TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2016
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Dominique von der Mühll, assesseuses; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
A.________, à ********, représenté par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
B.________, à ********, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
C.________, à ********, représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Onnens,
Autorité concernée
Service du développement territorial,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité d'Onnens du 8 septembre 2015 refusant leur demande d'implantation de deux nouveaux immeubles sur la parcelle n° 80, propriété de l'hoirie D.________
Vu les faits suivants
A. A la suite du décès d'E., le 20 décembre 2013, la succession formée de B., de C.________ et de A.________ a acquis la parcelle n° 80 du cadastre de la commune d'Onnens en copropriété selon le certificat d'héritiers délivré le 27 juin 2014 par la Justice de Paix du district du Jura-Nord vaudois.
La parcelle n° 80 est située au nord du village d'Onnens à ********. D'une superficie totale de 5098 m2, le bien-fonds comprend des bâtiments historiques sur une surface de 591 m2 au sol (535 m2 pour le bâtiment ECA n° 82 et 56 m2 pour le bâtiment ECA n° 86) ainsi qu'un vaste parc arborisé de 4'507 m2. Les bâtiments construits sur ce bien-fonds sont contigus à la limite nord de la parcelle n° 80 et le parc arborisé est entouré par un ancien mur rejoignant les murs contigus des bâtiments construits en limite de propriété.
Les deux bâtiments (ECA n° 82 et n° 86) figurent au recensement architectural avec la note 2 et ont été portés à l'inventaire cantonal des monuments historiques. Le jardin fait partie de l'inventaire des jardins historiques de Suisse (ICOMOS). Le bâtiment d'habitation principal est qualifié de maison bourgeoise; il a été construit entre le 17e et le 18e siècle (1681-1713) et il est aussi désigné « Château d’Onnens ». La parcelle n° 80 est classée dans le secteur A de la zone de village par le plan des zones communal approuvé le 22 juin 1984 par le Conseil d'Etat. L'art. 6 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), approuvé par le département compétent en matière d'aménagement du territoire le 7 octobre 1997, prévoit qu'à l'intérieur du secteur A, la transformation, l'agrandissement des bâtiments existants ou la construction de dépendances est autorisé; mais les constructions nouvelles sont soumises à l'établissement d'un plan de quartier.
B. La Municipalité d'Onnens (ci-après: la municipalité) a organisé une séance d'information le lundi 1er décembre 2014 à l'attention des propriétaires directement concernés par la révision du plan général d'affectation qu’elle entreprenait. La convocation adressée aux propriétaires le 17 novembre 2014 mentionnait la mise en œuvre des mesures A11 et A12 du plan directeur cantonal et la possibilité d’une éventuelle réduction des zones à bâtir dans le village.
C. Parallèlement, diverses démarches ont été entreprises par l'hoirie propriétaire et son architecte auprès de la municipalité pour déterminer quelles étaient les possibilités de construire sur la parcelle n° 80. A la suite de ces échanges, une séance a été fixée le mercredi 7 mai 2015 à 16h00, au cours de laquelle l'architecte de l'hoirie a présenté un projet prévoyant la construction de deux villas locatives de 2.5 niveaux dans les parties sud et est du jardin (une villa avec 400 m2 de surface brute de plancher habitable dans la partie est et une villa de 430 m2 dans la partie sud).
D. A la suite de cette séance, la municipalité a notifié le 8 septembre 2015 à l'hoirie D.________ la décision de refuser une autorisation préalable d’implantation pour le motif que la parcelle n° 80 se trouvait en zone de village secteur A exigeant l'établissement préalable d'un plan de quartier pour toute nouvelle construction. Il était indiqué aussi que les réserves du potentiel de développement dans les zones à bâtir du village s'élevaient à 46% et que la marge de manœuvre sur les parcelles immédiatement constructibles était restreinte, de sorte que des autorisations de construire ne pouvaient être envisagées que de manière très restrictive. La municipalité relevait enfin qu'aucun projet immobilier n'avait été envisagé sur la parcelle n° 80 et que le village d'Onnens était inscrit à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale (ISOS) avec un objectif de sauvegarde élevé pour la maison de maître et son jardin.
E. L'hoirie D.________ a contesté la décision municipale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal ou CDAP) en date du 8 octobre 2015, en demandant pour l'essentiel que la possibilité de construire des bâtiments nouveaux sur la parcelle n° 80 soit maintenue.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 2 décembre 2015 en concluant pour l'essentiel à son rejet. Elle a invoqué l'affectation en vigueur sur le terrain concerné et le schéma directeur d'aménagement adopté en septembre 2011. Elle a soulevé des questions relatives à la qualité du site et du patrimoine architectural ainsi qu’aux réserves trop étendues de la zone à bâtir légalisée.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, l'hoirie D.________ a déposé un mémoire complémentaire le 11 janvier 2016, sur lequel la municipalité s'est déterminée le 14 janvier 2016. Le tribunal a tenu une audience à Onnens le 20 janvier 2016. Le procès-verbal de l'audience comporte les précisions suivantes :
"(…)
Me Kasser fait observer que la municipalité a pris position sur le principe d’un refus d’implantation de deux nouveaux immeubles sur la parcelle n° 80, sans toutefois passer par tout le processus, qui consiste à procéder à une mise à l’enquête publique de la demande préalable d’implantation, et à requérir l’avis des voisins et des différents services cantonaux concernés.
Le tribunal et les parties se déplacent à l’endroit où il est prévu d’implanter les deux immeubles, soit au sud-est de la parcelle. F.________ explique que plusieurs esquisses ont été envisagées. Lors d’une séance avec la municipalité, cette dernière s’est montrée favorable à la construction de deux plus gros immeubles plutôt qu’à la construction de plusieurs petits bâtiments. Il est constaté que la parcelle est ceinte d’un mur en pierres et qu’elle est composée de plusieurs arbres, dont deux peupliers, ainsi que d’un verger.
Le tribunal et les parties se dirigent vers la maison de maître. F.________ explique que ce bâtiment a reçu la note *2 * au recensement architectural du canton de Vaud. Il précise avoir présenté, la veille, un projet de rénovation au SIPAL. Ce bâtiment contient une annexe, dans laquelle il est impossible d’envisager d’y aménager des logements de par sa configuration trop étroite et trop base, ainsi qu’un petit pavillon en pierres à l’angle de la propriété, qui est actuellement loué. Les recourants déclarent ne pas vivre dans la maison de maître ; ils précisent que celle-ci était utilisée par leurs parents comme résidence de vacances en été seulement, car il n’y a pas de chauffage. Cette demeure a été louée jusqu’au mois d’avril 2015. Les représentants de la municipalité relèvent que la parcelle n° 80 fait partie du périmètre inscrit en tant que site d’intérêt national à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale en Suisse (ISOS). Ils précisent que depuis la prairie sèche dénommée ********, sur les hauteurs du village, il y a une vue magnifique sur celui-ci, tout comme depuis l’entrée est, lorsque l’on vient en provenance de Concise, laquelle ne serait plus identique en cas de réalisation des deux immeubles projetés. Les représentants municipaux soulignent qu’il se pose encore un autre problème, à savoir que les réserves à bâtir de la commune sont trop élevées par rapport aux exigences de la LAT.
L’audience est suspendue à 10h15. Le tribunal et les parties se retrouvent à 10h20 dans la salle mise à disposition par la municipalité.
Les représentants de la municipalité indiquent qu’aucun plan de quartier n’a été établi dans le village. Ils précisent que deux propriétaires ont tenté d’élaborer un projet de plan de quartier, mais au vu des exigences et remarques formulées par le SDT, ils y ont renoncé. Les recourants déclarent ne pas avoir été approchés par lesdits propriétaires; leurs parcelles respectives étant pourtant relativement limitrophes. Les parties évoquent la possibilité d’établir un plan de quartier englobant toutes ces parcelles.
F.________ explique avoir été mandaté par C.________ pour faire une estimation de la valeur du bien immobilier de l’hoirie de D.. Les résultats d’une telle estimation se sont avérés être différents selon que l’on considère que la parcelle se trouve en zone à bâtir ou non. F. précise que le projet de construction ne dépasse pas la surface utile de plancher autorisée par l’urbaniste de la commune dans une fiche de travail qui mentionne un IUS possible de 0.29. Me Kasser relève que ses clients sont conscients de l’aspect de « conservation du patrimoine et de beauté du site », mais qu’ils doivent faire face à des contingences économiques.
G.________ indique que l’urbaniste de la commune a établi un document duquel il ressort que la commune a des capacités constructibles trop importantes en zone à bâtir au regard des exigences posées par la révision de la LAT ; des propriétaires risquent de perdre des surfaces en zone à bâtir. Il précise que la municipalité dispose d’une marge de manœuvre très faible. Me Kasser fait remarquer que la municipalité a anticipé les réactions du SDT ; une mise à l’enquête publique aurait permis de savoir que ce service en pensait.
Le tribunal et les parties évoquent la possibilité d’établir un plan de quartier, qui serait étendu aux parcelles voisines, et qui aurait valeur d’arrêté de classement pour la parcelle n° 80, propriété des recourants, en examinant la localisation d’éventuels sous-périmètres constructibles. Me Kasser relève que ses clients pourraient envisager de créer une zone de verdure sur leur parcelle; ils pourraient ainsi être en mesure d’offrir une compensation pour la réduction des zones à bâtir demandée par le SDT. Les représentants de la municipalité déclarent ne pas être opposés à l’élaboration d’un plan de quartier pour cette zone du territoire communal ; ce d’autant moins que les propriétaires voisins ont déjà fait part de leur intention de développer un plan de quartier dans le secteur. Le plan de quartier pourrait alors répondre à la fois aux objectifs de sauvegarde du patrimoine et de réduction de la zone à bâtir, tout en localisant de manière judicieuse de nouvelles possibilités de construire, le cas échéant dans le cadre d’un remaniement.
G.________ explique au tribunal et aux recourants la méthode retenue par le SDT pour procéder au calcul de la capacité des zones à bâtir : le SDT transmet à la commune une première estimation des capacités de la zone à bâtir sur la base d’un modèle informatique. Il est demandé ensuite à la commune de vérifier si les capacités retenues sont conformes à la situation effective. Cette procédure a nécessité plusieurs allers et retours entre la commune et le SDT. Le calcul de la capacité reste toutefois assez théorique car les projets effectifs de construction permettent d’accueillir un nombre d’habitants beaucoup moins important que celui estimé par le SDT.
Me Kasser requiert une suspension de la procédure afin que les recourants puissent prendre une décision quant à la procédure qu’ils souhaitent suivre; les représentants de la municipalité n’y sont pas opposés. Le président fait droit à cette requête et informe les parties que la procédure ne pourra pas être suspendue au-delà d’une année ; il précise que les recourants seront interpellés sur l’évolution des démarches qu’ils entreprendront.
(…)"
A la suite de l'audience, l'instruction de la cause a été suspendue pour permettre l'engagement de pourparlers transactionnels, en vue de l'élaboration d'un plan de quartier. Au terme du délai fixé par le tribunal pour la suspension de l'instruction de la cause, le conseil de l'hoirie D.________ a déclaré que la démarche tendant à l'établissement d'un plan de quartier étendu à d'autres parcelles n'avait pu être mise en œuvre et que sa cliente maintenait le recours. Il précisait enfin que la recourante C.________ était devenue seule propriétaire du bien-fonds à la suite de la signature d'une cession en lieu de partage le 19 août 2016. L'instruction du recours a été reprise et le tribunal a statué sans autres mesures d'instruction complémentaire.
Considérant en droit
a) Dans son mémoire complémentaire du 11 janvier 2016, le conseil de l'hoirie recourante se plaint de la procédure suivie, et notamment du fait que la demande d'autorisation préalable d’implantation n'aurait pas été mise à l'enquête publique.
b) Selon l'art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours, sous réserve de la dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d RLATC). L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts; le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant à sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 I 86 consid. 2.2 et 2.3 p. 89 ss; 130 II 473 consid. 4.1 s p. 477; 126 I 15 consid. 2a p. 16; 124 II 132 consid. 2b p. 137, et la jurisprudence citée). D'autre part, l'enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. L'enquête publique est en principe nécessaire lorsque la décision municipale implique une pesée des intérêts en présence (arrêts AC.2015.0100 du 7 septembre 2016 consid. 1a; AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1b; AC.2013.0406 du 5 mai 2015, consid. 2a; AC.2014.0323 du 13 mars 2015 consid. 2a; AC.2012.0122 du 17 mai 2013 consid. 3a; AC.20011.0146 du 5 juin 2012 consid. 4a; AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 1a/aa; AC.2009.0235 du 3 juin 2010 consid. 1a; AC.2009.0116 du 15 février 2010 consid. 1; AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid. 1aAC.2003.0006 du 7 décembre 2004; AC.2002.0174 du 9 décembre 2002; AC.1998.0107 du 31 août 1999; AC.1996.0013 du 28 avril 1998; AC.1995.0282 du 11 novembre 1998).
Il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 3b/aa; voir aussi AC.2010.0286 du 29 juillet 2011 consid. 3a, AC.2006.0244 du 25 octobre 2006 consid. 1b; AC. 2005.0099 du 28 août 2006 consid. 3; Commission cantonale de recours en matière de construction [CCRC], prononcé n° 2'863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79, et les réf. cit.).
c) En l'espèce, l'art. 6 RPGA de la commune d'Onnens, applicable au secteur A de la zone de village dans laquelle la parcelle n° 80 est classée, pose clairement l'exigence de l'établissement préalable d'un plan de quartier pour tout projet de construction nouvelle. Or, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le développement d’un secteur de la zone à bâtir est conditionné à l’adoption préalable d’un plan de quartier, aucune autorisation de construire ne peut être délivrée en l'état (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; cf. aussi ATF 140 II 25 consid. 5.2 et 5.3 p. 32).
Il n'est pas douteux que cette exigence n'est pas respectée puisque l'hoirie recourante a d'ailleurs entrepris des démarches en vue d'examiner la possibilité d'élaborer un plan de quartier avec les propriétaires des parcelles voisines, mais sans succès pour l’instant. Le projet d'implantation présenté par l'hoirie recourante enfreint manifestement l’exigence réglementaire relative à l’adaption préalable d’un plan de quartier (art. 6 RPGA) de sorte que la municipalité était admise à refuser le projet sans soumettre la demande à une enquête publique.
Pour ce même motif, le recours au fond apparaît manifestement mal fondé, de sorte qu'il doit être rejeté.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision municipale maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1500 fr., à la charge de l'hoirie recourante.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d’Onnens du 8 septembre 2015 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de l'hoirie recourante, à savoir B., C. et A.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2016
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.