en vigueur. Il a également octroyé à la municipalité la faculté de se déterminer sur cette procédure de modification du PGA qui aurait eu lieu en 2003.
Le 24 août 2016, la municipalité a indiqué qu'elle ne souhaitait pas se positionner au sujet de la modification du PGA.
Le SDT s'est déterminé le 25 août 2016. Il a expliqué qu'une procédure de révision du PGA avait été entamée en 2002 mais n'avait pas été poursuivie. C'était dans le cadre de l'étude relative à cette révision que la constatation de la nature forestière au lieu-dit "Jolival de la Rochette" avait été faite. Toutefois, même si la constatation de la nature forestière au lieu-dit "Jolival de la Rochette" montrait un recul de la lisière par rapport à la situation du PGA de 1986, ce recul de la lisière ne signifiait pas de facto une extension de la zone à bâtir. La procédure de révision du PGA initiée en 2002 n'ayant pas abouti, le plan des zones de 1986 restait en vigueur.
H. Les recourants se sont déterminés le 20 septembre 2016. Ils estiment que la constatation de la nature forestière faite en 2003 est parfaitement valable, même si le PGA n'a finalement pas été révisé. Lors de cette opération de constatation, l'autorité aurait clairement indiqué que, sous réserve de quelques mètres carrés le long de la bordure nord du fonds, le long du ruisseau, la parcelle n° 2697 était entièrement hors zone forestière. Les recourants soutiennent que même auparavant le secteur correspondant à cette parcelle n'aurait jamais appartenu à l'aire forestière et que la parcelle aurait toujours été considérée comme constructible.
Les recourants estiment également, au regard de nombreuses assurances données, que les autorités intimées ont violé le principe de la bonne foi en leur refusant le permis de construire sollicité Enfin, ils sollicitent, au titre des mesures d'instruction, qu'il soit procédé à une inspection locale.
Avec leur écriture du 20 septembre 2016, les recourants ont produit un onglet de pièces. Parmi les pièces produites figure notamment une lettre de la municipalité à C.________, ancien propriétaire de la parcelle, du 6 août 1985 (pièce 5) dont la teneur est la suivante:
"Pour nous conformer à la loi sur l'aménagement du territoire, le plan et son règlement, dont il est fait mention dans l'entête, furent revisés selon instructions du Département des travaux publics, puis soumis à l'enquête publique à trois reprises :
La première fois, du 27 janvier 1981 au 6 mars 1981;
La seconde fois, du 4 mars 1983 au 8 avril 1983;
La troisième fois, du 1er mars 1985 au 30 mars 1985.
Ce n'est que le 10 juillet dernier que le Conseil Communal a pu se prononcer à son tour sur les documents qui lui furent soumis. Il appartient maintenant au Conseil d'Etat de ratifier le nouveau plan des zones et son règlement.
Pendant les enquêtes, vous avez usé de votre droit en faisant opposition, laquelle se résume comme suit :
Enquête no 1
S'oppose à la classification en zone agricole de sa parcelle sise "Près de Ruisseau".
La Municipalité puis le Conseil Communal se sont prononcés de la manière suivante :
Réponse:
Les autorités d'Avenches acceptent de colloquer en zone "villas" ce petit secteur reporté sur le plan des zones lors de l'enquête du 4 mars 1983 au 8 avril 1983.
D'après l'article 37 de la LCAT, vous disposez d'un droit de recours si vous estimez irrecevables nos décisions. Vous avez un délai de 10 jours dès réception de la présente pour déposer un mémoire, en indiquant les conclusions et les motifs invoqués dans votre recours, à l'adresse de la Municipalité, qui transmettra au Conseil d'Etat.
Le présent avis est conforme au règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière d'opposition au plan d'extension.
Dès aujourd'hui, vous avez la faculté de consulter plans et règlements tels qu'ils furent adoptés lors de la dernière séance du Conseil Communal et que nous allons transmettre pour ratification au Conseil d'Etat."
I. Le SDT a déposé des déterminations complémentaires le 11 octobre 2016. Il affirme à nouveau qu'un recul de l'aire forestière depuis 1986 n'a pas pour conséquence que les terrains sortis de l'aire forestière sont de facto affectés à la zone à bâtir. Il fait valoir que les zones à bâtir sont définies de manière à répondre aux besoins prévisibles pour les 15 prochaines années et doivent suivre la procédure prévue aux art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS 700.11).
J. En référence à la lettre de la municipalité à Luigi Donadello du 6 août 1985 précitée, le juge instructeur a, en date du 25 novembre 2016, invité la municipalité à confirmer que le "petit secteur" mentionné dans ce courrier, que le conseil communal d'Avenches avait accepté de colloquer en zone "villas" comprenait l'actuelle parcelle n 2697. Il a également invité la DGE à indiquer si la constatation de nature forestière effectuée en 2003 avait fait l'objet d'une procédure d'enquête publique.
Le 30 novembre 2016, la municipalité s'est déterminée comme suit:
"En réponse à votre courrier du 25 novembre 2016, nous vous faisons parvenir, en annexe:
Un extrait du plan des zones soumis à l'enquête publique en 1981.
Une copie de la lettre d'opposition formulée par C.________ le 20 mars 1981 ainsi que la copie de la réponse de la Municipalité du 6 août 1985.
Un extrait du plan des zones soumis à l'enquête publique en 1983.
La Municipalité ne peut affirmer, en raison de l'échelle 1:5000 du plan, que l'entier de la parcelle n°2697 se trouve colloqué dans le secteur villas. Elle relève toutefois que C.________ avait demandé, dans son opposition du 20 mars 1981, d'étendre la zone de villas jusqu'à l'aire forestière. Dans les faits, cela s'est traduit par une extension de la zone teinte en jaune sur le plan soumis à l'enquête publique en 1983, jusqu'au périmètre indicatif de la zone forestière."
Le 6 décembre 2016, la DGE a indiqué que la constatation de nature forestière effectuée en 2003 n'avait pas fait l'objet d'une procédure d'enquête publique, en relevant que cette absence d'enquête s'expliquait probablement par le fait que l'étude du nouveau PGA avait été interrompue.
En date des 4 janvier et 9 janvier 2017, le SDT et les recourants se sont déterminés sur ces nouveaux éléments.
Considérant en droit
Interjeté en temps utile (art. 95 et 19 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les recourants demandent qu'il soit procédé à une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient les pièces permettant de déterminer si la parcelle n° 2697 se trouve en zone constructible et une vision locale n'est pas susceptible d'apporter des éléments supplémentaires pertinents à cet égard. Pour le reste, les parties ont pu faire valoir leurs arguments lors de l'échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant à ce qu'il soit procédé à une inspection locale.
Sur le fond, est litigieuse la question de savoir si la parcelle n°2697 est colloquée en zone à bâtir. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, n'est en revanche pas déterminante la question de savoir si la parcelle en question fait partie de l'aire forestière (à savoir si, et dans quelle mesure, le bien-fonds doit être considéré comme forêt en application de la législation forestière). En l'espèce, la délimitation précise de l'aire forestière est en effet sans conséquence sur l'étendue de la zone à bâtir. Comme le relève le SDT, une diminution de l'aire forestière par rapport à celle qui figure sur le PGA de 1986 ne saurait ainsi avoir pour conséquence une extension de la zone à bâtir, seule une mesure de planification en application des art. 56 ss LATC pouvant modifier la limite entre zones constructibles et celles qui ne le sont pas.
a) En l'occurrence, sur la base notamment de la vérification effectuée par l'assesseur spécialisé géomètre du tribunal, il y a lieu de constater que seule une petite partie de la parcelle n°2697 est colloquée en zone à bâtir (zone de villas figurant en jaune) par le PGA communal en vigueur (soit le PGA de 1986). S'agissant de l'historique de l'adoption de ce PGA, on peut relever que l'ancien propriétaire s'était opposé à une première version du PGA (soumise à l'enquête publique en 1981) qui colloquait une partie de sa parcelle en zone agricole. Le Conseil communal avait donné suite à cette opposition en étendant la zone de villas. Comme l'a confirmé la municipalité dans ses déterminations du 30 novembre 2016 et ainsi que cela ressort du PGA finalement adopté, cette extension n'a toutefois été faite que jusqu'au périmètre indicatif de la zone forestière. L'examen du PGA de 1986 tend au surplus à confirmer que la partie de la parcelle n°2697 correspondant à l'aire forestière se situe en zone agricole puisqu'elle figure sur le plan en gris, comme la zone agricole A.
b) Vu ce qui précède c'est à juste titre que le SDT a constaté que la plus grande partie du projet de construction des recourants se situait en dehors de la zone à bâtir et nécessitait par conséquent une autorisation cantonale en application des art. 25 al. 3 LAT et 120 al. 1 let. a LATC. Il n'est au surplus pas contesté que la villa familiale projetée ne peut pas être autorisée en dehors de la zone à bâtir comme conforme à la zone ou à titre dérogatoire en application des art. 24 ss LAT. Partant, c'est à juste titre que le SDT a refusé l'autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir et que la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire.
Les recourants invoquent une violation du principe de la bonne foi. Ils mentionnent à cet égard un courriel du Chef du Service technique de la commune du 13 juin 2014 leur indiquant que leur parcelle se trouvait en zone de villas. Ils mentionnent également un courrier de l'inspecteur forestier du 6 octobre 2014 dont il ressort qu'une construction sur leur parcelle était possible.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
Ce principe est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
b) En l'espèce, on constate que les assurances dont se prévalent les recourants ont été données par un employé communal et par un inspecteur forestier. Aucune assurance n'a en revanche été donnée par l'autorité cantonale compétente pour délivrer une autorisation de construire en dehors de la zone à bâtir. Partant, une des conditions pour que les recourants puissent se prévaloir du principe de la bonne foi n'est pas remplie.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service du développement territorial figurant dans la synthèse CAMAC du 12 février 2016 et la décision de la Municipalité d'Avenches du 22 avril 2016 sont confirmées.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 17 février 2017
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT-ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.