TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 avril 2016
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs
Recourant
Christian Golay, à Moudon, représenté par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Moudon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Christian Golay c/ décision de la Municipalité de Moudon du 13 août 2015 (autorisant l'installation de terrasses à la rue Grenade)
Vu les faits suivants
A. Christian Golay est propriétaire de la parcelle n° 30 de la Commune de Moudon, sise à la rue Grenade 12. Cette parcelle supporte un immeuble (n° ECA 37), dans lequel Christian Golay exerce son activité professionnelle de notaire.
B. Trois établissements publics sont exploités, en face de l'immeuble précité, aux numéros 15, 19 et 23 de la rue Grenade. Depuis plusieurs années, soit apparemment depuis 2002, l'établissement "Café du Nord", sis au numéro 23, bénéficie d'une autorisation pour aménager une petite terrasse sur la voie publique, à titre temporaire.
En février 2015, la Municipalité de Moudon (ci-après la "Municipalité") a autorisé au titre d'un usage accru du domaine public, l'aménagement d'une terrasse de 4 tables devant le "Café du Nord", pour la période du 15 avril au 30 septembre 2015. Elle a délivré une autorisation semblable aux deux établissements voisins, sis aux nos 15 ("Brasserie Chambord") et 19 ("Tartine et Chocolat") de la rue Grenade. La terrasse autorisée pour la "Brasserie Chambord" empiète sur deux places de stationnement et se limite à 4 tables, tandis que celle de "Tartine et Chocolat" empiète sur une place de stationnement et se limite à 2 tables.
C. Christian Golay s'est plaint de cette situation par courriels adressés en avril 2015 au Syndic de la Commune de Moudon. Agissant par l'intermédiaire de son avocat, il s'est formellement adressé à la Municipalité, le 2 juillet 2015, en sollicitant une copie des autorisations délivrées et des explications quant à la procédure suivie (soit l'absence d'enquête publique). Il se plaignait en substance de la réduction du nombre de places de stationnement dans la rue, ainsi que de problèmes de sécurité du trafic, vu que ces terrasses étaient installées à même la chaussée.
D. Le 13 août 2015, la Municipalité a fourni des explications à l'intéressé et lui a transmis une copie des autorisations délivrées. Elle a motivé l'absence d'enquête publique comme suit:
"Si les terrasses n'ont pas été mises à l'enquête publique, c'est à la suite d'une dispense orale de la police cantonale du commerce, vers qui nos services se sont tournés pour la procédure ce printemps. Il apparaît toutefois aujourd'hui que cet organe souhaite, pour l'année prochaine, que nous procédions à une mise à l'enquête, nonobstant la brièveté de l'installation de ces dispositifs (5 mois et demi), semblable voire inférieur à celle de certaines installations de chantier que l'on rencontre dans les rues de notre ville."
La Municipalité a encore constaté qu'aucun accident n'avait été à déplorer depuis l'installation des terrasses et la disponibilité de places de stationnement à quelques dizaines de mètres suffisait à pallier l'absence des places sur lesquelles empiétaient les terrasses.
E. Sous la plume de son conseil, Christian Golay a recouru contre cette "décision", le 1er septembre 2015, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la décision de la Municipalité du 13 août 2015 (conclusion I) et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision (conclusion II), subsidiairement à la réforme de celle-ci en ce sens que l'installation de terrasses doit être soumise à enquête publique (conclusion III), qu'ordre soit donné à la Municipalité de notifier cette décision aux exploitants des établissements concernés (conclusion IV) et de prendre les mesures nécessaires à assurer la sécurité des usagers de la rue Grenade et de prévoir suffisamment de places de stationnement en cas d'installation des terrasses (conclusion V).
Interpellé dans le cadre de la présente procédure, l'exploitant de l'établissement le "Café" ou "Brasserie Chambord" a indiqué, le 15 octobre 2015, la cessation de son activité à la fin de l'année 2015.
Le 19 octobre 2015, la Municipalité s'est déterminée sur le recours par l'intermédiaire de son conseil. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, que la cause soit déclarée sans objet, faute d'intérêt actuel à contester la décision, les terrasses n'étant plus en place et dès lors qu'elle entendait procéder à une mise à l'enquête publique en 2016 pour ces installations.
Le recourant a répliqué le 9 novembre 2015 et la Municipalité a répondu, le 10 novembre 2015.
Le Tribunal a tenu audience, le 12 novembre 2015, et a procédé à une vision locale en présence des parties. A cette occasion, la Municipalité a confirmé qu'elle entendait bien mettre à l'enquête publique les terrasses pour l'année suivante.
Le 8 février 2016, le recourant s'est encore déterminé. Il a limité son recours à ses conclusions I et III précitées.
La Municipalité a répondu le 9 février 2016 et le recourant s'est encore exprimé le 10 février 2016.
Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
Le recourant entend contester la décision prise par la Municipalité, le 13 août 2015. Il convient toutefois de se demander dans quelle mesure cette correspondance constitue bien une décision au sens de l'art. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). En effet, le recours au Tribunal cantonal n'est ouvert que contre des décisions au sens de la disposition précitée (art. 92 LPA-VD).
L'art. 3 LPA-VD définit la décision comme il suit:
"Art. 3 – Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être".
La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, traduit in JdT 1997 I 370 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173 consid. 2a p. 174 s.). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1;PE.2009.0166 du 19 mars 2010; GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et réf. citées; ég. GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a).
En l'occurrence, la lettre de la Municipalité, du 13 août 2015, fait suite à une demande de renseignements de la part du recourant, relative aux terrasses litigieuses. La réponse de la Municipalité consiste à donner plusieurs explications quant à la procédure suivie pour l'autorisation des terrasses, ainsi que sur les questions évoquées par le recourant relatives à la sécurité et l'empiètement sur des places de stationnement. Elle répond aux questions posées, mais ne modifie pas la situation juridique du recourant. Une telle correspondance doit plutôt être qualifiée de lettre de renseignements ou d'information. Au demeurant elle n'indique pas les voies de recours. Il est partant douteux que le recours soit recevable en l'absence d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Cette question peut cependant souffrir de rester indécise, au vu des motifs qui suivent.
Le recourant conteste essentiellement la procédure suivie. La Municipalité estime pour sa part que le recours a perdu son objet, dès lors que les terrasses n'étaient autorisées qu'à titre temporaire et qu'elle a confirmé qu'une mise à l'enquête publique pour de tels aménagements aurait bien lieu à l'avenir.
a) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
L'art. 75 LPA-VD a repris en substance le contenu de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, de sorte que l'on peut se référer à la jurisprudence y relative, laquelle renvoyait à la jurisprudence concernant la qualité pour déposer un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral en application de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 (cf. arrêts AC.2013.0341 du 20 mars 2014; GE.2010.0208 du 31 mai 2011; GE.2009.0040 du 16 septembre 2009 consid. 1; AC.2009.0057 du 17 août 2009 consid. 2). La notion d'intérêt digne de protection est au surplus la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut aussi être interprétée à la lumière de la jurisprudence concernant cette disposition (arrêt BO.2009.0020 du 3 décembre 2009).
Constitue un intérêt digne de protection, au sens de
ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification
ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne
atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en
l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui
évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150;
133 II 400 consid. 2.2 p. 404; 409 consid. 1.3 p. 413; 131 II 361 consid. 1.2
De plus, le droit de recours suppose que l'intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel. Cet intérêt doit exister non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; 128 II 34 consid. 1b p. 36). S'il disparaît pendant la procédure, la cause est rayée du rôle comme devenue sans objet (TF arrêt 2C_423/2007 du 27 septembre 2007 consid.1; ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490; 111 Ib 56 consid. 2a p. 58 et les références). Exceptionnellement, on renonce à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103; 135 I 79 consid. 1.1 p. 81; cf. aussi ATF 131 II 670 consid. 1.2 p. 674; 129 I 113 consid. 1.7 p. 119; AC.2013.0341 précité).
b) En l'occurrence, la validité saisonnière des autorisations litigieuses et l'écoulement du temps ont rendu le recours sans objet. Les conditions qui justifieraient par ailleurs que le Tribunal statue nonobstant l'absence d'un intérêt actuel à obtenir un jugement ne sont pas remplies. En effet, le recourant conclut à ce que la délivrance des autorisations pour un usage accru du domaine public relatif aux trois terrasses litigieuses soit soumise à la procédure de mise à l'enquête publique. Or la Municipalité a confirmé qu'elle entendait bien suivre cette procédure pour les autorisations qui seraient requises à l'avenir. Le recourant sera alors en mesure de faire valoir ses éventuels griefs contre les terrasses litigieuses si une autorisation pour celles-ci est à nouveau requise. A cela s'ajoute que, vu la cessation de l'exploitation de l'un des établissements à fin 2015, il n'est pas certain dans quelle mesure une reprise de cette exploitation est d'actualité. Les circonstances sont ainsi susceptibles de changer par rapport à la situation critiquée par le recourant en 2015. Il n'y a ainsi pas lieu de se déterminer sur la situation antérieure révolue qui pourrait au surplus changer dans l'intervalle.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours n'a plus d'objet et qu'il convient de rayer la cause du rôle. Succombant, le recourant supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Moudon qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est sans objet.
II. La cause est rayée du rôle.
III. Un émolument de justice, de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Christian Golay.
IV. Christian Golay versera à la Commune de Moudon un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 11 avril 2016
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.