TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 octobre 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Silvia Uehlinger et Claude-Marie Marcuard, assesseurs. Mme Marie-Christine Bernard, greffière
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Département du territoire et de l’environnement (DTE), Secrétariat général,
Autorités concernées
Direction générale de l'environnement (DGE), Division de support stratégique,
Municipalité de Bassins,
Objet
Décision du Département du territoire et de l’environnement du 8 décembre 2015
Vu les faits suivants
A. Dans la partie supérieure du territoire de la commune de Bassins coule le ruisseau des Plattets. A l'aval de la route des Montagnes, ce ruisseau a été, dans les années 1945–1950, enterré dans un tuyau de 85 cm de diamètre sur une longueur d'environ 140 m. Le ruisseau est également enterré sur un tronçon plus court à l'amont de ladite route et jusqu'au chemin des Colonies.
À l'aval de la route des Montagnes, le tronçon enterré du ruisseau est constitué d'une étroite bande faisant partie de la parcelle 792 propriété de la commune de Bassins. En rive droite, ce tronçon est bordé par des parcelles colloquée pour l'essentiel en zone à bâtir avec un degré II de sensibilité au bruit. Des habitations y sont construites, notamment celle du recourant A.________ (parcelle 654). La rive gauche appartient à l'aire forestière.
B. La commune de Bassins projette la construction d'une route de liaison entre la route des Montagnes et le chemin des Colonies compris dans le périmètre du plan partiel d'affectation des Plattets. L'une des mesures environnementales d'accompagnement de ce projet est la remise à ciel ouvert du ruisseau et l'aménagement de ses berges sur une longueur d'environ 300 m.
Selon la "Note technique" établie en novembre 2014 par le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune, le régime hydrologique du ruisseau des Plattets est de type pluvio-nival, le débit du cours d'eau est à son maximum lors de la fonte des neiges et d'épisodes pluvieux et à son minimum en été, et il est quasiment nul lors de longues périodes sèches. A certains endroits où, en amont de la section où le ruisseau coule dans un tuyau enterré, le ruisseau coule à ciel ouvert, des problèmes de débordement surviennent lors des crues annuelles (lors de la période de la fonte des neiges), menant à l'inondation du chemin des Colonies. Les causes en sont la largeur insuffisante, à certains endroits où le ruisseau coule à ciel ouvert, du lit du ruisseau, ainsi que la présence d'un coude abrupt du lit. Afin de remédier à ces problèmes, il est notamment proposé d'agrandir le lit du ruisseau aux dits points problématiques, et, afin d'augmenter la capacité du cours d'eau, de remettre le cours d'eau à ciel ouvert sur l'entier de la section où il coule dans un tuyau enterré. Enfin, dès lors qu'en raison des forts dénivelés du terrain, le lit sera exposé à d'importantes sollicitations en période de crue, en particulier la moitié inférieure de la section où le ruisseau coule enterré, dont la pente actuelle est de 14%, il est prévu d'aménager des chutes (appelés seuils en langage hydraulique) en enrochements suivies de petites fosses. Ces chutes (ou "seuils en travers") seront espacées de manière irrégulière de 5 à 10 m le long du cours d'eau, avec des hauteurs de chutes totales variant entre 20 et 60 cm. Il s'agira soit de chutes uniques pour les plus petites (par exemple 1 x 20 cm) soit de petites chutes successives (par exemple 3 x 15 cm).
Le projet de renaturation du ruisseau des Plattets a été mis à l'enquête du 6 février 2015 au 9 mars 2015, après avoir fait l'objet d'une séance de présentation le 3 décembre 2014 à Bassins. Il a fait l'objet de trois oppositions. Une séance de conciliation a eu lieu le 24 juillet 2015, au cours de laquelle les opposants ont été entendus et ont reçu des explications.
C. Par décision du 8 décembre 2015, le DTE a levé les oppositions et autorisé la renaturation du ruisseau des Plattets. S'agissant de l'opposition formée par A.________ selon laquelle le cours d'eau remis à ciel ouvert émettra du bruit qui empêchera les habitants de dormir, dès lors qu'à la fonte des neiges, il peut débiter jusqu'à 6 m3 par seconde, la décision a précisé ce qui suit:
"Il n'y a pas de valeur limite définie par la loi pour cette catégorie de bruit. Les mesures de bruit sont calculées selon une moyenne annuelle. Il est important de signaler que le cours d'eau pourrait émettre plus de bruit durant la fonte des neiges qui durent quelques semaines. Les seuils formant des vasques profondes peuvent augmenter le bruit lors de crues. Le projet ne propose pas de créer des seuils qui formeront des vasques profondes. Il est à noter que le cours naturel du ruisseau des Plattets présente des périodes d'à sec durant l'été."
D. A.________ a interjeté recours contre cette décision le 28 décembre 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à ce qu'il soit renoncé à la remise à ciel ouvert du cours d'eau. Il a fait valoir que celui-ci avait été enterré du fait des nuisances sonores qu'il produisait pendant les crues de la fonte des neiges, et que le fait de le remettre à jour entraînerait une moins-value de sa parcelle 654. Il a demandé pour quelle raison, puisque le ruisseau présentait un débit important uniquement un mois par année (pendant la fonte des neiges) et qu'il était sec durant les onze autres mois, de tels travaux de remise à ciel ouvert seraient entrepris. Enfin, il a requis qu'une expertise soit mise en oeuvre afin de mesurer les décibels produits par le cours d'eau et établir s'ils étaient supportables.
E. Le 11 mars 2016, la DGE a déposé une réponse en son nom et en celui du DTE. Elle a conclu au rejet du recours après avoir notamment expliqué qu'à sa demande, le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune pour le projet de remise à ciel ouvert du ruisseau des Plattets avait effectué le 8 mars 2016 une mesure du bruit au droit du bâtiment ECA 280b sis sur la parcelle 597, contigue à la parcelle 654 et sise en aval du cours d'eau par rapport à celle-ci. Le bâtiment ECA 280b, dès lors qu'il était situé à l'endroit où le cours d'eau sortait du tuyau enterré, soit le point qui générait le plus de bruit, était celui qui était actuellement le plus affecté par le bruit du ruisseau. La mesure avait été réalisée en période de fonte des neiges, soit lorsque le débit du cours d'eau était proche de son maximum. Elle avait été prise à une distance d'environ cinq mètres à compter du milieu du lit du ruisseau. Le résultat de la mesure, qui avait été réalisée au moyen d'un sonomètre durant douze minutes consécutives, était de 53 dB(A). Ainsi, même si le cours d'eau n'était pas soumis à l'OPB, les valeurs d'immission relatives au trafic routier ou aux industries pour le degré II de cette ordonnance étaient respectées de jour (60 dB(A)) et à peine dépassées de nuit (50 dB(A)) lorsque l'on se trouvait à proximité immédiate du ruisseau, ce qui n'était pas le cas du bâtiment ECA 285a du recourant qui était situé à dix mètres du milieu du lit du futur cours d'eau. Enfin, le projet ne créerait aucun seuil (générateur de bruit) dans le lit du ruisseau; les éventuelles nuisances sonores pouvant provenir du cours d'eau seraient par conséquent limitées à la période de la fonte des neiges. La DGE a requis la tenue d'une inspection locale afin que le tribunal puisse constater le débit modéré du ruisseau des Plattets et la situation de l'immeuble du recourant par rapport au cours d'eau.
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Le recourant conteste la décision de remettre à ciel ouvert le ruisseau des Plattets au motif qu'à la fonte des neiges, il émet trop de bruit. Il s'agit de remettre à ciel ouvert un tronçon du cours d'eau d'environ 140 m où il coule enterré depuis les années 1945-1950.
a) La loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) cadre les mesures qui peuvent ou doivent être prises en vue de revitaliser les eaux (art. 38a LEaux). Elle charge les cantons de planifier les revitalisations (art. 38a al. 2 LEaux) et de les réaliser en tenant compte des bénéfices de ces interventions pour la nature et le paysage, ainsi que de leurs répercussions économiques (art. 38a al. 1 LEaux).
La loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (LACE; RS 721.100) pose un objectif de protection des personnes et des biens matériels importants contre l'action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues) (art. 1 LACE), et elle charge les cantons de prendre les mesures nécessaires et adéquates (art. 3 LACE). L'art. 4 LACE a la teneur suivante:
"1 Les eaux, les rives et les ouvrages de protection contre les crues doivent être entretenus de façon à maintenir la protection contre les crues à un niveau constant, en particulier en ce qui concerne la capacité d'écoulement.
2 Lors d'interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les eaux et l'espace réservé aux eaux doivent être aménagés de façon à ce que:
a. ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiées;
b. les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible;
c. une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives.
3 Dans les zones bâties, l'autorité peut autoriser des exceptions à l'al. 2.
(...)"
b) En l'espèce, la remise à ciel ouvert du ruisseau des Plattets, outre la revitalisation, vise à sécuriser les parcelles riveraines en relation avec les risques de crues. En effet, comme son nom l'indique, le ruisseau des Plattets est un cours d'eau dont le débit est modéré; toutefois, lors des crues annuelles (lors de la période de la fonte des neiges), des problèmes de débordement surviennent en amont du tronçon où il coule enterré. Outre d'autres mesures prévues (cf. ci-dessus, partie Faits, lettre A, 3ème §), la remise à ciel ouvert du cours d'eau sur ce tronçon aura pour effet d'augmenter de façon considérable sa capacité, ce qui diminuera le risque de débordement. Ainsi, outre qu'elle est légalement fondée, la remise à ciel ouvert du ruisseau des Plattets revêt un intérêt public.
a) Dans son recours, le recourant demande qu'une expertise soit mise en oeuvre afin de mesurer les décibels émis par le cours d'eau lorsqu'il sera remis à ciel ouvert, et établir s'ils sont supportables.
b) En l'occurrence, l'autorité concernée a, de sa propre initiative, requis du bureau d'ingénieurs mandaté par le commune pour le projet de remise à ciel ouvert du ruisseau des Plattets qu'il mesure le bruit émis par ce cours d'eau. Ce bureau a effectué une telle mesure le 8 mars 2016 dans les conditions décrites ci-dessus (Partie Faits, lettre D). Il en résulte que le bruit émis par le ruisseau s'élève à 53 dB(A).
c) La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a notamment pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE); les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes doivent être réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). Par atteinte, on entend notamment le bruit (art. 7 al. 1 LPE) et, par installations, on entend notamment les modifications de terrain (art. 7 al. 7 LPE).
L'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) a pour but de protéger contre le bruit nuisible ou incommodant (art. 1 al. 1 OPB). Elle régit notamment la limitation des émissions de bruit extérieur produites par l'exploitation d'installations nouvelles ou existantes au sens de l'art. 7 LPE (art. 1 al. 2 let. a OPB) et la détermination des immissions de bruit extérieur et leur évaluation à partir de valeurs limites d'exposition (art. 1 al. 2 let. f OPB). Selon l'art. 2 al. 1 OPB, les installations fixes sont les constructions, les infrastructures destinées au trafic, les équipements des bâtiments et les autres installations non mobiles dont l'exploitation produit du bruit extérieur; en font notamment partie les routes, les installations ferroviaires, les aérodromes, les installations de l'industrie, des arts et métiers et de l'agriculture, les installations de tir ainsi que les places permanentes de tir et d'exercice militaires.
d) En l'espèce, la remise à ciel ouvert du ruisseau, dès lors qu'elle est une modification de terrain, constitue une installation fixe au sens de l'art. 7 al. 7 LPE et est donc soumise à la LPE et à l'OPB (et ce bien que l'art. 2 al. 1 OPB ne reprenne pas la notion de modification de terrain figurant à l'art. 7 al. 7 LPE, cf. Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse, Lausanne 2002, p. 288).
e) Dans la LPE, le régime des installations fixes se caractérise par la distinction entre les concepts d'installation fixe nouvelle, modifiée ou existante, notions liées à des régimes juridiques distincts (Anne-Christine Favre, op. cit., p. 301). Sont considérées comme existantes au sens de la loi, celles qui existaient déjà lors de l'entrée en vigueur de la LPE, soit le 1er janvier 1985. Pour être plus précis, s'agissant des installations fixes, les installations "existantes" sont celles dont la construction a valablement été autorisée - décision entrée en force - avant le 1er janvier 1985, quand bien même elles auraient été construites postérieurement à cette date (cf. art. 47 al. 1 OPB; arrêt TF 1C_171/2009 du 12 novembre 2009 consid. 4.1); a contrario, les installations fixes "nouvelles" sont celles dont la construction a valablement été autorisée après l'entrée en vigueur de la LPE.
En cas de modification d'une installation fixe nouvelle, il y a lieu d'appliquer les dispositions concernant la limitation des émissions des installations fixes nouvelles (cf. art. 8 al. 4 OPB qui renvoie à l'art. 7 OPB), en procédant à une appréciation d'ensemble de l'installation, qui englobe l'installation déjà présente et les modifications prévues (cf. ATF 125 II 643 consid. 17).
f) En l'espèce, la remise à ciel ouvert du ruisseau des Plattets (qui coule dans un tuyau enterré depuis les années 1945-1950) est une installation fixe nouvelle au sens de la LPE.
g) En vertu de l'art. 25 LPE (ou de l'art. 7 OPB qui a une portée identique), il faut en principe assurer, pour le bruit provenant d'une installation fixe nouvelle, le respect dans le voisinage des valeurs de planification (ci-après; VP) (limitation des immissions au lieu de leur effet; cf. art. 7 al. 2 in fine LPE). Les émissions de bruit (au sortir de l’installation; cf. art. 7 al. 2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est en effet assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions (cf. 141 II 476 consid. 3.2 et les références citées; voir également TF 1C_161/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2). Dès lors que les VP ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse à la législation sur la protection sur l'environnement; il faut bien davantage examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions (cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les références citées).
L'art. 25 al. 2 LPE (et 7 al. 2 OPB) permet d'accorder des allègements à une installation nouvelle présentant un intérêt public prépondérant, si l'observation des VP constitue une charge disproportionnée. Dans ce cas, l'autorité peut se contenter d'exiger le respect des valeurs limites d'immissions (ci-après: VLI), supérieures aux VP (art. 25 al. 1 LPE, en relation avec les art. 15 et 23 LPE). En tout état, les VLI ne doivent pas être dépassées, sauf à être en présence d'une installation fixe publique ou concessionnée (cf. art. 25 al. 3 LPE). Si les allégements accordés à des installations fixes publiques ou concessionnées signifient que les VLI ne peuvent pas être respectées, l'autorité d'exécution exigera des propriétaires des immeubles exposés au bruit qu'ils isolent acoustiquement les fenêtres des locaux à usage sensible selon l'annexe 1 OPB (cf. art. 10 et 15 OPB), à charge du détenteur de l'installation (art. 11 et 16 OPB). Selon le Tribunal fédéral, si l'autorité d'exécution estime que les conditions d'allègements au sens de l'art. 25 al. 2 LPE sont données et fait usage de cette possibilité, l'art. 11 al. 2 LPE doit céder le pas à ces allègements; l'art. 25 LPE représente une disposition particulière dans le domaine de la lutte contre le bruit, au sens d'une lex specialis (arrêt du TF 1A.167/2004 du 28 février 2005 consid. 4.3 in DEP 2005 p. 568). Il ne s'agit toutefois pas d'admettre des nuisances qui sont aisément évitables dès que l'on se trouve en présence d'une installation présentant un intérêt public; ainsi que la loi le précise, un dépassement des VP ne doit être admis que lorsque l'exigence de leur respect représenterait une charge disproportionnée (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.2; voir également Anne-Christine Favre, op. cit., p. 305 ss).
h) L’autorité d’exécution chargée d’évaluer les immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes est renvoyée à se référer aux valeurs limites d’exposition fixées par le Conseil fédéral dans les Annexes 3 à 9 de l’OPB (art. 40 al. 1 OPB). Ces annexes arrêtent, pour certaines sources de bruit bien déterminées, des valeurs limites des trois types (valeur limite d'immission [VLI], valeur de planification [VP], valeur d'alarme [VA]), selon la période de la journée et le degré de sensibilité (DS) de la zone. Aux termes de l'art. 40 al. 3 OPB, lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut, l'autorité évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE, en tenant compte également des art. 19 et 23 LPE (qui se rapportent aux VA et VP, respectivement). A teneur de l’art. 15 LPE, les VLI sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être. En l'absence de valeurs limites d'exposition fixées par les annexes, par exemple lorsqu'il y a lieu de mesurer les nuisances provoquées par les activités quotidiennes, l'autorité d'exécution procède à une évaluation au cas par cas, en tenant compte du type de bruit, de son moment et de sa fréquence, tout comme de la sensibilité au bruit, ainsi que du bruit déjà existant. Dans ce cadre, il n’y a pas lieu de se référer à la sensibilité au bruit subjective d’individus particuliers, mais plutôt à une considération objective, qui tienne compte des personnes particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE; TF 1C_58/2011 du 13 juillet 2011, consid. 4.1; cf. aussi ATF 133 II 292 consid. 3.2; 123 II 325 consid. 4d; sur ces questions, Urs Walker, Umweltrechtliche Beurteilung von Alltags- und Freizeitlärm in DEP 2009, p. 82 ss).
i) Les annexes de l'OPB ne couvrent pas le bruit émanant de cours d'eau; il revient ainsi à l'autorité d'exécution d'évaluer les valeurs limites au cas par cas, selon les critères évoqués plus haut.
j) En l'espèce, le bruit émis par le ruisseau des Plattets s'élève à 53 dB(A). A titre de comparaison, selon les annexes 3 et 6 OPB, les valeurs limites d'immissions du trafic routier et celles des industries sont, pour les zones en degré Il (comme l'est la zone où est sise la parcelle 654 du recourant), de 60 dB(A) de jour et de 50 dB(A) de nuit. (Ce sont en effet les valeurs limite d'immissions qui peuvent servir de références ici, dès lors que la remise à ciel ouvert du ruisseau est une installation qui, bien que nouvelle, revêt un intérêt public [cf. 2ème paragraphe du consid. 3g ci-dessus].) La mesure de 53 dB(A) dépasse donc ces valeurs durant la nuit. Il convient toutefois de relativiser la dimension de cette mesure pour les motifs suivants: elle a été effectuée alors que le débit du cours d'eau était proche de son maximum puisque c'était en période de fonte des neiges. Or, cette situation ne dure qu'environ un mois (en mars). Le reste de l'année, mis à part lors d'épisodes pluvieux, le ruisseau n'émet de loin pas autant de bruit puisque son débit est modéré, et est même très faible en été. Le recourant (qui est également propriétaire de la parcelle 691 laquelle est sise en aval de la parcelle 597 - où a été effectuée la mesure - et supporte une habitation [ECA 368] qui est située à proximité du ruisseau à un endroit où il coule à ciel ouvert) relève lui-même dans son recours que le cours d'eau présente un débit important seulement un mois par année (pendant la fonte des neiges) et qu'il est "sec sur onze mois". Par ailleurs, la mesure a été prise à proximité immédiate du ruisseau (à environ cinq mètres selon les photos de la prise de mesure du bruit). Or, la façade nord - la plus proche du ruisseau - du bâtiment ECA 285a du recourant sis sur sa parcelle 654 est plus éloignée du cours d'eau puisqu'elle se situe à dix mètres du milieu du lit du futur cours d'eau. Le volume sonore que percevront les habitants du bâtiment ECA 285a sera par conséquent moins élevé. Certes, du fait de forts dénivelés, il est prévu de créer des seuils dans le lit du ruisseau. D'après la "Note technique" établie en novembre 2014 par le bureau d'ingénieurs mandaté (cf. partie Faits, lettre A), il s'agira toutefois de chutes peu élevées qui ne généreront pas de bruit excessif puisqu'elles mesureront de 20 cm à 60 cm de hauteur et que, dans les cas où elles feront 60 cm, elles seront aménagées en plusieurs chutes successives de 15 cm. Les seuils ne seront en tout cas pas suivis de vasques profondes, lesquelles contribuent à augmenter le bruit émis par l'eau.
Il ressort de ce qui précède que le bruit émis par le ruisseau remis à ciel ouvert ne constituera pas une atteinte inadmissible à la tranquillité des riverains. Au surplus, en regard des inconvénients modérés qu'elle représente pour le recourant, la remise à ciel ouvert du cours d'eau – qui a pour objectif la protection contre les débordements – revêt un intérêt public prépondérant.
Vu ce qui précède, le recours est rejeté aux frais du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 8 décembre 2015 du Département du territoire et de l'environnement est maintenue.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 25 octobre 2016
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.