COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – décision du 26 octobre 2015

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 décembre 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Daniel Beuchat et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Pascal Nicollier, avocat à La Tour-de-Peilz,

Autorité intimée

COMMUNE DE MONTREUX

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la COMMUNE DE MONTREUX du 26 octobre 2015 (refusant la pose de 51 mètres carrés de panneaux solaires photovoltaïques au sol de parcelle n° 8455 sise au chemin ******** à Chernex, propriété de A.________)

Vu les faits suivants:

A. a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 8455 du cadastre communal de Montreux. D'une surface de 2'227 m2, ce bien-fonds supporte un bâtiment d’habitation ECA n° 3042 d'une surface de 91 m2 au sol, le solde étant en nature de place-jardin pour 2'136 m2. Située au pied du Scex de Chernex et derrière l'autoroute A9, la parcelle n° 8455 est accessible au nord-est par le chemin ********. La partie non construite du bien-fonds située en aval du bâtiment d’habitation forme une sorte de talus en forte pente masqué en direction du sud par une arborisation imposante couronnant la falaise arborisée surplombant l’autoroute à cet emplacement. La parcelle n° 8455 est limitée au nord par la parcelle n° 8456, actuellement non construite, à l’ouest par la parcelle n° 8454, sur laquelle une villa a été construite, et à l’est par l’embranchement piétonnier du chemin ******** qui forme un sentier permettant de rejoindre, à l’aval de l’autoroute, le chemin ********.

b) La parcelle n° 8455 était classée en zone d'habitation de faible densité selon le plan des zones de 1972. Selon le nouveau projet de plan général d’affectation (PGA) mis à l’enquête publique en été 2007 avec son règlement (RPGA), puis adopté par le Conseil communal lors de ses séances des 11 décembre 2008, 21 avril et 2 septembre 2009, puis 3 et 4 septembre 2014, et approuvé préalablement par le Département du territoire et de l’environnement (DTE) le 10 juin 2015, l’entier de la parcelle n° 8455 était classé en zone de verdure.

B. a) A.________ a demandé le 13 septembre 2014 une autorisation auprès de la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour la pose d’un velux en toiture. En date du 29 septembre 2014, la municipalité admettait que la demande n’était pas de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection (voisins) mais elle estimait que les dimensions prévues (114 x 118 cm) apparaissaient inadaptées et demandait de présenter une autre solution.

b) En date du 7 novembre 2014, la municipalité écrivait à A.________ pour constater que le velux en question avait été posé sans avoir été autorisé et demander toutes explications utiles. A.________ n’a pas répondu à cette correspondance. Par ailleurs, la municipalité s’adressait à A.________ le 1er mai 2015 en l'informant avoir constaté que des travaux de construction d’un couvert avaient été entrepris sans avoir non plus été autorisés. Elle ordonnait l’arrêt des travaux en exigeant la production d’un dossier complet indiquant la nature des travaux réalisés et projetés. A.________ répondait le 7 mai 2015 qu’il s’agissait d’un bûcher qu’elle croyait pouvoir construire sans autorisation. En date du 6 juillet 2015, la municipalité informait A.________ que le bûcher projeté, de 14 m2, ne pouvait bénéficier d’une dispense d’autorisation de construire. Elle lui fixait un délai au 15 août 2015 pour déposer une demande de permis de construire en vue de l’ouverture d’une enquête publique.

C. a) Dans l’intervalle, A.________ avait déposé le 19 juin 2015 auprès du Service de l’urbanisme un formulaire type d’annonce pour la pose d'une installation solaire à capteurs photovoltaïques d'une surface totale d’environ 50 m2 (30 panneaux accolés de 165 x 100 cm) sur le talus au sud de sa parcelle.

b) Le 13 juillet 2015, la Direction de l’urbanisme et des équipements publics a répondu que la procédure simplifiée d’annonce sans permis de construire était applicable uniquement pour les installations situées en toiture. Or, la pose de 50 m2 de capteurs photovoltaïques au sol nécessitait un permis de construire. En outre, comme l’installation était prévue dans la future zone de verdure inconstructible par le nouveau PGA en cours de procédure, une enquête publique était nécessaire avec la mention de la dérogation que pouvait nécessiter une telle installation dans cette zone.

D. a) A.________ a déposé une demande de permis de construire, avec une demande de dérogation, le 12 août 2015 concernant la mise en conformité du nouveau bûcher et la pose de panneaux photovoltaïques sur son talus.

b) L'enquête publique, du 29 août au 28 septembre 2015, n’a suscité aucune opposition. La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC n° 157175) a été transmise à la municipalité le 2 octobre 2015. L’Office fédéral des routes constatait que l’installation solaire projetée se situait hors des alignements fédéraux mais demandait que les panneaux soient installés et orientés de manière à ne pas créer de problèmes d’éblouissement. Il fixait encore différentes conditions concernant les modalités d’exécution des travaux.

c) Par décision du 26 octobre 2015, la municipalité a délivré le permis de construire pour la mise en conformité du nouveau bûcher et elle a accepté de régulariser la pose du velux en toiture. En revanche, elle a refusé la pose de 51 m2 de panneaux solaires photovoltaïques au sol au motif qu'elle ne souhaitait pas créer de précédents en autorisant une construction dans une zone de verdure, caractérisée par une interdiction de bâtir.

E. a) Le 27 novembre 2015, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal), concluant à sa réforme en ce sens que la pose des panneaux solaires est autorisée, et subsidiairement, à son annulation et à son renvoi auprès de l'autorité précédente pour un nouvel examen dans le sens des considérants. En substance, la recourante invoque deux moyens: elle conteste que la surface des panneaux solaires soit prise en compte dans le calcul de l'indice d'occupation du sol (IOS) et elle estime que cette autorisation ne créerait aucun précédent puisque cette affaire relèverait du droit dérogatoire.

b) Le 7 janvier 2016, la commune s’est déterminée sur le recours. Elle conclut à son rejet en estimant que la pose de l'installation litigieuse est une construction qui ne correspond pas à la destination de la zone de verdure. Par mémoire complémentaire du 17 février 2016, la recourante a confirmé ses conclusions. Le tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 25 février 2016. On extrait du compte-rendu résumé ce qui suit:

" B.________ indique que pour la municipalité il existe un intérêt public à exploiter les énergies renouvelables, mais que les installations solaires, comme celles envisagées par la recourante, ne doivent pas porter atteinte à des sites naturels d’importance cantonale. B.________ relève que le talus sur lequel il est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques se trouve en zone de verdure selon le nouveau RPGA, en cours de procédure d’approbation, et que la municipalité aurait donc la possibilité de refuser d’accorder une dérogation si elle estime qu’il y a d’autres intérêts publics prépondérants. Elle souligne que l’utilisation que veut faire la recourante de sa parcelle en installant des panneaux solaires au sol ne serait pas conforme au nouveau RPGA.

Me Nicollier partage l’interprétation faite par B.________ ; mais à son avis, la municipalité disposerait toutefois d’une marge d’appréciation lui permettant d’autoriser l’installation si elle ne porte pas atteinte à un site.

C.________ explique que la forme de la toiture de la maison ne permet pas la pose de panneaux photovoltaïques, car le toit contient trop de "cassures" et il est pour l’essentiel orienté avec des pans principaux est-ouest. Si de tels panneaux venaient malgré tout à être posés sur la toiture, ils seraient beaucoup plus visibles que s’ils étaient installés sur le talus. L’apport énergétique offert par une surface de 51 m² de panneaux photovoltaïques permettra de rendre la maison de la recourante autonome sur le plan énergétique en ce qui concerne la production d’eau chaude et le chauffage. Une surface de panneaux de 51 m2 est nécessaire pour que la pompe à chaleur puisse fonctionner correctement.

D.________ relève que la surface de panneaux envisagée est certes importante, mais qu’elle répond à la volonté de la recourante, qui souhaite rendre sa maison autonome. Il ajoute que la recourante a déjà diminué de 40 % ses besoins en énergie grâce aux travaux d’isolation qu’elle a effectués dans sa maison. Il précise encore que 70 % de l’énergie produite sera consommée par la recourante et le 30 % restant sera réinjecté dans le réseau.

B.________ fait remarquer que la recourante a fait le choix d’utiliser des énergies renouvelables, mais qu’elle n’y était pas contrainte. Le président relève que la loi fédérale sur l’énergie fixe des objectifs tendant à une réduction de la consommation d’énergie et à une meilleure utilisation des énergies renouvelables. C’est pourquoi, l’énergie doit être utilisée de manière aussi économe et rationnelle que possible et que le recours aux énergies renouvelables doit être accru; l’idée étant de consommer le moins possible d'énergie et d’utiliser l'énergie le mieux possible.

Me Nicollier produit une copie d’un article paru dans la FAO, qu’il remet aux parties, faisant état d’une réponse à l’interpellation du député Régis Courdesse, selon laquelle l’Etat de Vaud étudierait des pistes pour favoriser l’autoconsommation par les installations photovoltaïques.

C.________ relève que le talus sur lequel il est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques est parfaitement orienté au sud, avec une inclinaison de 30°, et permet un apport optimal en énergie. Il souligne que le rideau d’arbres se trouvant en dessous, en limite de parcelle, n’est pas un obstacle pour l’exposition solaire, mais protège le voisinage et la vue sur les panneaux qui seront cachés depuis le sud de la ville de Montreux.

(…)

Il est constaté que le talus présente une assez forte pente, qui n’est pas visible depuis le reste de la parcelle de la recourante et des terrains situés en amont et de chaque côté en raison de la configuration des lieux et de la rupture de pente. Un rideau d’arbres longe le bas de la parcelle, puis il y a une falaise de 30 mètres. C.________ indique avoir examiné si les panneaux photovoltaïques pourraient provoquer des reflets qui gêneraient les voisins ; tel n’est pas le cas en raison de leur inclinaison et de leur orientation. Les reflets repartent en direction du haut sans incommoder d’une quelconque manière le voisinage. Il s’agit d’une situation tout à fait particulière et très avantageuse pour l’implantation de panneaux solaires. Me Nicollier souligne que les panneaux seront invisibles non seulement depuis les parcelles situées en aval, mais également en amont et de chaque côté par la configuration spéciale des lieux. Le tribunal constate effectivement qu’il n’y a pas de voisinage direct ni éloigné qui donne une vue sur le talus en question.

B.________ relève que si les arbres se trouvant en dessous de la parcelle de la recourante viennent à être coupés, les panneaux seront visibles depuis le côté sud. L’assesseur spécialisé Raymond Durussel précise que l’Office fédéral des routes nationales (Ofrou) effectue une sorte d’élagage tous les 15 à 20 ans sans supprimer l’arborisation, qui repousse assez rapidement, et qu’il n’est pas exclu qu’une paroi anti-bruit puisse aussi être construite pour protéger l’habitation de la recourante, ce qui présenterait le même but de protection de la vue depuis le sud. C.________ indique que la surface dévolue aux panneaux sera de 10 mètres de long sur 5 mètres de large.

Le président souligne que l’octroi d’une dérogation fait partie des attributions de la municipalité; la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et servir à éviter des solutions trop rigoureuses. B.________ relève que la municipalité a déjà, en l’espèce, utilisé sa marge dérogatoire, en considérant que la construction du bûcher et la pose d’un velux respectaient l’art. 17 al. 2 RPGA; la municipalité n’a donc pas considéré que ces travaux portaient atteinte au caractère ou à la destination de la zone de verdure. Mais pour les panneaux solaires, B.________ précise que la municipalité craint de créer un précédent si elle vient à accorder une dérogation sur le talus de la parcelle de la recourante, qui vaudra pour toute la zone de verdure, alors que selon les derniers pourparlers en cours avec l’Office fédéral du développement territorial, la partie de la zone de verdure située au-dessus de l’autoroute ne serait pas assimilée à une zone à bâtir contrairement à la zone de verdure située au-dessous de l’autoroute.

La zone de verdure sera vraisemblablement dédoublée en une zone de verdure dite "urbaine", en dessous de l’autoroute, et en une zone de verdure dite "paysagère", au-dessus de l’autoroute qui ne sera pas assimilée à une zone à bâtir et qui aurait pour objectif essentiel de protéger la silhouette des villages se trouvant dans les hauts de Montreux.La parcelle de la recourante, qui est située directement au-dessus de l’autoroute, devrait être soumise à la zone de verdure dite "paysagère".

Me Nicollier indique que le bûcher de sa cliente porte davantage atteinte au caractère de la zone de verdure que les panneaux photovoltaïques envisagés. E.________ relève que le bûcher existait déjà avant que la parcelle de la recourante ne passe en zone de verdure, en ce sens qu’il a été construit sans l’autorisation municipale. La municipalité a été placée devant le fait accompli, elle a fait une pesée des intérêts et n’a pas ordonné la démolition de celui-ci, mais elle ne peut autoriser aussi les panneaux solaires. D.________ souligne que le talus sur lequel il est envisagé de poser les panneaux est exceptionnel de par sa configuration, car les modules ne se verront absolument pas.

B.________ demande si la recourante a songé à poser des tuiles solaires. C.________ indique que ce genre de tuiles n’offre que très peu de puissance, elles ne constituent pas un apport d’énergie suffisant et sont très chères, non seulement à la fourniture mais également en ce qui concerne la pose avec une multitude de raccordements électriques.

La recourante fait remarquer que son projet est novateur et peut-être un peu en avance sur les lois en vigueur. D.________ insiste sur le fait que le projet litigieux n’aura pratiquement aucun impact visuel ; mais qu’il aura un impact environnemental favorable en libérant la recourante de l’utilisation de combustibles fossiles. Sans l’autorisation de pose des panneaux solaires la recourante devrait alors se chauffer au mazout."

Le 18 mars 2016, la commune a souhaité modifier le paragraphe 2 de la page 3 du compte-rendu résumé par: "le bûcher n'était pas existant; il s'agit d'une construction nouvelle érigée sans autorisation municipale". La recourante s'est encore déterminée le 30 mars 2016.

F. A la demande du tribunal, la municipalité a encore précisé le 4 octobre 2016 que le statut de la parcelle n° 8455 avait été modifié et avait fait l’objet d’une l’enquête publique complémentaire ouverte du 3 juin au 4 juillet 2016. Ce bien-fonds avait été attribué en zone de verdure paysagère par le projet de plan modifié, zone considérée comme étant située hors des zones à bâtir. Le conseil de la recourante s’est déterminé sur cette question en date du 13 octobre 2016. La municipalité a encore produit le 28 novembre 2016 un exemplaire des modifications du plan général d’affectation et des modifications du règlement soumises à l’enquête publique complémentaire du 3 juin au 4 juillet 2016.

Considérant en droit:

a) Le cadre constitutionnel de la politique énergétique suisse est donné par l’art. 89 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), dont la teneur est la suivante :

" Art. 89 Politique énergétique

1 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une consommation économe et rationnelle de l’énergie."

L’art. 9 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0) attribue aux cantons la compétence de fixer dans leur législation les conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments, ainsi que le recours aux énergies renouvelables :

" Art. 9 Bâtiments

1 Les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables.

2 Ils édictent des dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce."

L'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version du 22 juin 2007, apportait les précisions suivantes:

" Art. 18a Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale."

Il s’agissait d’une norme de droit fédéral directement applicable en ce sens que le propriétaire pouvait en déduire un droit à une autorisation de construire, si les conditions légales étaient remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3). L’art. 18a LAT a été modifié en 2012. La nouvelle disposition, entrée en vigueur le 1er mai 2014, est formulée comme suit:

"Art 18a Installations solaires

1 Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente.

2 Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d'autorisation;

b. prévoir une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

3 Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites.

4 Pour le reste, l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Cette disposition n’est toutefois applicable que dans les zones à bâtir et les zones agricoles, ce qui exclut les zones de verdure paysagère situées hors des zones à bâtir. De plus, elle ne concerne que les installations solaires en toiture sur des bâtiments et elle n’est pas applicable aux capteurs aménagés directement au sol. Il en résulte que seule la procédure d’autorisation de construire prévue par les art. 103 ss de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que les dispositions du droit cantonal en matière d’énergie sont applicables à ce type d’installation.

b) A cet égard, l'art. 56 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) apporte les précisions suivantes:

" Art. 56 Ressources naturelles et énergie

1 L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.

2 Ils veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.

3 Ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.

4 Ils collaborent aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire."

Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:

"Art. 1 But de la loi

1 La loi a pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et respectueux de l'environnement.

2 Elle encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO2 et autres émissions nocives.

3 Elle vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et efficacité."

" Art. 17 Energies indigènes et renouvelables

1 L'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables.

2 Le Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées."

" Art. 29 Energie solaire

1 Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales.

2 Afin de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut instituer une commission consultative à disposition des communes."

Enfin, toujours sous l'angle de la politique énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre 2006 de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:

" Art. 18 Conception

1 Dans les limites des contraintes architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que par le choix des matériaux.

2 Afin d'éviter le recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur l'enveloppe du bâtiment.

3 Pour les bâtiments à construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'œuvre fournit par écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards d'utilisation clairement définies."

" Art. 30 Capteurs solaires

Les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes."

c) Il ressort des dispositions précitées que la volonté du législateur est bien d'encourager l'utilisation d'installations produisant de l'énergie renouvelable. Les autorités consultées ont d'ailleurs délivré les autorisations spéciales requises. Ce point n'est pas contesté, mais la jurisprudence fédérale accorde dans ce domaine un poids considérable à l’autonomie communale pour l’octroi de dérogations destinées à encourager l’énergie solaire. Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt des communes visant à maintenir une certaine forme de toiture dans des quartiers où les constructions présentent un aspect hétéroclite, prime l’intérêt public visant à favoriser l’utilisation d’énergie renouvelable dans les bâtiments (voir TF 1C_92/2015 du18 novembre 2015; voir aussi Éric Brandt, La Coordination d’intérêts divergents in: « La Propriété immobilière face aux défis énergétiques », Bâle 2016, pp. 141 à 143).

La commune a refusé de délivrer l'autorisation de construire sur la base de l'art. 17 RPGA au motif qu'elle voulait éviter de créer un précédent en permettant de construire une telle installation dans une zone d'interdiction de bâtir.

L'art. 17 RPGA – intitulé "Zone de verdure" – prévoit ce qui suit:

"Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, créer des îlots de verdure, assurer la continuité de corridors biologiques, aménager des aires de détente et des places de jeux. Elle est caractérisée par l’interdiction de bâtir.

Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

Sur préavis du Comité, la Municipalité peut autoriser la réalisation de constructions conformes aux buts assignés à la zone ainsi que des aménagements publics ou d’utilité publique qui s’intègrent au caractère du site et ne compromettent pas son intégrité. Sont exclus les habitations et les garages à voiture en surface."

a) Le Tribunal fédéral a admis que les zones de verdure ne devaient pas obligatoirement être attribuées à des zones inconstructibles. Par leur affectation, elles appartiennent au milieu bâti; elles ne sont pas situées hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. Traitant des constructions hors des zones à bâtir, l'art. 24 LAT est destiné à assurer la séparation des zones constructibles de celles qui ne le sont pas, pour éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher la dissémination des constructions. Il ne s'applique donc pas à l'aménagement de l'intérieur des agglomérations, même s'il faut aussi y limiter le développement des constructions. Ainsi, si les cantons prévoient pour les surfaces visées par l'art. 3 al. 3 let. a LAT une zone d'affectation excluant les constructions ainsi qu'ils en ont le droit (art. 18 al. 1 LAT), les autorisations de construire doivent être délivrées sur la base de leur propre législation, selon les art. 22 ou 23 LAT (ATF 116 Ib 377consid. 2a p. 378, voir aussi TF 1P.595/2006 du 7 novembre 2006 consid. 1).

La réglementation communale permet que les bâtiments situés en zone de verdure puissent être transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal (art. 17 al. 2 RPGA). Elle dispose également que des dérogations peuvent être accordées pour réaliser des constructions conformes aux buts assignés par la zone, à l'exception d'habitations et de garages en surface (art. 17 al. 3 RPGA). Il ne s'agit donc pas d'une zone de non bâtir régie par l'art. 24 LAT. Par ailleurs, l'art. 67 RPGA prévoit que la municipalité encourage l'utilisation des énergies renouvelables, en précisant que les capteurs solaires en toiture ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes. Des constructions sont ainsi possibles en zone verdure pour autant qu'elles soient conformes au but assigné à la zone, ne portent pas préjudice au paysage et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

b) Dans le cas présent, l'autorité intimée considère que la construction de capteurs photovoltaïques ne correspond pas aux buts assignés à la zone de verdure, qui vise à assurer le maintien de la silhouette du village de Chernex, dont la qualité patrimoniale a été reconnue par l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger (ISOS). Par ailleurs, l’installation ne serait d'aucune utilité publique puisque son approvisionnement en énergie se limiterait à l'habitation de la recourante. Ainsi l'intérêt de la préservation du site du pied du Scex de Chernex prévaudrait sur l'intérêt de la recourante à construire l'installation litigieuse.

La recourante fait quant à elle valoir que le refus de lui délivrer la dérogation sollicitée va à l'encontre de toutes les récentes modifications législatives qui promeuvent les énergies renouvelables et de la politique montreusienne "cité d'énergie" en particulier. Elle souligne en outre que sa parcelle, située juste derrière l'autoroute, ne présente aucune caractéristique digne d'être protégée et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'installation pour laquelle l'autorisation est sollicitée.

c) A l'occasion de l'inspection locale, le tribunal a constaté que le talus présentait une forte pente, et qu'il n'était pas visible depuis le reste de la parcelle de la recourante, ni depuis les terrains situés en amont et de chaque côté, en raison de la configuration des lieux et de la rupture de pente. Il n'y a d'ailleurs aucun voisinage direct ni éloigné qui donne vue sur le talus en question. Un rideau d'arbres longe le bas de la parcelle, puis il y a une falaise de 30 m. Les panneaux solaires ne devraient en outre pas provoquer des reflets en raison de leur inclinaison et de leur orientation.

d) De par son inscription à l'inventaire ISOS, il convient d'examiner si les panneaux solaires litigieux portent atteinte au site de Chernex recensé.

Il ressort de l'addenda du plan directeur communal (PDC) adopté le 10 juin 2005 par le Conseil communal (fiche « Elément du patrimoine, Site 4 : Chernex) que les parcelles n° 2734, 2735, 2739, 2740, 2741, 2742, 2745 et 2758 de Chernex sont recensées en site d'importance régionale avec un objectif de sauvegarde A pour le noyau villageois, la ferme et les jardins sur la parcelle n° 2735. Les bâtiments n° 2258 et 2260 sont recensés en note 2 au recensement architectural. Selon la description du site par la fiche du plan directeur communal, cet espace situé entre les deux noyaux villageois et le groupe de constructions qui s'y rattachent comporte des grandes qualités spatiales et historico-architecturales qui méritent une attention particulière dans la perspective d'un projet de développement urbain. Les principes urbanistiques suivants doivent donc être respectés: a) le grand espace vert figurant en plan doit rester non bâti afin de préserver l’identité des lieux et le nécessaire dégagement face aux constructions existantes. La vue sera maintenue depuis l’aval (on évitera notamment la plantation d’une haie qui pourrait occulter la perception de l’espace); b) les nouveaux bâtiments s’implantent dans les périmètres figurant sur le plan. S’ils s’intègrent dans le contexte villageois, volumétriquement et fonctionnellement, il est toutefois préférable de les réaliser dans un esprit contemporain plutôt que de plagier l’architecture vernaculaire, ceci dans le but de marquer la distinction historique des deux entités qui composent le village; c) le groupe de constructions – habitations et dépendances – situé à l’ouest du secteur (parc. n° 2739, 2740, 2758) peut être transformé à condition que soient préservées et mises en valeur ses qualités historico-architecturales; d) le mur de soutènement situé à l’aval de la parcelle n° 2735 doit être entretenu et doit conserver sa fonction écologique. Il peut toutefois être percé à l’endroit mentionné sur le plan pour donner accès à un parking souterrain collectif.

En l'occurrence, la parcelle litigieuse se situe largement en deçà du site recensé, qui protège un noyau et des espaces historiques au centre du village de Chernex. La parcelle n° 8455 est sise juste derrière l'autoroute et les capteurs solaires seront posés sur talus qui n'est pas visible depuis l'extérieur. On ne voit ainsi pas en quoi l'installation litigieuse porterait atteinte au site de Chernex et aux objectifs d’aménagement précités. L’inspection locale a par ailleurs permis de constater que les capteurs litigieux ne sont pas visibles depuis le lac en raison de la présence de la falaise arborisée dominant l’autoroute à cet emplacement et dont les arbres cachent la vue sur le lac. L'autorité intimée ne le conteste pas mais adopte une position de principe qui tend à éviter la construction de capteurs solaires au sol dans la zone de verdure où elle n’envisage pas d’appliquer les possibilités dérogatoires prévues par l’art. 29 LVLEne. Cela étant précisé, le statut de la zone de verdure applicable à la parcelle n° 8455 a été modifié par la nouvelle décision du Conseil communal du 12 octobre 2016 adoptant les modifications du nouveau PGA mises à l’enquête publique du 4 juin au 3 juillet 2016.

a) L’entier de la parcelle n°8544 a été classé dans la nouvelle zone de verdure paysagère, régie par le nouvel art. 17bis RPGA dont la teneur est la suivante:

" Art. 17bis Zone de verdure paysagère

Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi que la silhouette des villages.

Considérée comme une zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 LATC.

Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

(…)"

b) L’art. 79 LATC impose à la municipalité de refuser tout permis de construire allant à l’encontre d’un plan ou d’un règlement d’affectation mis à l’enquête publique. Cette dispositions fixe des délais, jusqu'à l'adoption par l'autorité de planification compétente (art. 79 al. 2 LATC). Dès l’adoption du plan d’affectation par l'autorité de planification compétente (art. 58 et 73 al. 3 LATC), l'effet anticipé négatif subsiste jusqu'à la décision d'approbation préalable et l'entrée en force du plan d'affectation par la décision d’approbation définitive (RDAF 1990 p. 253 in fine). L’art 79 LATC ne fixe pas de délais à respecter entre le moment de l'adoption de la planification par l'autorité compétente et son approbation (BENOIT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, thèse Lausanne, 1986, p. 137 et les arrêts cités, note 166), L'effet anticipé négatif prévu par l’art. 79 LATC continue de s'appliquer de sorte que seul un permis de construire conforme au nouvel art. 17bis RPGA peut être délivré. Il est vrai que la décision attaquée a été rendue avant l’enquête complémentaire du mois de juin 2016, sur la base de l’ancien art. 17 RPGA. Cette disposition a été modifiée à la suite d’un recours de l’Office fédéral du développement territorial ARE (AC.2015.0235) pour assurer la conformité de la nouvelle planification communale avec les nouvelles exigences résultant des modifications de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en vigueur le 1er mai 2014.

c) En principe, la conformité des actes administratifs s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont été rendus. La jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales édictées en vertu d'un intérêt public particulièrement important, telles que celles concernant la protection des eaux, s'appliquent aux procédures pendantes dès leur entrée en vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259). Or, le Tribunal fédéral a jugé qu’il existait un intérêt public majeur justifiant une application immédiate de la nouvelle LAT, y compris aux causes pendantes devant la dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 consid. 3 p. 400).

d) Il en résulte que l’art. 17bis RPGA est directement applicable, même si cette disposition a été adoptée après le dépôt du recours, car il s’agit d’une norme d’application des nouvelles dispositions de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 et qui est destinée à assurer la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. L’installation des capteurs solaires doit ainsi faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département du territoire et de l’environnement, qui doit vérifier notamment si les exigences des art. 24 ss LAT sont remplies pour les constructions situées hors des zones à bâtir. La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit notamment des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, en particulier la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, en particulier de l’exigence spécifique de l’art. 3 al. 2 let b LAT tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1).

e) Il appartiendra en conséquence au Département de déterminer si les conditions des art. 24 ss LAT sont remplies pour autoriser les capteurs solaires projetés et de se prononcer également sur leur intégration dans le site, le cas échéant après avoir procédé à une inspection locale permettant d’apprécier les caractéristiques particulières du site et de son environnement direct. En l’état, la décision municipale ne peut être maintenue dès lors que la décision sur le permis de construire est subordonnée à l’octroi préalable d’une décision du Département pour les constructions situées hors des zones à bâtir.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier et retourné à la municipalité pour qu’elle soumette la demande de permis de construire au Service du développement territorial afin qu’il statue sur les autorisations prévues pour les constructions hors des zones à bâtir par les art. 24 ss LAT, 81 et 120 LATC, et qu’elle statue à nouveau après que la décision cantonale lui ait été transmise par la Centrale des autorisations (CAMAC).

Au vu de ce résultat, les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 LAT). La recourante, qui obtient partiellement gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, dont le montant est réduit pour tenir compte de l’admission partielle du recours (art. 55 al. 1 et 56 al. 2 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est partiellement admis

II. La décision de la Municipalité de Montreux du 26 octobre 2015 refusant la pose de panneaux solaires sur la parcelle n° 8544 est annulée et le dossier retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau

III. Il n’est pas prélevé de frais de justice

IV. La Commune de Montreux est débitrice de la recourante d’une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.