TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juillet 2016
Composition
M. André Jomini, président; Mme Claude-Marie Marcuard et M. Michel Mercier, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourantes
TAMOIL S.A., RSO SERVICES S.A., toutes deux à Collombey-Muraz, et représentées par Me Jacques BONVIN et Me Isabelle FELLRATH, avocats à Genève,
Autorité intimée
Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,
Objet
Recours Tamoil S.A. et RSO Services S.A. c/ décisions du Département du territoire et de l’environnement du 24 juin 2015 en constitution d'une garantie financière.
Vu les faits suivants :
A. La société Tamoil S.A., dont le siège est à Collombey-Muraz (canton du Valais), a notamment pour but le commerce de produits pétroliers de toute nature (y compris le transport, l'entreposage et la distribution notamment au travers d'un réseau de stations-service). Cette société est propriétaire, sur le territoire de la commune d'Aigle, de la parcelle n° 1167, d'une surface totale de 91'592 m², où se trouvent les installations d'un dépôt de produits pétroliers (Tamoil Dépôt Aigle, ou TDA).
La société RSO Services S.A., dont le siège est également à Collombey-Muraz et qui fait partie du groupe Tamoil, a pour but de fournir des prestations de service aux sociétés de ce groupe. Elle est propriétaire d'une parcelle voisine de la parcelle n° 1167, la parcelle n° 1161, d'une surface de 188'036 m², qui est aménagée comme gare de chargement (avec des quais, des voies de chemin de fer, des entrepôts, etc.).
Le dépôt TDA et la gare de chargement ont été utilisés pendant plusieurs années dans le cadre de l'exploitation de la raffinerie de Collombey, appartenant à Tamoil S.A. Les installations de cette raffinerie se trouvent à proximité, sur le territoire du canton du Valais (commune de Collombey-Muraz).
B. Conformément à l'art. 32c al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), le canton de Vaud a établi un cadastre des sites pollués. Les parcelles n° 1167 et n° 1161, en tant qu'aires d'exploitations liées à la raffinerie, font partie des sites pollués inscrits au cadastre cantonal. La parcelle n° 1167 nécessite des mesures de surveillance, tandis que la parcelle n° 1161 nécessite des mesures d'assainissement.
C. Le 13 janvier 2015, Tamoil S.A. a diffusé un communiqué de presse annonçant qu'elle envisageait l'interruption des activités de sa raffinerie suisse de Collombey, produisant 55'000 barils par jour. Ce communiqué indique notamment que la société a enregistré des pertes importantes au cours des dernières années et que malgré de gros investissements "pour accroître la compétitivité de la raffinerie et en améliorer les performances économiques et environnementales […], la poursuite des opérations de raffinage à Collombey n'[était] pas viable pour le moment". Toutefois, Tamoil S.A. prévoyait de maintenir ses activités dans le commerce de détail et de gros en Suisse, où elle dispose d'un réseau de 300 stations-service, d'un réseau indépendant de distributeurs régionaux et de 12 entrepôts.
D. Le 22 janvier 2015, le Directeur de l'environnement industriel, urbain et rural (DIREV) de la Direction générale de l'environnement (DGE) du Département du territoire et de l'environnement (DTE) du canton de Vaud a écrit à Tamoil S.A. pour indiquer que le Département souhaitait obtenir des informations sur les activités maintenues à la gare de chargement d'Aigle. Une réunion a été organisée le 6 février 2015, avec des représentants de la DGE et de Tamoil S.A. A cette occasion, la DGE a abordé le sujet suivant, d'après l'ordre du jour: "Demande de garantie financière (art. 32dbis LPE)".
Après la séance du 6 février 2015, la DGE a également écrit à Tamoil S.A., le 25 février 2015. Dans cette lettre, la DGE a pris acte de la volonté du groupe de maintenir en Suisse des activités de commerce, avec un réseau de distributeurs locaux, et d'utiliser pour cela les installations de la gare de chargement ainsi que du dépôt d'Aigle. Comme le changement d'exploitation nécessite des travaux d'adaptation de ces installations, la DGE s'est prononcée sur des mesures à réaliser, notamment des mesures transitoires, afin que les modifications soient conformes aux exigences en matière de protection de l'environnement et de défense incendie. Dans cette lettre, la DGE a également mentionné les mesures d'assainissement déjà réalisées sur le site de la gare de chargement, selon le plan d'assainissement en cours.
Puis, le 16 mars 2015, la DGE a adressé à Tamoil S.A., d'une part, et à RSO Services S.A., d'autre part, un projet de décision relative à la constitution d'une garantie financière selon l'art. 32dbis al. 1 et 2 LPE, en invitant ces deux sociétés à se déterminer.
E. Le 2 avril 2015, la DGE a communiqué à chacune des deux sociétés précitées un document établi par le bureau A&H Ingénieurs et Géologues Conseils Sàrl, intitulé "Estimation des coûts d'assainissement et de surveillance selon OSites". Pour la parcelle n° 1167 (dépôt TDA), le coût estimé est de 16'092 fr. pour la prestation "Surveillance OSites durant 5 ans". Pour la parcelle n° 1161 (gare de chargement), le coût estimé est de 178'956 fr., pour les prestations "Assainissement de la passerelle de chargement camion (G9)" et "Surveillance OSites durant 5 ans".
F. Par lettres du 15 avril 2015, Tamoil S.A. et RSO Services S.A. ont communiqué leurs déterminations à la DGE, au sujet de la garantie financière demandée.
Parallèlement, la DGE et Tamoil S.A. ont poursuivi leurs discussions au sujet du plan d'assainissement en cours sur le site d'Aigle (rencontre le 2 juin 2015, notamment, puis lettre de la DGE du 12 juin 2015 indiquant les informations et documents à transmettre).
G. Le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a adressé à Tamoil S.A. une "décision en constitution d'une garantie financière selon l'art. 32dbis al. 1 et 2 LPE", dont le dispositif est le suivant:
"1. Tamoil SA procède à la constitution d'une garantie financière sous une forme adéquate pour un montant total de 16'000 fr. à charge de Tamoil SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et 2 LPE;
Un délai de 45 jours est imparti à Tamoil SA pour constituer la garantie;
La présente décision est prise sans frais."
A cette décision est annexé le document précité du bureau A&H Ingénieurs et Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation des coûts d'assainissement.
H. Toujours le 24 juin 2015, la Cheffe du DTE a rendu une décision analogue visant RSO Services S.A. Son dispositif est le suivant:
"1. RSO Services SA procède à la constitution d'une garantie financière sous une forme adéquate pour un montant total de 180'000 fr. à charge de RSO Services SA en faveur du DTE selon l'art. 32d bis al. 1 et 2 LPE;
Un délai de 45 jours est imparti à RSO Services SA pour constituer la garantie;
La présente décision est prise sans frais."
Le document précité du bureau A&H Ingénieurs et Géologues Conseils Sàrl, relatif à l'estimation des coûts d'assainissement, est annexé à la décision.
I. Agissant le 6 août 2015 par la voie du recours de droit administratif, Tamoil S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du DTE du 24 juin 2015, lui imposant de constituer une garantie financière. Elle se plaint d'une violation du droit d'être entendu, d'une constatation manifestement inexacte des faits pertinents ainsi que d'une violation de l'art. 32dbis LPE. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2015.0193.
J. Agissant le même jour, également par la voie du recours de droit administratif, RSO Services S.A. demande au Tribunal cantonal d'annuler la décision du DTE du 24 juin 2015, lui imposant de constituer une garantie financière. Elle se plaint aussi d'une violation du droit d'être entendu, d'une constatation manifestement inexacte des faits pertinents ainsi que d'une violation de l'art. 32dbis LPE. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2015.0194.
K. Dans ses réponses du 8 octobre 2015, la DGE conclut au rejet des deux recours et à la confirmation des décisions du 24 juin 2015.
L. Les deux recourantes ont répliqué le 2 novembre 2015, persistant dans leurs conclusions.
M. Les parties ont comparu à l'audience du 8 décembre 2015. Après la clôture de l'instruction, elles ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
Il y a lieu de joindre les deux procédures AC.2015.0193 et AC.2015.0194 pour le jugement et de statuer en un seul arrêt (cf. art. 24 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Les deux décisions attaquées sont fondées sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE). Elles peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss LPA-VD. Les deux sociétés recourantes, tenues en vertu des décisions attaquées de constituer une garantie financière, ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Elles ont agi en temps utile (art. 95 LPA-VD) et en respectant les exigences de motivation (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'être entendu en faisant valoir que les autorités ne leur ont communiqué, avant de rendre les décisions, aucun document pertinent hormis un tableau très sommaire récapitulant l'estimation des coûts d'assainissement. Dans ces conditions, elles n'auraient pas pu exercer efficacement leur droit d'être entendues afin de se déterminer en connaissance de cause sur le bien-fondé de la garantie.
En vertu de l'art. 33 al. 1 LPA-VD, hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties à une procédure administrative ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant. La loi cantonale de procédure administrative précise que le droit d'être entendu comprend le droit de participer à l'administration des preuves (art. 34 LPA-VD) et le droit de consulter le dossier (art. 35 LPA-VD). Ces normes du droit cantonal concrétisent la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst., selon laquelle le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.1; ATF 140 I 85 consid. 6.3.1; ATF 137 II 266 consid. 3.2; ATF 135 II 286 consid. 5.1; ATF 135 I 279 consid. 2.3).
Dans le cas particulier, les recourantes ont reçu de la DGE, quelques mois avant que la constitution d'une garantie ne soit exigée par une décision formelle, un projet de décision indiquant le fondement de cette mesure, puis une estimation des coûts. Les décisions attaquées du 24 juin 2015 reprennent les indications communiquées auparavant, à propos desquelles les recourantes avaient pu se déterminer. Au regard des exigences du droit d'être entendu, telles qu'elles ont été rappelées ci-dessus, la procédure suivie par les services du Département cantonal n'est pas critiquable, les recourantes ayant pu prendre connaissance préalablement des éléments pertinents et s'exprimer à leur sujet. C'est une autre question de savoir si d'autres éléments pertinents auraient dû être pris en considération et si d'autres faits auraient dû être établis ou prouvés. Ce point sera abordé plus bas, dans l'examen des conditions matérielles du droit fédéral pour exiger une garantie. Le grief de violation du droit d'être entendu est donc mal fondé.
Les recourantes soutiennent que les conditions de l'art. 32dbis LPE ne sont pas réunies, parce que les décisions attaquées ne font état d'aucun risque concret d'atteintes nuisibles ou incommodantes. Les deux sociétés affirment se conformer aux directives et exigences de la DGE, d'une part pour assainir et assurer la surveillance du site d'Aigle, et d'autre part pour obtenir une exploitation sûre du site dans le futur. Les garanties auraient été exigées en fonction d'un hypothétique risque de vente des activités en Suisse du groupe, et en raison d'une incertitude concernant l'exploitation future du site. Or ces risques, qui ne seraient pas réels, seraient de nature purement économique et ils ne justifieraient pas l'application de l'art. 32dbis LPE.
a) L'art. 32dbis LPE fait partie des dispositions de la LPE réglant l'assainissement de sites pollués par des déchets, à savoir les art. 32c à 32e LPE. L'art. 32c al. 1 LPE énonce l'obligation d'assainir ces sites, lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. L'art. 32c al. 2 LPE charge les cantons d'établir un cadastre des sites pollués. Selon l'art. 32c al. 1 in fine LPE, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements. Le Conseil fédéral a, sur cette base, adopté l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués, ou ordonnance sur les sites contaminés (OSites, RS 814.680).
Il est précisé dans cette ordonnance ce que le droit fédéral entend par "sites pollués" (art. 2 al. 1 OSites). Ces sites comprennent en particulier les "aires d'exploitation", à savoir les sites pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore exploitées dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour l'environnement (let. b). Quand les sites pollués nécessitent un assainissement, ils sont dénommés "sites contaminés"; il en va ainsi s'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent (art. 2 al. 2 et 3 OSites). L'autorité compétente doit examiner si les sites pollués nécessitent une surveillance ou un assainissement; ces indications sont mentionnées dans le cadastre (art. 8 OSites).
b) En l'occurrence, les aires d'exploitation du dépôt TDA et de la gare de chargement d'Aigle ont été recensées comme des sites pollués au sens des dispositions précitées, et l'autorité cantonale compétente (aujourd'hui: la DGE) a retenu que le dépôt TDA (parcelle n° 1167) nécessitait une surveillance, tandis que la gare de chargement (parcelle n° 1161) nécessitait un assainissement. Cela n'est pas contesté, et des mesures de surveillance comme d'assainissement ont déjà été ordonnées et réalisées. Ces mesures sont toujours actuelles, un programme de surveillance et d'assainissement étant en cours d'exécution, et il ressort du dossier que la DGE se prononce régulièrement à ce sujet, en fonction notamment des indications données par Tamoil S.A.
La prise en charge des frais de surveillance et d'assainissement est réglée, au niveau de la loi, à l'art. 32d LPE. En principe, ces frais sont à la charge de celui qui est à l'origine des mesures nécessaires (art. 32d al. 1 LPE). Il peut s'agir d'une personne qui a rendu les mesures nécessaires par son comportement, voire d'une personne qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site (art. 32d al. 2 LPE). Lorsque les personnes qui sont à l'origine des mesures ne peuvent pas être identifiées, ou lorsqu'elles sont insolvables, l'art. 32d al. 3 LPE prévoit qu'il incombe à la collectivité publique compétente de prendre à sa charge la part de frais due par ces personnes (responsabilité subsidiaire).
c) En 2009, une initiative parlementaire intitulée "Responsabilité des sociétés pour les frais d'assainissement des sites contaminés" a été déposée devant le Conseil des Etats. Sur cette base, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des Etats (CEATE-E) a élaboré un projet de modification de la LPE (le rapport de la Commission est publié in FF 2012 8671). Cette démarche tendait à créer une norme légale permettant d'exiger que la personne à l'origine des mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement de sites pollués garantisse la couverture des frais de ces mesures, à un stade précoce de la procédure. La Commission a fait cette proposition après avoir constaté que divers cas concrets d'assainissement de sites pollués ou contaminés avaient révélé des difficultés du point de vue juridique, car les entreprises concernées pouvaient utiliser des moyens du droit privé et des opérations commerciales pour se soustraire à leurs responsabilités environnementales; un risque significatif existait que la Confédération et les cantons doivent prendre en charge une grande partie des frais, en vertu de leur responsabilité subsidiaire (FF 2012 8672).
L'initiative parlementaire a abouti à l'adoption le 22 mars 2013 par les Chambres fédérales de l'art. 32dbis LPE, dont le titre est "garantie de la couverture des frais" et dont les alinéas 1 et 2, entrés en vigueur le 1er novembre 2013, ont la teneur suivante:
1 L'autorité peut exiger d'une personne à l'origine des mesures nécessaires qu'elle garantisse sous une forme adéquate, à hauteur de la part prévue, la couverture des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement d'un site pollué susceptible d'engendrer des atteintes nuisibles ou incommodantes.
2 Le montant de la garantie est fixé en fonction notamment de l'étendue, du type et de l'intensité de la pollution. Il est adapté lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie.
Le rapport de la CEATE-E se réfère à une expertise juridique rédigée en octobre 2008 par les professeurs Jean-Baptiste Zufferey et Isabelle Romy (avis de droit intitulé "Les responsabilités financières des sociétés et de leurs groupes pour les frais d'assainissement des sites contaminés", ci-après: expertise Zufferey/Romy). Il a été déduit de cette expertise que, sans modification légale, il était difficile de poursuivre une société perturbatrice par comportement ou par situation, après la vente d'un bien-fonds d'un site contaminé à une société à faible capacité financière, qui ne pourra pas assumer les coûts d'assainissement (FF 2012 8674).
d) La garantie de l'art. 32dbis LPE est en effet une innovation. Auparavant, il était certes possible d'inscrire une hypothèque légale sur les immeubles d'un site contaminé, pour le montant de la responsabilité potentielle de chacun de leurs propriétaires. Les cantons peuvent prévoir cette mesure (hypothèque légale de droit cantonal, art. 836 CC), mais dans l'expertise Zufferey/Romy de 2008, trois difficultés ont été relevées: l'hypothèque légale n'existe pas tant que l'Etat n'est pas au bénéfice d'une créance exigible, avec un montant établi; elle n'a d'intérêt que si le terrain grevé prend de la valeur, donc après la dépollution; elle ne peut pas déployer ses effets sur les autres biens immobiliers du perturbateur. Le législateur vaudois a effectivement prévu, dans la loi du 17 janvier 2006 sur l'assainissement de sites pollués (LASP; RSV 814.68 – loi qui règle l'application de l'OSites dans le canton de Vaud, cf. art. 1 al. 1 LASP), la garantie par une hypothèque légale privilégiée des créances résultant de cette loi; cette garantie vaut aussi pour le remboursement des frais assumés par l'Etat pour l'exécution des décisions par substitution (art. 5 al. 1 LASP). L'hypothèque légale ne peut pas être inscrite à titre préventif – avant que la responsabilité subsidiaire de la collectivité publique ne soit effectivement engagée –, puisqu'elle découle d'une décision fixant le montant de la créance de l'Etat (cf. art. 5 al. 3 LASP).
Le garant, selon l'art. 32dbis al. 1 LPE, est la personne à l'origine des mesures nécessaires. En d'autres termes, c'est la personne qui, en principe, doit assumer les frais de surveillance et d'assainissement du site pollué (cf. art. 32d al. 1 LPE). Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que les deux sociétés recourantes sont, chacune pour leur terrain, la personne qui assume ces frais, s'agissant de toutes les opérations de surveillance et d'assainissement qui ont déjà été mises en œuvre. Pour les frais de surveillance et d'assainissement futurs, ou postérieurs aux décisions attaquées, il est manifestement conforme au droit fédéral de désigner également ces deux sociétés comme garantes.
Dans chaque cas, le département cantonal a fixé le montant de la garantie financière en fonction d'une estimation des frais effectuée par un bureau spécialisé, connaissant les opérations en cours sur les deux sites. Ce bureau a en effet été mandaté par les recourantes pour étudier un concept d'assainissement. Au demeurant, il n'était pas critiquable, de la part de l'autorité cantonale, de demander des renseignements à ce bureau; cette demande de renseignements pouvait être présentée de manière informelle, sans interpeller préalablement les recourantes.
e) Pour le dépôt TDA, ce bureau a estimé les frais de surveillance pendant 5 ans (de 2015 à 2019) à 16'092 fr. Il résulte de l'audition des parties à l'audience que les différents postes de cette estimation (tournées d'échantillonnage, mise à disposition de pompes et de matériel de mesure, analyses, rapports) ne sont pas critiqués et qu'ils correspondent au coût prévisible d'opérations nécessaires, sur la base des informations disponibles. En définitive, le montant de la garantie (16'000 fr.) correspond à cette estimation.
Pour la gare de chargement (point G9), la décision du département fixe une garantie plus élevée, l'estimation du bureau spécialisé portant non seulement sur des frais de surveillance pendant 5 ans (calculés de la même manière que pour le premier site), mais également sur des frais d'assainissement d'une passerelle de chargement (mise en place de pompes, pompage, transport et élimination des hydrocarbures extraits, installation d'un dispositif de stripping, etc.). Le montant total de ces frais est estimé à 178'956 fr. et il a été arrondi à 180'000 fr. dans la décision fixant la garantie. Il n'est pas contesté dans le recours qu'à ce point G9, les opérations décrites sommairement dans l'estimation des coûts sont des opérations d'assainissement a priori nécessaires, qui entrent dans le cadre d'un programme d'assainissement en cours d'exécution. Il a du reste été précisé, à l'audience de jugement, que le bureau auteur de cette estimation était également à l'origine du programme d'assainissement; il est à même de déterminer quels moyens doivent être mis en œuvre et le département cantonal a repris sans autre ces indications.
f) Les recourantes déplorent que les autorités cantonales n'aient pas élaboré avec elles un plan global d'assainissement. Il ressort en outre du dossier que la mise en place du nouveau modèle d'exploitation par Tamoil du site d'Aigle doit encore faire l'objet d'analyses et, le cas échéant, de décisions prises en application du droit fédéral sur la protection de l'environnement (ou éventuellement du droit fédéral sur la protection des eaux), non seulement en vue de l'assainissement d'un site contaminé mais aussi pour limiter préventivement les immissions ou les atteintes. Quoi qu'il en soit, il n'incombe pas au département cantonal, lorsqu'il impose la constitution d'une garantie en application de l'art. 32dbis LPE, de prendre une décision qui examinerait tous les aspects de l'assainissement du site pollué ou contaminé, et qui réglerait entièrement les questions d'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sur le site.
En définitive, aussi bien pour le dépôt TDA que pour la gare de chargement, les décisions attaquées se fondent sur des éléments objectifs et plausibles, pour la détermination des frais prévisibles de surveillance et d'assainissement. A ce stade, il y a nécessairement des incertitudes; c'est pourquoi l'art. 32dbis al. 2, 2e phrase LPE prévoit la possibilité d'adapter le montant de la garantie "lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie", c'est-à-dire si l'on constate que les frais d'assainissement seront finalement sensiblement plus importants, ou au contraire sensiblement plus faibles. L'autorité ne peut cependant retenir d'emblée le "worst-case-scenario" et elle doit tenir compte du principe de la proportionnalité (cf. Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche, Zurich 2013, p. 175). En l'occurrence, dans les deux cas, les frais prévisibles n'apparaissent pas disproportionnés pour les opérations décrites par le bureau spécialisé.
Les décisions attaquées retiennent, en substance, un risque de défaillance des sociétés tenues de prendre en charge les mesures de surveillance et d'assainissement. Il est en effet exposé que Tamoil S.A. aurait annoncé à plusieurs reprises son intention de vendre la société et toutes ses activités connexes en Suisse; que Tamoil S.A. aurait fait état, notamment en décembre 2012, d'une situation financière préoccupante de la société; qu'il ressort d'une rencontre entre Tamoil S.A., la DGE et l'ECA le 6 février 2015 que l'exploitation future du site reste incertaine.
Le texte de l'art. 32dbis al. 1 LPE ne subordonne pas la possibilité, pour l'autorité, d'exiger une garantie à l'existence d'un risque de défaillance du perturbateur. Dans un rapport rédigé en 2014, sur mandat de l'Office fédéral de l'environnement, les professeurs Zufferey et Romy indiquent cependant que la condition du risque de défaillance résulte du principe de la proportionnalité. Selon ces auteurs, il suffit toutefois que l'autorité, au moyen d'indices, rende vraisemblable que le perturbateur entend échapper à ses obligations – en prenant des dispositions pour réduire sa surface financière, en rechignant à exécuter les mesures d'investigation ou d'assainissement demandées, en refusant de donner des renseignements sur sa situation financière, ou encore lorsqu'il existe des rumeurs quant à une éventuelle délocalisation du siège de l'entreprise à l'étranger (rapport intitulé "La garantie de la couverture des frais de défaillance – Explications et remarques sur l'art. 32dbis al. 1 et 2 LPE", p. 7).
Dans le cas particulier, le département cantonal expose, dans sa réponse, qu'il pouvait tenir compte de la situation financière préoccupante de Tamoil S.A. sur la base de déclarations de cette société faites en décembre 2012 et en novembre 2013. La première déclaration, dans une lettre ouverte de Tamoil S.A. à l'Union pétrolière suisse, mentionnait les conséquences de la crise libyenne en 2011, qui pouvait menacer la survie du groupe (à l'époque, les actionnaires principaux du groupe étaient libyens). En novembre 2013, des problèmes de trésorerie et des difficultés financières avaient été évoqués dans un courrier adressé aux autorités valaisannes.
Les recourantes rétorquent que c'est la situation financière de Tamoil S.A. au premier semestre 2015, et non les années précédentes, qui aurait dû .re prise en considération. Un processus de vente total de Tamoil S.A., engagé en 2014, avait échoué dans le courant de la même année, de sorte que le groupe avait décidé de conserver tout ce qui était rentable; un nouveau processus de vente a été entrepris en janvier 2015, mais il est limité à la raffinerie, située sur le territoire du canton du Valais. Cela implique le maintien d'activités dans le canton de Vaud, dans une configuration modifiée impliquant une incidence environnementale fortement réduite. Les recourantes font notamment valoir que Tamoil S.A. a manifesté une volonté de coopération en donnant suite à diverses demandes de la DGE, à propos de ses installations à Aigle (nettoyage des huiles lourdes dans les réservoirs, lignes, caniveaux et égouts, mise en place d'écrémeurs des séparateurs d'hydrocarbures, réparation de bassins de rétention, etc.).
Il n'est pas contestable que la cessation des activités de la raffinerie de Collombey est un élément important, dans l'histoire du groupe Tamoil, qui devait amener les autorités compétentes, dans les cantons de Vaud et du Valais, à examiner les risques de diminution du capital des sociétés suisses du groupe, de délocalisation des activités, d'abandon des sites de Collombey et d'Aigle, etc. Les autorités valaisannes ont du reste pris certaines mesures, de droit cantonal, pour obtenir de Tamoil S.A. qu'elle couvre et garantisse des frais de remise en état de la raffinerie (voir l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_564/2015 du 2 juin 2016). Quand bien même Tamoil S.A. met en place de nouvelles activités sur son site d'Aigle, les éléments précités étaient objectivement de nature à permettre au département cantonal d'envisager un risque de défaillance, pour la prise en charge des frais de surveillance et d'assainissement.
Comme l'exposent les professeurs Zufferey et Romy, l'autorité doit tenir compte du principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) lorsqu'elle décide d'exiger une garantie sur la base de l'art. 32dbis al. 1 LPE. Il en découle que, plus le montant de la garantie est élevé, plus la nécessité de cette garantie doit être démontrée. En l'occurrence, s'agissant du dépôt TDA, le montant de la garantie est faible (16'000 fr.), au regard de la valeur totale de l'immeuble et de l'importance économique du groupe Tamoil. Au cours du premier semestre 2015, c'est-à-dire dans la période de transition résultant de la fermeture de la raffinerie et compte tenu des incertitudes existant à ce moment-là, il n'était à l'évidence pas disproportionné d'exiger une telle garantie, étant précisé qu'elle devait être fournie sous forme de garantie bancaire ou de dépôt d'une cédule hypothécaire.
La proportionnalité de la décision du département cantonal doit également être admise en ce qui concerne la gare de chargement. Certes, le montant de la garantie est sensiblement plus important (180'000 fr.) mais il correspond au coût de mesures de surveillance et d'assainissement bien définies, dont la recourante, propriétaire du bien-fonds, ne conteste en définitive pas qu'elles doivent être réalisées à bref délai et prises en charge normalement par elle. Pour les opérations décrites dans la décision attaquée, la recourante ne prétend pas qu'elle pourrait les réaliser à un coût sensiblement moindre. Il convient de rappeler que le texte de l'art. 32dbis al. 1 LPE ne soumet pas la décision de garantie à la réalisation de conditions particulières, et que l'obligation de respecter le principe de la proportionnalité laisse en somme à l'autorité administrative une grande marge d'appréciation, en fonction de l'évaluation des risques qu'elle fait. Dès lors, les décisions attaquées ne violent pas le droit fédéral. Les griefs des recourantes sont par conséquent mal fondés.
Il y a lieu de rappeler que l'art. 32dbis al. 2, 2e phrase LPE prévoit une adaptation du montant de la garantie "lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie". Il incombera donc au département cantonal de se prononcer à nouveau sur la garantie lorsque les mesures de surveillance ne seront plus nécessaires, et après que les opérations d'assainissement du point G9 de la gare de chargement auront été entreprises. La question de la garantie pourra aussi être réexaminée, sur requête des sociétés recourantes, si après la mise en place du nouveau modèle d'exploitation du site d'Aigle, il est démontré qu'il n'y a plus aucun risque de défaillance, en ce qui concerne la prise en charge des frais de surveillance et d'assainissement. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant ces questions dans le présent arrêt.
Il résulte des considérants que les deux recours, mal fondés, doivent être rejetés. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Les recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Les causes AC.2015.0193 et AC.2015.0194 sont jointes.
II. Les recours formés par Tamoil S.A., d'une part, et par RSO Services S.A., d'autre part, sont rejetés.
III. Les décisions prises le 24 juin 2015 par le Département du territoire et de l'environnement sont confirmées.
IV. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Tamoil S.A.
V. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de RSO Services S.A.
VI. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juillet 2016
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.