TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 février 2016
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Antoine Thélin et Guy Dutoit, assesseurs; M. Matthieu Sartoretti, greffier
Recourant
Srdjan STOJANOVIC, à Oron-la-Ville,
Autorité intimée
Municipalité d'Oron,
Objet
Recours Srdjan STOJANOVIC c/ décision du Municipalité d'Oron du 31 juillet 2015 (ordonnant la cessation de toutes activités dérangeantes pour le voisinage)
Vu les faits suivants
A. Srdjan Stojanovic est propriétaire de la parcelle no 11169 de la Commune d'Oron, sise à la route de Palézieux 69 et colloquée en zone d'habitation collective selon le Plan des zones et le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par l’autorité compétente le 5 juillet 1989 (ci-après: RPE). Une maison d'habitation servant de logement à l'intéressé et à sa famille ainsi qu'un garage individuel occupent notamment ladite parcelle.
Le 21 mars 2012, Srdjan Stojanovic a inscrit au Registre du commerce l'entreprise individuelle "Pneu Service Stojanovic" (ci-après: l'entreprise Pneu Service), dont l'adresse est également située à la route de Palézieux 69. Cette entreprise a pour but le commerce et le montage de pneus, ainsi que l'entretien de véhicules automobiles.
B. Par courriel du 23 août 2012, Philippe Fazan a contacté la Municipalité d'Oron (ci-après: la municipalité) afin de connaître la réglementation applicable à la zone d'habitation collective dans laquelle est située la parcelle de Srdjan Stojanovic. Il indiquait que le voisinage de Srdjan Stojanovic était importuné par les travaux mécaniques sur voiture effectués par ce dernier et demandait l'avis de la municipalité à ce sujet.
Dans un courrier daté du 31 août 2012, la municipalité a répondu à Philippe Fazan que la zone d'habitation collective était soumise à l'art. 12 RPE, en vertu duquel cette zone est destinée à l'habitation et aux commerces pour autant qu'ils ne lui portent pas préjudice.
Le même jour, la municipalité a adressé un courrier recommandé à Srdjan Stojanovic pour l'informer qu'elle recevait régulièrement des remarques de voisins se plaignant de nuisances sonores engendrées par ses travaux mécaniques et lui rappelait la destination de la zone d'habitation collective. En outre, il lui était signifié que l'activité de l'entreprise Pneu Service n'était pas réglementaire et que les locaux utilisés devaient faire l'objet d'une demande de changement d'affectation avec mise à l'enquête publique. Un délai échéant le 30 septembre 2012 lui était imparti pour ce faire.
Par courrier du 1er septembre 2012, Philippe Fazan a recontacté la municipalité pour lui signifier que sa demande initiale n'allait pas dans le sens des démarches entreprises, étant entendu que les nuisances étaient avérées et toujours plus gênantes. Il ajoutait que Srdjan Stojanovic travaillait en tant qu'employé la journée et que c'était le soir et le samedi qu'il se consacrait à son entreprise individuelle. Il précisait également ne pas être seul dans sa démarche, bien que l'identité des autres personnes impliquées ne soient pas communiquées. Enfin, il demandait à la municipalité de lui transmettre une copie du RPE.
Le 14 septembre 2012, la municipalité a transmis au précité le document demandé ainsi qu'un exemplaire du Règlement de police du 21 avril 2004 de la Commune de Palézieux (ci-après: l'ancien règlement de police), alors applicable en vertu de la Convention de fusion créant la Commune d'Oron. Le courrier mentionnait de plus que la municipalité poursuivait ses démarches en vue de la régularisation de la situation.
Le 16 septembre 2012, Srdjan Stojanovic a adressé une lettre à la municipalité, dans laquelle il expliquait être employé à 100% d'une entreprise à Attalens et se consacrer à son entreprise individuelle environ une heure par jour, ainsi que le samedi. En revanche, il contestait l'existence de nuisances, précisant travailler toujours la porte fermée pour éviter de déranger le voisinage. Il affirmait que les plaintes reçues s'inscrivaient dans un contexte plus général de problèmes de voisinage de la part de personnes désireuses de lui "pourrir l'existence" depuis son arrivée dans la commune.
Ensuite d'une rencontre entre deux représentants de la municipalité et Srdjan Stojanovic, la municipalité a envoyé à ce dernier un courrier daté du 5 octobre 2012, dans lequel elle soulignait l'importance pour l'intéressé de respecter les règlements communaux en vigueur. Elle visait plus particulièrement les art. 41 et 44 de l'ancien règlement de police relatifs aux horaires pour travaux bruyants. Par ailleurs, elle rappelait que les commerces étaient admis pour autant qu'ils ne portent pas préjudice à la zone d'habitation collective. En conséquence, il était demandé à l'intéressé "d'appliquer les articles ci-dessus" et l’informait que la municipalité demeurerait désormais très attentive aux remarques venant du voisinage.
C. Le 1er juillet 2013, le Conseil communal d'Oron a adopté le nouveau Règlement de police (ci-après: le nouveau règlement de police), approuvé le 25 novembre 2013 par le Département de l'intérieur.
D. Le 21 juillet 2015, la société Roland Savary Immobilier SA a, en sa qualité d'administratrice des copropriétés du quartier "Les Champs A-B-C-D", sises à la route de Palézieux 73, 75, 77 et 79, informé la municipalité de la réception de diverses plaintes relatives à des nuisances sonores provenant de la propriété de Srdjan Stojanovic sise à la route de Palézieux 69. Elle faisait état de travaux mécaniques le soir entre 17h00 et 21h00, voire 22h00, ainsi que les samedis et priait la municipalité d'intervenir auprès de l'intéressé pour faire cesser ces nuisances.
Par réponse du 31 juillet 2015, la municipalité a accusé réception du courrier précité. Le même jour, elle a notifié à Srdjan Stojanovic une "décision" rédigée en ces termes:
"Monsieur,
Pour faire suite aux plaintes régulières de votre voisinage ainsi qu'au courrier de la Municipalité du 31 août 2012, que nous vous joignons en annexe, rappelant que votre parcelle est colloquée en zone d'habitation collective et que sur la base du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions stipulant que cette zone est destinée à l'habitation et aux commerces pour autant qu'ils ne lui portent pas préjudice , la Municipalité, ayant reçu de nouvelles plaintes, a pris la décision de vous notifier l'obligation de respecter la règlementation en vigueur, en exigeant de votre part de cesser toutes activités dérangeantes pour le voisinage.
Nous vous invitons également à consulter le règlement de Police de la Commune d'Oron, disponible sur notre site www.oron.ch, lequel vous renseignera sur les dispositions générales relatives au bruit et sur les heures au-delà desquelles les nuisances sonores doivent cesser.
En cas de nouvelles plaintes justifiées, nous nous verrons contraints d'y donner suite par une procédure accompagnée d'une sanction.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. Le recours s'exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. Il est adressé à l'autorité de recours. L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le recours est accompagné, le cas échéant, de la procuration du mandataire.
D'avance nous vous remercions de prendre note de cette décision et vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations les meilleures.
[…]".
Le 17 août 2015, Srdjan Stojanovic a adressé un courrier à la municipalité exposant que le problème ne provenait pas de ses activités et des prétendues nuisances qu'elles entraînaient, mais de l'animosité de l'un de ses voisins. Au soutien de cette explication, il fournissait un document signé par plus d'une vingtaine de ses voisins – dont certains sont copropriétaires des PPE "Les Champs A-B-C-D" – qui attestaient que l'activité et le bruit généré par l'entreprise Pneu Service n'excédaient pas l'acceptable et que la vie du quartier ne s'en trouvait pas mise à mal.
E. Par acte du 24 août 2015, Srdjan Stojanovic a recouru contre la "décision" de la municipalité du 31 juillet 2015. En substance, il conteste que le bruit provoqué par son activité soit dérangeant pour le voisinage et demande l'annulation de la "décision" entreprise. Le 9 octobre 2015, la municipalité a transmis au Tribunal de céans sa réponse accompagnée de son dossier. Se fondant sur la destination de la zone concernée qui tolère des commerces pour autant qu'ils ne lui portent pas préjudice, elle conclut au rejet du recours. Elle s'en remet toutefois à justice concernant la conformité de l'activité déployée par le recourant à la destination de la zone. Quant à Srdjan Stojanovic, il n'a pas déposé de mémoire complémentaire dans le délai qui lui avait été imparti.
F. Les arguments des parties seront repris dans la mesure utile.
Considérant en droit
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) A teneur de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
L'art. 3 LPA-VD définit la décision en ces termes:
" 1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
b) La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les références citées 121 II 473 consid. 2a p. 372; arrêt CR.2015.0069 précité). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (voir notamment arrêt GE.2014.0041 du 27 mai 2014 consid. 1 et les références citées et AC.2012.0319 du 9 janvier 2013 consid. 1a).
c) L'art. 42 al. 1 LPA-VD, qui a trait au contenu de la décision, prévoit que cette dernière doit notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie, ainsi qu'un dispositif, qui est précisément la partie de la décision qui statue sur les droits et obligations au sens de l'art. 3 LPA-VD. La jurisprudence en la matière exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (arrêts GE.2014.0090 du 18 juin 2014 consid. 3; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013 consid. 2 et 3; AC.2012.0316 du 13 mai 2013 consid. 2a.aa). Il n'appartient pas au Tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD), de donner à une décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue et de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (op. cit. et arrêts AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 consid. 1a/bb; GE.2012.0039 du 25 mai 2012 consid. 1; AC.2011.0216 du 26 mars 2012 consid. 2b).
En l'espèce, le courrier du 31 juillet 2015 se réfère à des plaintes régulières et à une lettre de la municipalité (ci-après: l'autorité intimée) envoyée près de trois ans auparavant. Il rappelle la nature de la zone dans laquelle est colloquée la propriété de Srdjan Stojanovic (ci-après: le recourant), avant de lui "notifier l'obligation de respecter la réglementation en vigueur, en exigeant de[sa] part de cesser toutes activités dérangeantes pour le voisinage".
a) Une décision administrative peut certes être brève, pour autant qu'elle contienne les éléments essentiels énumérés ci-avant. Force est cependant de constater que dans le présent cas, l'état de fait ayant donné lieu à la "décision" entreprise est pour le moins lacunaire, voire inexistant. S'il est fait état de "plaintes régulières", il n'est en revanche aucunement fait référence à leurs contenus, leurs auteurs, les dates auxquelles elles auraient été reçues ou les comportements précis qui y seraient dénoncés. Sur cette base, on ne sait finalement pas quelle est la situation factuelle que la "décision" entend régler. Seule la consultation du dossier de l'autorité intimée et les deux plaintes qui s'y trouvent (courriel du 23 août 2012 et courrier du 21 juillet 2015) permettent d'en apprendre un peu plus à ce sujet. Quant au courrier du 31 août 2012 évoqué dans la "décision", il n'en dit pas plus long sur la nature et l'importance des nuisances reprochées à l'époque.
Au vrai, c'est implicitement seulement que l'on déduit de la "décision" qu'il est reproché au recourant des nuisances sonores. En effet, dans le second paragraphe, le recourant est "invité" à consulter le règlement de police afin de se "renseigner[…]sur les dispositions générales relatives au bruit et sur les heures au-delà desquelles les nuisances sonores doivent cesser". Exception faite de cette mention, on ne trouve aucune indication sur le type, la nature, la fréquence, les heures ou encore l'origine des nuisances alléguées. En d'autres termes, l'autorité intimée n'a pas précisé le ou les comportements reprochés au recourant, mais l'état de fait de la "décision" se résume à la réception alléguée par l'autorité de plaintes régulières du voisinage, étant rappelé que le dossier produit n'en contient que deux datées de 2012, respectivement 2015. C'est sur cette seule base que la "décision" a retenu l'existence de nuisances sonores, lesquelles ont au demeurant toujours été contestées par le recourant. Sous l'angle factuel, la "décision" en cause n'atteint dès lors manifestement pas le degré de consistance exigé par la jurisprudence rappelée ci-avant (*cf.*consid. 1 ci-dessus).
b) Il en va exactement de même concernant les normes juridiques invoquées au soutien de la motivation litigieuse. Si l'autorité intimée rappelle effectivement – sans toutefois le mentionner expressément – le contenu de l'art. 12 RPE, selon lequel les commerces sont admissibles dans la zone d'habitation collective pour autant qu'ils ne lui portent pas préjudice, elle se borne à "notifier[au recourant] l'obligation de respecter la réglementation en vigueur, en exigeant de[sa] part de cesser toutes activités dérangeantes pour le voisinage". Une telle injonction est manifestement insuffisante, puisqu'elle se contente de renvoyer de manière générale l'administré à "la réglementation en vigueur" dont elle exige le respect.
c) En conséquence, l'autorité intimée n'a pas appliqué les normes juridiques topiques aux circonstances concrètes du cas particulier dans le but de fixer, de manière claire et reconnaissable, les droits et obligations du recourant. Elle s'est au contraire contentée de requérir de façon générale du recourant qu'il se conforme au droit en vigueur – obligation à laquelle est en réalitésoumis tout administré – sur la base d'un reproche général de nuisances sonores. Reconnaître un caractère décisionnel au courrier du 31 juillet 2015 impliquerait en réalité pour le Tribunal de céans l’obligation de reconstituer l'état de fait et la motivation qui lui font défaut, ce qui ne ressortit cependant pas de sa compétence (cf. consid. 1c ci-dessus).
d) Les considérants qui précèdent valent a fortioripour la partie du courrier du 31 juillet 2015 qui se réfère aux dispositions du règlement de police concernant le bruit et les heures durant lesquelles les nuisances sonores sont interdites. Le fait pour l'autorité intimée d'"inviter" le recourant à consulter le règlement de police disponible sur son site Internet en vue de se renseigner sur ses droits et devoirs et d'en circonscrire lui-même l'étendue ne saurait en aucun cas être assimilé à une mesure prise par l'autorité ayant pour objet de créer, modifier ou annuler les droits et obligations du recourant, pas plus que d'en constater l'existence ou l'inexistence.
En ce sens, le courrier du 31 juillet 2015 ne constitue pas une décision sujette à recours au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Cela étant, il convient encore de se demander si le courrier du 31 juillet 2015 peut être qualifié d'avertissement qui, à certaines conditions, est susceptible de recours.
Est en effet une décision administrative, l'avertissement formel qui constitue explicitement une sanction disciplinaire, une étape obligatoire précédant une éventuelle mesure préjudiciable au destinataire ou qui favorise ou prépare une mesure ultérieure qui, à défaut, pourrait être considérée comme contraire au principe de la proportionnalité. Il s'agit donc de situations où l'avertissement porte effectivement atteinte à la situation juridique du recourant. En revanche, la simple menace d'une dénonciation à l'autorité compétente pour infliger la sanction, tout comme le rappel des conséquences d'un comportement ou d'une violation de la loi ne constituent pas, en eux-mêmes, des actes susceptibles de recours (ATF 125 I 119 consid. 2a et les références citées; TF 2C_11/2010 du 25 novembre 2011 consid. 1.3; arrêts PS.2015.0083 du 23 novembre 2015 consid. 3b; PS.2012.0017 du 4 juillet 2010 consid. 4 et GE.2010.0025 du 5 mai 2010; P; ég. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, p. 276 s.).
b) Dans la présente affaire, le courrier du 31 juillet 2015 mentionnait expressément qu'en cas de nouvelles plaintes justifiées, l'autorité intimée se verrait contrainte "d'y donner suite par une procédure accompagnée d'une sanction".
À l'évidence, on ne se trouve pas dans un contexte disciplinaire, de sorte que l'hypothèse de l'avertissement formel qui constituerait explicitement une sanction disciplinaire doit être écartée. En outre, si l'autorité intimée est effectivement l'autorité habilitée à faire respecter le règlement de police (art. 8 du règlement de police) et le RPE (application de la LATC et du RLATC par renvoi de l'art. 79 RPE), on ne trouve cependant pas dans ces réglementations de disposition qui imposerait l'avertissement comme intervention préalable à une sanction ou à une mesure ultérieure qui pourrait être prise sur cette base à l'encontre de l'intéressé. De ce fait, le courrier du 31 juillet 2015 ne constitue pas non plus un avertissement préparant ou favorisant une éventuelle mesure préjudiciable à son destinataire qui devrait de ce fait être assimilée à une décision attaquable.
En réalité, par cette formulation, l'autorité intimée a uniquement rappelé au recourant qu'une éventuelle violation des dispositions réglementaires pouvait conduire au prononcé d'une sanction. Contrairement à ce que pourrait d'ailleurs laisser penser l'emploi de la formule "procédure accompagnée d'une sanction", l'autorité intimée ne menace pas le recourant d'une sanction immédiate ou automatique en cas de nouvelles plaintes. Elle indique seulement qu'en présence de nouvelles plaintes "justifiées", une procédure aboutissant potentiellement à une sanction serait entamée. En d'autres termes, une sanction ne pourrait être prononcée que pour autant que les plaintes reçues soient "justifiées", ce qu'il reviendrait à l'autorité intimée d'examiner, et pour autant que la procédure de sanction et les principes administratifs applicables soient respectés (notamment respect du droit d'être entendu, établissement des faits d'office par l'autorité, droit à une décision remplissant les conditions formelles, respect du principe de proportionnalité, etc.).
Dans ces circonstances, l'"avertissement" du courrier du 31 juillet 2015 ne se conçoit pas comme un acte modifiant la situation juridique de l'administré mais constitue un simple rappel des conséquences que peut entraîner le non-respect des règlements communaux. De ce fait, il ne s'agit pas non plus un acte attaquable au sens de la LPA-VD.
Par surabondance, il sied de préciser que même à supposer que le courrier du 31 juillet 2015 eût été une décision attaquable, celle-ci aurait dû être annulée pour d'autres motifs. D'une part et comme déjà mentionné plus haut (*cf.*consid. 2a ci-dessus), l'autorité intimée n'a pas procédé à l'établissement des faits, pourtant contestés par le recourant. Elle s'est au contraire limitée à reprendre à son compte les reproches formulés dans un courrier de dénonciation sans en établir la réalité, ce qui constitue une violation de l'art. 28 al. 1 LPA-VD, qui impose à l'autorité d'établir les faits d'office. D'autre part, le droit d'être entendu du recourant n'a pas été respecté, étant rappelé que l'autorité intimée lui a notifié sa "décision" quelques jours après réception du courrier de dénonciation de 21 juillet 2015, sans lui offrir la possibilité de se déterminer à ce sujet. Or il est constant que le droit d'être entendu tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l’intéressé de s'expliquer et de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant à sa situation juridique ne soit prise (ATF 138 III 252 consid. 2.2 et les références citées).
Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable. Nonobstant, l'autorité intimée ayant mentionné à tort les voies de droit sur son courrier du 31 juillet 2015 et expressément indiqué qu'il s'agissait d'une décision susceptible de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, il y a lieu de mettre les frais de la cause à sa charge (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Les parties n'ayant pas agi avec le concours d’un avocat, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais de justice, par 1'500 fr. (mille cinq cents), sont mis à la charge de la Commune d'Oron.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
¨
Lausanne, le 22 février 2016
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.