TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 août 2016
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Georges Arthur Meylan et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière
Recourante
Régine BIDAL, à Chavornay, représentée par Me Paul-Arthur TREYVAUD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Chavornay, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Constructrice
Carolle BERTON, à Chavornay, représentée par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Régine BIDAL c/ décision de la Municipalité de Chavornay du 13 août 2015 (levant son opposition et délivrant le permis de construire sur la parcelle n° 513, propriété de Carolle BERTON)
Vu les faits suivants
A. Carolle Berton est propriétaire de la parcelle n° 513 de la Commune de Chavornay. D'une surface de 775 m2, cette parcelle supporte une habitation de 192 m2 (n° ECA 461; anciennement 460) et un bâtiment de 32 m2 (n° ECA 463). Elle est colloquée en zone du Bourg au sens du plan de zones et du règlement communal général sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT), dans sa dernière version mise en vigueur le 16 février 2010. La parcelle n° 513 est contigüe, au Nord, à la parcelle n° 514, propriété de Régine Bidal sur laquelle est érigé un bâtiment d'habitation n° ECA 459a. Le bâtiment n° ECA 461 est implanté parallèlement au bâtiment n° ECA 459a, en partie sur la limite de propriété. Ces deux bâtiments sont séparés par une cour, située dans sa quasi-totalité sur la parcelle n° 514.
La parcelle n° 513 est notamment au bénéfice d'une servitude de passage à pied et pour le bétail (ID013-2006/002879), à la charge de la parcelle n° 514, qui passe au Nord du bâtiment n° ECA 461. Les deux parcelles précitées sont également grevées de servitudes réciproques de vues droites. En particulier, la parcelle n° 514 est grevée de la servitude de vues droites ID013-2006/002916, constituée le 22 décembre 1989 en faveur de la parcelle n° 513. Elle confère au propriétaire du fonds dominant le droit de pratiquer puis de maintenir, dans la façade Nord du bâtiment n° ECA 461, toutes ouvertures en nombre et dimensions illimités, sous réserve toutefois que la surface totale des nouvelles ouvertures ne dépasse pas 13 m².
B. Le 28 avril 2006, Carolle Berton a présenté une demande de dispense d'enquête à la Municipalité de Chavornay (ci-après la "Municipalité"), afin de procéder à quelques travaux sur son bâtiment d'habitation. La demande portait sur la réouverture de trois fenêtres, l'agrandissement de deux fenêtres existantes, une baie vitrée et la création d'une cuisine et d'un salon. La demande comportait la signature de plusieurs voisins pour accord, dont celle de Régine Bidal. L'autorisation a été accordée le 8 mai 2006 et les travaux effectués. Le 18 décembre 2013, Carolle Berton a présenté une nouvelle demande d'autorisation de transformations par dispense d'enquête publique, portant sur l'aménagement d'une kitchenette et d'une petite salle de bains, en vue d'aménager un logement pour son fils. Cette demande ne comporte aucune signature de voisins. Elle a été autorisée par la Municipalité, le 23 décembre 2013. Ces travaux ont été effectués.
C. Le 19 mai 2015, Carolle Berton a déposé une demande de permis de construire portant sur la création d'un appartement de 2.5 pièces, la pose de panneaux solaires, d'un portail et d'une clôture, l'aménagement de 2 places de parc et la création d'un dallage pour jacuzzi amovible. La demande comportait une dérogation à l'art. 9.2 al. 3 RCAT pour les places de parc, en application de l'art. 9.2 al. 4 RCAT. Les travaux de transformations intérieures envisagés se situent dans la partie Nord du bâtiment, dans un espace non aménagé, initialement voué à une écurie ou une grange, donnant sur la parcelle voisine n° 514. Trois ouvertures nouvelles (fenêtres) sont projetées sur la façade Nord. Cette demande a été mise à l'enquête publique, du 3 juin au 2 juillet 2015 et a suscité l'opposition de Régine Bidal, le 1er juillet 2015. A cette occasion, l'opposante a contesté les travaux antérieurs effectués. S'agissant du projet mis à l'enquête, elle l'estime contraire à l'art. 5.4 RCAT, dès lors que l'aménagement de la grange actuelle en habitation supplémentaire aggraverait selon elle l'atteinte existante à la réglementation. Elle a encore fait valoir des griefs liés aux servitudes qui grèvent les deux parcelles.
La Centrale des autorisations CAMAC a délivré, le 16 juin 2015, sa synthèse n° 155553 (ci-après la "synthèse CAMAC").
D. Par décision du 13 août 2015, la Municipalité a levé l'opposition de Régine Bidal. Elle a délivré le permis de construire n° 1995, le 12 août 2015. A cette occasion, elle a rappelé que les travaux autorisés en 2006 et 2013 portaient sur des transformations intérieures. D'éventuels autres aménagements sis dans la partie Sud du bâtiment étaient considérés comme mineurs et non soumis à autorisation. Quant aux travaux mis à l'enquête, ils concernent la partie Nord du bâtiment. La Municipalité a considéré que s'agissant de travaux de transformations intérieures, dans les limites des volumes existants, ils ne portaient pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone, le bâtiment comportant déjà trois appartements et étant affecté en zone du Bourg. La Municipalité n'est pas entrée en matière sur les griefs d'ordre civil formulés par l'opposante.
E. Sous la plume de son conseil, Régine Bidal a recouru contre cette décision, le 4 septembre 2015, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, avec dépens, à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision du 13 août 2015 en ce sens que le permis de construire n'est pas délivré.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, le 13 novembre 2015, par l'intermédiaire de son conseil. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Carolle Berton s'est également déterminée, par son conseil, le 16 décembre 2015, en concluant, sous suite de dépens, au rejet du recours.
Le Tribunal a tenu audience le 21 mars 2016. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. Il a été constaté que le bâtiment n° ECA 461, en dur, forme une seule unité. Il est composé d'une partie habitation au Sud qui comprend trois appartements et d'une partie non aménagée au Nord. La constructrice loue les deux logements à l'étage, notamment à son fils. Actuellement l'accès à ces logements passe au Sud à travers le logement de la constructrice, raison pour laquelle celle-ci souhaite créer un seul accès au Nord pour tous ses locataires. Sur la façade Nord du bâtiment n° ECA 461, deux ouvertures (une porte et une fenêtre) sont existantes. L'entrée principale vitrée de l'habitation de la recourante est située sur la façade Sud du bâtiment n° ECA 459a, cette façade étant pour l'essentiel borgne.
Lors de l'audience, la recourante a déclaré qu'elle ne contestait pas les travaux effectués en 2006 et 2013. Quant à la demande de permis de construire mise à l'enquête en 2015, elle conteste uniquement les travaux prévus au Nord, en particulier l'accès projeté par la servitude de passage sur sa parcelle, ainsi que les nouvelles ouvertures en façade Nord du bâtiment n° ECA 461.
Le procès-verbal de l'inspection locale a été transmis aux parties, qui ont eu l'occasion de se déterminer sur son contenu.
F. Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront repris, ci-dessous, dans la mesure utile.
Considérant en droit
A titre liminaire, vu les déclarations de la recourante dont le Tribunal a pris acte en audience, l'objet du litige est circonscrit aux travaux prévus au Nord du bâtiment mis à l'enquête publique en 2015.
La recourante estime que ces travaux sont contraires à l'art. 80 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11).
a) Il n'est pas contesté en l'espèce que la façade Nord du bâtiment n° ECA 461 est implantée en partie sur la limite de propriété avec la parcelle n° 514, de sorte qu'elle ne respecte pas la distance réglementaire fixé à l'art. 5.4 RCAT qui prescrit une distance à la limite de propriété de 3 m pour les bâtiments sis dans la zone du Bourg.
b) L'art. 80 LATC fixe le cadre des travaux autorisés concernant des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir. Il a la teneur suivante :
"1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Selon la jurisprudence, l'art. 80 LATC ne s'applique en principe qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation (AC.2011.0230 du 4 avril 2012 consid. 1e/aa; AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 3b et les références citées). Tel est le cas en l'espèce. Les transformations et agrandissements ultérieurs ne peuvent donc être autorisés qu'aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC, c'est-à-dire s'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone, et s'il n'en résulte pas une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur ou des inconvénients pour le voisinage. Cette disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte à la réglementation (arrêt TF 1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; arrêts AC.2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0327 du 1er juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0401 du 4 mars 2014 consid. 3a; AC.2012.0066 du 31 mai 2013 consid. 5b). Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de rechercher le but que poursuit la norme transgressée (AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2009.0269 du 21 mars 2012 consid. 3; AC.2011.0138 du 31 octobre 2011 consid. 2a et les références; Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ch. 6.3 ad art. 80 LATC). On précisera que les inconvénients dont cette disposition vise à protéger le voisinage se définissent de la même manière que dans le cadre de l'art. 39 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1) concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans sacrifice excessif (AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2008.0164 du 29 juin 2009 consid. 4b/cc; AC.2008.0026 du 24 février 2009 consid. 5; AC.2006.0322 du 9 novembre 2007 consid. 2b et les références citées). Enfin, l'art. 80 LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus strict, ni plus permissif (AC.2014.0131 du 17 août 2015 consid. 6; AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a).
La réglementation sur les distances aux limites tend principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus n'aient l'impression que la construction voisine les écrase. Elle vise également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants. La création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit en particulier être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens de l'art. 80 al. 2 LATC (cf. AC.2015.0157 du 3 février 2016 consid. 3; AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 7 et les références citées).
La jurisprudence relative à l'art. 80 al. 2 LATC tend à distinguer entre l'aménagement de constructions non réglementaires jusque-là non vouées à l'habitation de celles qui sont affectées de longue date à une activité professionnelle ou à l'habitation. Ainsi, le Tribunal administratif (auquel a succédé à la CDAP en 2008) a jugé que le fait de fermer, meubler et chauffer un simple couvert préexistant impliquait une aggravation de l'atteinte aux dispositions communales relatives à l'ordre non contigu et aux distances aux limites (arrêt AC.2000.0056 du 19 décembre 2000). Dans un arrêt AC.2003.0052 du 11 mai 2006, il a relevé que le fait qu'une construction, initialement autorisée comme poulailler et écurie, à laquelle ont été ultérieurement - sans autorisation - adjoints une nouvelle écurie, puis un garage et un pavillon servant de remise, soit rendu habitable, constituait bien une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur, puisque celle-ci n'autorisait dans les espaces dits "réglementaires" que les dépendances de peu d'importance, lesquelles ne peuvent servir ni à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité professionnelle (cf. art. 39 al. 2 RLATC; voir aussi AC.2010.0327 du 26 octobre 2011). Dans un arrêt AC.2012.0118 du 23 novembre 2012, la CDAP a considéré qu'un duplex, projeté dans un bâtiment divisé en deux parties distinctes, occupait des surfaces n'ayant jamais été affectées à l’habitation ou à des locaux servant à une activité professionnelle (comme des bureaux par exemple), et se trouvait en bonne partie dans les espaces réglementaires, de sorte qu'il s'agissait de rendre habitables des surfaces non réglementaires, ceci dans la partie de l’immeuble qui jouxtait la parcelle des recourants avec des vues importantes sur cette parcelle. Ceci impliquait dès lors une atteinte supplémentaire à la réglementation en vigueur et à la situation des voisins (consid. 2c; cf. également arrêt AC.2010.0230 du 6 juin 2011). En revanche, l'aménagement de logements dans une partie du bâtiment correspondant à la partie de l'immeuble historiquement affectée à de l'habitation n'impliquait pas une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur ou des inconvénients qui en résultent pour le voisinage au sens de l'art. 80 al. 2 LATC (AC.2012.0118 précité, consid. 2c).
Le Tribunal a toutefois précisé que ces situations étaient fondamentalement différentes de celles jugées dans les arrêts AC.2000.0188 du 16 septembre 2004 et AC.2004.0198 du 13 janvier 2005, où l'on avait affaire à la rénovation et la transformation de bâtiments anciens affectés de longue date soit à une activité professionnelle, soit à l'habitation. Ainsi, lorsque des transformations intervenaient dans les limites des volumes existants n'impliquant aucune emprise supplémentaire à l'intérieur des espaces réglementaires (distances aux limites de propriété) par rapport à la construction existante et sans influence sur l'affectation, il a été jugé que de tels travaux n'étaient pas de nature à aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur (AC.2011.0235 du 10 avril 2012; AC.2006.0147 du 29 mars 2007).
c) Dans le cas présent, le projet contesté prévoit l'utilisation du volume existant de la partie Nord du bâtiment à des fins d'habitation. Cette utilisation est conforme à l'affectation autorisée dans la zone du Bourg et correspond à l'affectation actuelle de l'immeuble. Le bâtiment n° ECA 461 est d'un seul tenant et forme une seule unité. Il comporte des logements dans la partie Sud et une partie non aménagée au Nord, mais qui dispose de deux ouvertures sur le Nord (porte et fenêtre). Le projet prévoit la création d'un appartement de 2.5 pièces dans les volumes existants, dans la partie Nord du bâtiment n° ECA 461, ainsi qu'un accès au Nord, par la porte existante, pour ce nouveau logement ainsi que pour les deux logements déjà loués. Selon le dossier et les déclarations des parties, cette partie du bâtiment servait initialement de grange et d'écurie. La partie Nord du bâtiment litigieux a donc été vouée, dès l'origine, à accueillir une activité, comme en atteste d'ailleurs la servitude de droit de passage constituée en 1906 lors de la construction du bâtiment. Le bâtiment n° ECA 461 a au demeurant toujours été affecté, pour sa majeure partie, à de l'habitation (cf. à titre d'exemple AC.2011.0235 précité).
Le projet intervenant à l'intérieur des volumes existants, l'appréciation de la Municipalité consistant à nier une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC peut être confirmée.
d) Quant aux inconvénients qui en résultent pour le voisinage, la création d'ouvertures supplémentaires peut dans certains cas constituer un tel inconvénient, au vu de la jurisprudence mentionnée ci-dessus. En l'occurrence, le projet prévoit trois ouvertures supplémentaires en façade Nord. A l'audience, il a été constaté que ces ouvertures donnent sur une façade pratiquement borgne de l'immeuble de la recourante, à l'exception de l'entrée de cet immeuble qui est vitrée, offrant ainsi une vue limitée sur l'intérieur du logement de cette dernière. La situation est ainsi fondamentalement différente de celle où la création d'ouvertures aboutit à donner une vue importante sur la parcelle voisine, source d'inconvénients en termes d'intimité notamment. En l'espèce en effet, la recourante conserve son dégagement principal sur la façade Ouest qui ne sera pas affecté par le projet litigieux. Elle conserve également un petit dégagement à l'Est qui donne sur la rue de l'Eglise, qui est déjà exposé à la vue à cet endroit. Les vues depuis les ouvertures projetées sur la façade Nord du bâtiment n° ECA 461 donneront ainsi essentiellement sur une cour qui sert de passage à la recourante pour garer son véhicule et d'entrée à son immeuble. Il ne s'agit pas de véritable lieu de vie pour la recourante dont l'intimité pourrait être perturbée par des ouvertures supplémentaires dans le bâtiment de la constructrice. A cela s'ajoute que la recourante a elle-même concédé des droits de vues pour la création d'ouvertures en façade Nord du bâtiment litigieux "en nombre et dimensions illimités", pour autant que la surface totale des nouvelles ouvertures ne dépasse pas 13 m². Elle a ainsi admis la création de jours donnant directement sur sa propriété. Dans ces circonstances particulières, elle ne saurait se plaindre d'une aggravation insupportable des inconvénients en lien avec cette utilisation.
Quant à l'accès projeté, la porte en façade Nord du bâtiment n° ECA 461 existe déjà et débouche sur une servitude de passage à pied et pour le bétail. La recourante soutient que pour permettre l'accès aux locataires de la constructrice, il serait nécessaire d'élargir la porte existante en façade Nord et que cela induira un usage accru de la servitude de passage, ce qui aggraverait les inconvénients pour elle. Il ne ressort toutefois pas des plans mis à l'enquête publique en 2015 que des travaux soient prévus sur cette porte. Quoi qu'il en soit, il s'agit ici de permettre l'accès à un nombre limité de piétons. En termes d'usage de la servitude, la présente affaire n'est en rien comparable à l'affaire jugée par le TF (1C_672/2013), citée par la recourante, dans laquelle le Tribunal fédéral a confirmé l'appréciation du Tribunal cantonal selon laquelle les travaux pour l'agrandissement d'une porte d'un garage professionnel comportant un atelier de réparation avait pour conséquence qu'un nombre plus important de véhicules emprunterait la servitude, ce qui impliquerait une aggravation des inconvénients pour le propriétaire voisin (en termes de pollution, bruit et sécurité ; cf. AC.2010.0251 du 17 juin 2013). L'accès projeté est ici conforme à cette servitude, étant précisé que les griefs que fait valoir la recourante à propos de celle-ci relèvent du droit civil et n'ont pas à être examinés dans la présente procédure (cf. notamment AC.2014.0131 précité consid. 1; AC.2013.0285 du 7 janvier 2014 consid 2c; AC.2013.0457 du 30 avril 2014 consid. 3b; AC.2013.0204 du 30 septembre 2013 consid. 2c/bb; AC.2011.0205 du 24 septembre 2012 consid. 4; AC.2011.0231 du 10 janvier 2012 consid. 2a et les références).
Tout bien pesé, et au vu des circonstances particulières de la présente affaire, le Tribunal retient, avec la Municipalité, que les travaux projetés dans la partie Nord du bâtiment n° ECA 461 n'entraînent pas une aggravation de l'atteinte à la réglementation ou des inconvénients qui en résultent pour la recourante. Il s'ensuit que le projet ne contrevient pas à l'art. 80 LATC.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante supportera l'émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de l'autorité intimée et de la constructrice, qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Chavornay du 13 août 2015 est confirmée.
III. L'émolument judiciaire, arrêté à 3'000 (trois mille) francs, est mis à la charge de la recourante Régine Bidal.
IV. La recourante versera à la Commune de Chavornay une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. La recourante versera à la constructrice Carolle Berton une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 août 2016
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.