TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 février 2016
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Philippe Grandgirard et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière
Recourante
Anne-Lise LOUBET RÜFENACHT, Chalet Le Flocon, à Villars-sur-Ollon, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey 1,
Autorité intimée
Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Opposants
Mercedes GRANGER, à Villars-sur-Ollon,
Stéphane GRANGER, à Villars-sur-Ollon,
Claire-Lise MORET, à Villars-sur-Ollon,
Philippe DULEX, à Villars-sur-Ollon, Tous représentés par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
Autorisation préalable d'implantation
Recours Anne-Lise LOUBET RÜFENACHT c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 11 décembre 2014 (refusant son projet d'agrandissement sur la parcelle n°3261)
Vu les faits suivants
A. Anne-Lise Loubet Rüfenacht est propriétaire de la parcelle n°3'261 du cadastre de la Commune d'Ollon, à Villars. D'une surface de 931 m2, ce bien-fonds supporte un chalet (n°ECA 2'250) et un garage (n° ECA 6'475). La parcelle n°3'261 est attenante, au Nord-Est, à la parcelle n°3'262, propriété de Stéphane et Mercedes Granger. Ces parcelles sont colloquées en zone de village B selon le plan d'extension communal E.C.V.A. Les Ecovets - Chesières - Villars - Arveyres (ci-après le "PPA"), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 octobre 1996 dans sa dernière version, et le règlement du plan partiel d'affectation correspondant (ci-après le "RPPA"), approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1993.
B. Le 14 octobre 2014, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation auprès de la Municipalité d'Ollon (ci-après la "Municipalité"), en vue de l'agrandissement de son chalet. L'agrandissement prévu consiste en l'adjonction d'un second corps de bâtiment qui est accolé au chalet initial sur une partie de sa façade Sud et qui prolonge celui-ci dans la partie centrale de la parcelle. La demande a été mise à l'enquête publique du 1er au 30 novembre 2014 et a suscité plusieurs oppositions dont celle des voisins Stéphane et Mercedes Granger, Claire-Lise Moret et Philippe Dulex.
C. Par décision du 11 décembre 2014, la Municipalité a refusé le permis d'implantation sollicité pour le motif suivant:
"L'agrandissement projeté est régi par l'article 80 L.A.T.C, dès lors que le bâtiment existant n'est pas réglementaire (il ne respecte pas la distance aux limites). En effet, en vertu de l'article 80 al. 2 L.A.T.C, l'agrandissement ne doit pas aggraver l'atteinte à la réglementation."
D. Sous la plume de son conseil, Anne-Lise Loubet Rüfenacht a recouru contre cette décision, le 27 janvier 2015, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de dépens, à l'admission de son recours et à la délivrance du permis d'implanter. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, par son conseil, le 17 mars 2015, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son rejet. Les opposants précités se sont également déterminés, par leur conseil, le 18 mars 2015. Ils concluent aussi, sous suite de dépens, au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 13 avril 2015 et les opposants, le 30 avril 2015.
Le Tribunal a tenu audience le 2 septembre 2015. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications.
Le 24 septembre 2015, les opposants se sont encore déterminés brièvement.
Le Tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
La Municipalité a refusé le projet en application de l'art. 80 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
a) L’art 80 LATC fixe le cadre des travaux autorisés concernant les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir. Cette disposition a la teneur suivante :
"1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie"
Aux termes de cette disposition, "l'atteinte à la réglementation en vigueur" ou les "inconvénients qui en résultent pour le voisinage" ne doivent pas être aggravés. Selon la jurisprudence, la notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur s'apprécie au regard du but visé par la norme transgressée. Cette disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte à la réglementation (ATF 1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; arrêts AC.2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0327 du 1er juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0401 du 4 mars 2014 consid. 3a; AC.2012.0066 du 31 mai 2013 consid. 5b). Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de rechercher le but que poursuit la norme transgressée (arrêts AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2009.0269 du 21 mars 2012 consid. 3; AC.2011.0138 du 31 octobre 2011 consid. 2a et les références; Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ch. 6.3 adart. 80 LATC). On précisera que les inconvénients dont cette disposition vise à protéger le voisinage se définissent de la même manière que dans le cadre de l'art. 39 RLATC concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans sacrifice excessif (arrêts AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2008.0164 du 29 juin 2009 consid. 4b/cc; AC.2008.0026 du 24 février 2009 consid. 5). Enfin, l'art. 80 LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus strict, ni plus permissif (arrêts AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2011.0235 du 10 avril 2012 consid. 1c).
b) La réglementation sur les distances aux limites tend principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus n'aient l'impression que la construction voisine les écrase. Elle vise également à garantir un minimum de tranquillité aux habitants. La création de volumes supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit en particulier être considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens de l'art. 80 al. 2 LATC (cf. arrêt AC.2014.0161 du 9 octobre 2015 consid. 7 et les références citées).
c) En l'occurrence, il ressort du plan de situation que le chalet existant empiète sur la limite des constructions en son angle Nord-Ouest et pour une petite partie dans l'angle Nord-Est. L'agrandissement litigieux en revanche est prévu dans la limite des constructions et consiste en un prolongement du bâtiment vers le Sud. Il n'y a donc pas d'aggravation de l'atteinte ici, au sens de l'art. 80 LATC. Quant à l'aggravation des inconvénients qui peuvent en résulter pour le voisinage, dès lors que l'agrandissement prévu est situé dans la limite des constructions et respecte la distance aux limites, on ne saurait admettre ici une aggravation insupportable des inconvénients pour les voisins.
Le projet ne contrevient ainsi pas à l'art. 80 LATC.
Dans sa réponse au recours, la Municipalité invoque un second motif de refus, à savoir que l'extension litigieuse serait en réalité une nouvelle construction distincte qui ne respecterait en conséquence pas l'ordre non contigu prévu par la réglementation communale.
a) Conformément aux art. 3 et 7 RPPA ECVA, partout où les bâtiments ne sont pas construits dans l'ordre contigu, l'ordre non contigu est obligatoire. L'art. 4 RPPA-ECVA prévoit que la distance entre les façades non mitoyennes et la limite de propriété est de 6 m au minimum. Cette distance est doublée entre bâtiments sis sur la même propriété (art. 4 al. 2 RPPA-ECVA).
b) L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119 LATC:
"1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.
2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.
3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."
Selon la jurisprudence, le renvoi aux art. 108ss LATC signifie que, pour la forme de la demande d'autorisation, l'enquête publique et la décision, l'on applique les dispositions relatives au permis de construire. La portée juridique de l'autorisation préalable d'implantation est toutefois restreinte et ne vise pas tous les aspects du projet. Cette autorisation peut, selon les cas se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite; elle peut aussi régler celles du volume, de la hauteur, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande. L'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans le délai, si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (AC.2013.0065 du 18 juin 2015, consid. 1 et références). L'octroi du permis d'implantation a les mêmes effets juridiques que ceux du permis de construire en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation (AC.2009.0276 du 23 avril 2010; AC.2007.0196 du 18 janvier 2008; AC.2001.0157 du 22 mai 2002). Le permis d'implantation confère donc temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause à l'occasion de la délivrance du permis de construire.
c) La jurisprudence a eu régulièrement l'occasion d'admettre comme constituant un seul bâtiment des constructions composées de plusieurs corps ayant par exemple des faîtes à des hauteurs différentes pour tenir compte en particulier de la configuration du terrain (cf. notamment AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 3 et références). En l'occurrence, la demande d'autorisation préalable d'implantation porte sur l'implantation d'un projet d'agrandissement et des dimensions de celui-ci. Les plans au dossier se limitent au plan de situation, à un plan d'emprise au sol et à une coupe. Ces plans indiquent certes une liaison entre la construction existante et l'agrandissement projeté, sur un étage entier. Toutefois, à défaut d'un jeu de plans complet sur la répartition des locaux entre les étages, il n'apparaît pas possible de déterminer dans quelle mesure le projet litigieux constitue bien un agrandissement ou au contraire une nouvelle construction. C'est partant à tort que la Municipalité invoque ce motif à ce stade. En l'état du projet, le Tribunal se limitera ainsi à constater qu'au stade de l'autorisation préalable d'implantation, ce projet apparaît conforme à la distance aux limites de propriété (cf. consid. 1 ci-dessus). Sa conformité aux exigences de la distance aux limites entre bâtiments sur une même parcelle pourra être tranchée au stade du permis de construire, une fois connu le projet détaillé. Il appartiendra à la Municipalité de préciser ceci dans l'autorisation préalable d'implantation.
Les opposants s'interrogent sur la conformité du projet eu égard à la législation en matière de résidences secondaires.
La loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) et son ordonnance d'application, du 4 décembre 2015 (ORSec; RS 702.1) sont entrées en vigueur le 1er janvier 2016 et s'appliquent dans le cas présent (art. 25 al. 1 LRS). Le Tribunal a déjà eu l'occasion de juger que, dans la mesure où une demande d'autorisation préalable d'implantation n'inclut pas la qualification de résidence secondaire ou principale dans les éléments mis à l'enquête publique, les éventuelles restrictions en relation avec cette qualification n'empêchent pas la délivrance du permis préalable d'implantation (AC.2013.0005 du 24 avril 2013; arrêt TF 1C_528/2013 du 5 juin 2013). Dans le cas présent, l'immeuble litigieux constitue la résidence principale de la recourante. Si l'on peut avoir des doutes sur l'étendue de l'agrandissement projeté dans le cas présent, comme indiqué ci-dessus, il n'est pas possible, au regard des plans au dossier, de se déterminer en toute connaissance de cause sur la création ou non d'un logement supplémentaire, dont l'affectation en résidence secondaire ou principale devrait alors être clarifiée. Cette question n'a toutefois pas fait l'objet de la demande d'autorisation préalable d'implantation, de sorte qu'elle ne saurait faire obstacle à la délivrance de celle-ci. Il appartiendra en revanche à la Municipalité de s'assurer du respect de cette législation nouvelle lors de la procédure de permis de construire.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis. Le dossier sera renvoyé à la Municipalité pour qu'elle délivre l'autorisation sollicitée dans le sens des considérants. Selon la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée de supporter les frais et les dépens (AC.2013.0065 précité). En l'espèce, la recourante obtient gain de cause et il convient de considérer que les opposants succombent. Au vu de ce résultat, les frais de justice seront mis à la charge des opposants (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.369). La recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, également à la charge des opposants (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'OIlon, du 11 décembre 2014, est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Un émolument de justice, de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de Mercedes et Stéphane Grangier, de Claire-Lise Moret et de Philippe Dulex, débiteurs solidaires.
IV. Mercedes et Stéphane Grangier, Claire-Lise Moret et Philippe Dulex, débiteurs solidaires, verseront à Anne-Lise Loubet Rüfenacht une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 février 2016
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.