COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC – Arrêt du 29 juillet 2016

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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 juillet 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourant

Sophie GUYOT, à Lausanne, représentée par Me Aurélia RAPPO, avocate, à Lausanne,

Autorités intimées

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,

Service des communes et du logement, Division logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Service communal du logement et des gérances, à Lausanne,

Opposants

Yvette et Karine MURISET, à Lausanne,

Thierry Daenzer, à Lausanne,

Isabelle Noverraz Daenzer, à Lausanne,

Laurence Boillat, à Lausanne,

Olivier Longchamps, à Lausanne,

Shefki et Sahide Ademi, à Lausanne,

Catherine COTTIER, à Lausanne, tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,

Objet

permis de construire

Recours Sophie GUYOT c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 30 octobre 2014 et de la Division logement du Service des communes et du logement du 5 septembre 2014 refusant le projet de transformations intérieures d'un bâtiment avec changement d'affectation au 1er étage et installation de capteurs solaires sur la parcelle n° 5057, située au boulevard de Grancy 44 à Lausanne

Vu les faits suivants

A. a) Sophie Guyot a acquis la totalité de la parcelle n° 5057 du cadastre de la commune de Lausanne le 24 décembre 2009, parcelle qui était propriété de la succession de Charles Alcide Guyot, né le 5 septembre 1911; Sophie Guyot était copropriétaire pour une part de 3/112 èmes dans la succession de Charles Alcide Guyot.

b) La parcelle n° 5057, située au boulevard de Grancy n°44, comporte un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 294 m² au sol (ECA n° 6962). La parcelle est classée en zone urbaine régie par les art. 95 à 103 du règlement sur le plan général d'affectation de la commune de Lausanne du 26 juin 2006 (RPGA). Le bâtiment comporte cinq niveaux habitables avec trois logements de 2, 4,5 et 5,5 pièces à chacun des niveaux et un rez-de-chaussée affecté à des activités commerciales, soit quatre commerces indépendants. Quatre places de stationnement extérieures sont également louées. Au 25 juillet 2011, l'état locatif mensuel s'élevait à 21'821 fr. soit des loyers annuels de 261’852 fr. avec des charges annuelles de 28'200 fr. Les loyers des logements de 5,5 pièces étaient fixés dans une fourchette allant de 830 fr. jusqu'à 1'700 fr. par mois pour le plus élevé; les logements de 2 pièces de 603 fr. à 937 fr. par mois et ceux de 4,5 pièces, de 692 fr. à 1566 fr. par mois. La plus grande partie des loyers des logements de 4,5 et 5,5 pièces était comprise entre 1'376fr. à 1'622 fr. La police d'assurance de l'Etablissement cantonal d'assurance (ECA) mentionne une valeur incendie de 4'182'557 fr. pour un volume total de 7'028 m³. L'immeuble a été construit en 1931-1932.

B. a) Dans le courant de l'été 2010, Philippe Charles Guyot, architecte et père de la propriétaire Sophie Guyot, a pris contact avec la Division logement du Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) (ci-après: la Division logement) en vue d'examiner les possibilités de réaliser des travaux de transformation et d’amélioration du bâtiment.

b) Philippe Charles Guyot a déposé le 1er septembre 2010 auprès de la Division logement un projet de transformation sur la base d'un diagnostic de l'état physique et fonctionnel du bâtiment basé sur la méthode EPIQR.

EPIQR est une Société à responsabilité limitée, dont la raison sociale est : "EPIQR, Rénovation Sàrl". Le but de la société, est le suivant :"Construction, transformation et rénovation d'immeubles, expertises immobilières, formation, conseils et édition de logiciels dans ces domaines et ceux touchant à l'énergie et à l'environnement, recherches et développement dans les domaines précités." Les associés gérants sont Jean-Louis Genre et Corinne Genre.

En utilisant le méthode EPIQR, Philippe Charles Guyot a présenté une variante avec une rénovation « en l’état » sans restructuration, ni adaptation « Minergie », estimée à 1'885'100 fr. comprenant un montant d’honoraires de 224'200 fr. (soit 1'660'900 fr. de travaux), et une variante avec une restructuration totale et mise en conformité « Minergie », pour un coût estimé à 2'811’900 fr. comprenant le montant des honoraires pour 334'400 fr.(soit, 2'477'500 fr. de travaux).

c) En date du 14 octobre 2010, il a transmis à la Division logement le formulaire n° 53 de la demande d'autorisation spéciale pour les travaux soumis à la législation concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation.

d) Par un message e-mail adressé le 10 novembre 2010 à Me Aurélia Rappo, un responsable de la Division logement confirmait que les représentants du canton et de la commune de Lausanne avait effectué une visite de l’immeuble pour vérifier les éléments techniques transmis par l’architecte, tels que l’analyse EPIQR. Il s’est en outre exprimé dans les termes suivants concernant le projet de transformation :

« A première vue, sous toutes réserves, les mesures d’assainissement des installations sanitaires, de chauffage et d’électricité sont justifiées en plusieurs endroits. L’appréciation est en revanche plus nuancée en ce qui concerne les diverses restructurations proposées, lesquelles nécessitent une pesée d’intérêts. Dans ce contexte, le préavis de la Commune de Lausanne jouera un rôle important pour apprécier le caractère d’intérêt général du remplacement de petits logements par de plus grands. »

Philippe Charles Guyot a répondu le 16 novembre 2010 pour préciser qu’il n’était pas prévu de faire de plus petits appartements, mais de restructurer les surfaces existantes.

e) Après un échange de vues des 9 et 30 novembre 2010 entre la Direction des travaux de la Ville de Lausanne (ci-après: la Direction des travaux) et la Division logement, il a été convenu de traiter la demande de Philippe Charles Guyot selon la procédure de demande de permis de construire régie par la loi sur l'aménagement du territoire et des constructions avec une enquête publique et la circulation traditionnelle du dossier auprès de la Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: la CAMAC).

C. a) En date du 23 décembre 2010, la Division logement a adressé au Service communal du logement et des gérances (ci-après: Service du logement) le rapport technique relatif à l'immeuble en cause avec un calcul des coûts selon l'application de la méthode Mérip. Le rapport technique comporte les précisions suivantes:

"Les commerces sis au rez-de-chaussée ne sont pas concernés par la LDTR.

Selon l'état locatif du 07.09.2010, l'immeuble comprend à chacun des cinq niveaux : trois logements, soit un 2,5 pièces d’environ 55 m2 au centre, un 5.5 pièces à 4,5 pièces de 87 m2 à l’ouest et un 5,5 de 104 m² à l'Est.

L'enveloppe du bâtiment est en bon état. Des travaux de ferblanterie-couverture et de rénovation de façades y compris le remplacement des fenêtres et de fermetures extérieures ont été entrepris en 1999-2000.

Les parties communes sont quelque peu vétustes. Les installations techniques (CVSE) souffrent de l'usure du temps.

Dans les logements les apparences sont disparates selon l'ancienneté des locataires. Les salles d'eau, exiguës, sont partiellement carrelées et souvent équipées d'anciens appareils. Les cuisines sont faiblement agencées. Toutefois dans quelques logements des assainissements ponctuels ont été entrepris. Plusieurs cuisines sont agencées:"

b) Le rapport technique de la Division logement aboutit à un coût de rénovation selon la méthode Mérip de 1'732'500 fr. avec des frais secondaires « hors Mérip » de 173'250 fr., soit un total de 1'905'750 fr. En date du 23 décembre 2010, la Division logement a informé Philippe Charles Guyot de la transmission du dossier en vue du préavis auprès du Service du logement.

c) Le 23 mars 2011, le Service du logement a préavisé favorablement les travaux de rénovation et d'assainissement des appartements de l'immeuble et des espaces tels qu'ils existent à ce jour en fixant le coût total de la partie logements de l'immeuble à un maximum de 1'905’750 fr. selon l'expertise Mérip du rapport technique de la Division logement.

D. a) Il ne ressort pas du dossier de la Division logement que le rapport technique du 23 décembre 2010 ainsi que le préavis du Service du logement et des gérances du 23 mars 2011 aient été transmis au mandataire de Sophie Guyot.

b) Jean-Louis Genre a transmis à Philippe Charles Guyot, le 18 avril 2011, une nouvelle étude EPIQR qui aboutit à un résultat des coûts de transformation de 2'064'900 fr. auxquels s’ajoutent les frais d'honoraires estimés à 278’700fr., soit un total de 2'343’600 fr. Ce rapport a été communiqué à la Division logement.

E. a) Philippe Charles Guyot a déposé le 3 août 2011 un dossier de plans auprès du Service d’urbanisme de la Direction des travaux de la ville de Lausanne (ci-après : le Service d’urbanisme), en vue de l’enquête publique et l’obtention du permis de construire pour réaliser les travaux de restructuration envisagés. Il a produit un nouveau formulaire 53 et il a joint à son envoi un descriptif des travaux formulé de la manière suivante:

"(…) Le bâtiment sis boulevard de Grancy, parcelle n. 5057 à Lausanne, se trouve sur une parcelle d'une surface de 330 m², située boulevard de Grancy 44 à Lausanne.

Le bâtiment comprend actuellement un niveau de sous-sol, un rez-de-chaussée à l'usage commercial, 5 niveaux d'habitation avec trois appartements par étage et des combles utilisées comme galetas.

Le dernier niveau, situé dans les combles de l'immeuble comporte actuellement un espace de 30.64 m² utilisé comme séchoir et des galetas utilisés comme dépôts.

Le propriétaire se propose :

de prendre possession des volumes des combles de la toiture et de relier ces espaces avec les appartements du 5ème étage. Création d'une terrasse recouverte de panneaux solaires photovoltaïques de 10 m² et 11 m², amorphes, souples et rétractables par enroulement.

isoler totalement la toiture avec 20 cm d'isolation de laine de verre et y créer une sous toiture.

réparer et mettre aux normes l'ascenseur existant.

restructurer les étages du 2ème et 5ème étage afin de remettre aux normes (par exemple isolation phonique des murs intérieurs) les étages d'habitation ainsi que les espaces.

refaire les CVSE, soit chauffage, ventilation, sanitaire et électricité.

les pièces de 6.84 m² sont supprimées, les bains et les WC sont repensés et refaits, la cuisine, refaite, est liée au séjour et au hall d'entrée. Les surfaces diurnes et nocturnes sont clairement définies. Les appartements actuellement définis comme appartements de 5.5 p – 4.5 p – 2.5 p. deviendront des appartements de 3.5 p de 81.24 m2 – 1.5 p. de 25.96 m2 – 4.5 p de 111.81 m2

La restructuration de l'immeuble reste totalement dans le gabarit de l'immeuble, aucune lucarne d'aucune sorte n'est prévue en dépassement de gabarit.

Le 1er étage est prévu recevoir des locaux d'occupation tertiaire, au vu des nuisances de bruit, d'activité, d'odeurs, provoquées par les commerces du rez-de-chaussée et notamment de la laverie publique, ainsi que par la circulation du boulevard avec l'arrêt des feux de circulation. C’est la raison pour laquelle nous demandons un changement d'affectation pour cet étage.

La production de calories dans cet immeuble est reliée à la centrale de chauffage, située dans le bâtiment de Grancy 46, des quatre bâtiments desservis, soit Simplon 47 et Montriond 2 parcelle 5056, Grancy 44 parcelle 5057 et Grancy 46 parcelle 5058.

Pourtant, dite installation étant à fin de vie, il est en discussion entre les propriétaires de créer une chaufferie par bâtiment. Les trois propriétaires n'ayant pas encore défini leurs choix, la décision interviendra peut-être dans une année. Un dossier complémentaire sera alors soumis en temps opportun:"

b) Le Service d’urbanisme a répondu le 15 septembre 2011 en demandant des corrections concernant les questionnaires généraux et signalait déjà un nombre d’ouvertures en toiture ne respectant pas l’art. 30 RPGA. Il transmettait en outre déjà les prises de position du Service d’assainissement et de l’Office de l’hygiène et de l’habitat. Il signalait aussi que la déléguée à la protection du patrimoine bâti émettait des réserves quant au bouleversement typologique proposé, car le bâtiment avait recueilli la note 3 au recensement architectural.

F. a) Dans l'intervalle, Philippe Charles Guyot avait transmis à la Division logement le second rapport EPIQR réalisé par Jean-Louis Genre et une séance a eu lieu le 26 juillet 2011 au cours de laquelle la Division logement a demandé un plan financier par poste du « CFC 2 » pour deux variantes du projet: la première, fondée uniquement sur la rénovation de l'existant, et la seconde, intégrant le projet de restructuration (le CFC est un code de construction dont le chapitre 2 concerne tous les travaux du bâtiment, y compris les honoraires des ingénieurs, des architectes et des différents spécialistes intervenant sur les travaux).

b) En date du 15 août 2011, Philippe Charles Guyot a transmis à la Division logement le plan financier par poste CFC 2 comprenant uniquement la variante d'une restructuration complète du bâtiment et dont le coût était estimé à 2'852'444.21 fr. auquel s'ajoute le montant des honoraires (384'750.fr.) et des taxes (6'000.00 francs), ce qui aboutissait à un total général, sans la rénovation du rez-de-chaussée commercial, de 3'243'1.21 fr.

G. a) A la suite de différents entretiens qu’il a eus avec les représentants du Service d’urbanisme, en octobre et novembre 2011, Philippe Charles Guyot a produit un nouveau dossier de demande de permis de construire le 9 mars 2012. Les plans déposés ne prévoyaient pas de travaux au niveau du rez-de-chaussée commercial, dont l’affectation est maintenue avec quatre commerces d’une surface respective de l'ordre de 40 m², de 42 m², de 45 m² et de 96 m².

b) Au niveau du 1er étage, il est prévu que l'ensemble des logements soit remplacé par un étage de bureaux d'une surface de 245 m². c) Du 2ème au 4ème étage, les appartements sont prévus d’être transformés de la manière suivante. Côté ouest, les logements de 4,5 pièces sont transformés en logements de 3,5 de 86 m² environ avec les modifications suivantes: les galandages côté nord séparant les deux chambres, le wc et la cuisine sont démolis pour créer une grande cuisine (16.43 m²) et une chambre plus grande (13.16 m²). Le mur porteur séparant la cuisine du séjour est supprimé et la chambre côté sud-ouest est maintenue, le galandage existant étant doublé. La salle de bains existante est agrandie du côté du hall. Pour l’appartement central, la surface du logement de 2.5 pièces est réduite d’un tiers environ pour créer un logement d’ 1.5 pièces de 26 m2. Seule une partie de mur séparant les anciens appartements de 2.5 pièces et 4.5 pièces est maintenue pour être doublée. Les sanitaires et la cuisine sont déplacés et les galandages délimitant ces espaces sont supprimés. Pour l'appartement de 5.5 pièces côté ouest, il est transformé en un logement de 4.5 pièces d’une surface de 112 m2. La cuisine située sur le côté nord du logement est déplacée du côté sud et trouve son prolongement sur la vaste pièce de séjour avec la forme arrondie de la façade formant l’angle sud-est de l’immeuble, ce qui implique une démolition d’une partie du mur porteur. Les surfaces de la cuisine et des sanitaires sont réaménagées en deux salles de bains (un wc-douche et un bain-wc). Les deux chambres côté nord-ouest (une petite et une moyenne) sont réunies pour former une seule grande chambre (14.91 m2). Le galandage séparant la nouvelle chambre du wc-douche est maintenu pour être doublé côté chambre. Enfin, les deux chambres existantes donnant sur la façade est sont maintenues avec un doublage des galandages.

e) Au niveau du 5ème étage, situé dans les combles, la typologie des nouveaux logements projetés est pratiquement identique (3.5, 1.5 et 4.5 pièces). Toutefois, dans les logements de 3.5 et 4.5 pièces, des escaliers sont aménagés dans le hall, pour donner accès à un espace de jeux au niveau des sur-combles.

H. a) L'enquête publique a été ouverte du 25 septembre au 25 octobre 2012. En date du 25 octobre 2012, les locataires Elise et Julio Solano, Paula et Serge Lecomte, Isabelle Noverraz-Daenzer et Thierry Daenzer, Dominique, Claude, Claudine et Florian Breider, Marc-André Boilat, Laurence Boillat, Jacques Longchamp et Olivier Longchamp, Karine Bergier-Hintermeister et Sébastien Bergier, Sahide et Sheski Ademi, Christian et Natacha Chabloz-Vadi, Yvette Muriset, Laurence Gagnebin ainsi que Hélène Panchaud ont formé une opposition par l'intermédiaire de leur conseil, Me Jean-Claude Perroud.

b) Le Service d’urbanisme a transmis les oppositions à la CAMAC le 19 novembre 2012 et le conseil des opposants a fait parvenir à la Division logement une argumentation complémentaire le 7 décembre 2012.

c) En date du 7 février 2013, la Division logement a transmis des conclusions provisoires avec variantes chiffrées à l’architecte Philippe Charles Guyot, en précisant que selon l'analyse Mérip, la rénovation du bâtiment du boulevard de Grancy 44 pourrait être réalisée pour un coût de 1'951’840 fr. soit un coût Mérip de 1'774'000 fr. et 1077'400 fr. de frais secondaires. Elle précise que le projet mis à l'enquête publique, avec des coûts de rénovation de 2'900’000 fr. aurait pour conséquence de soustraire une part importante des logements de l'immeuble à la substance ordinaire du marché locatif pour en faire des appartements de type résidentiel sans qu'une telle intervention soit indispensable au plan technique.

d) En février 2013, le conseil des opposants a transmis à la Division logement un rapport d'analyse effectué par l'architecte Alain Cauderay, ancien adjoint à l'architecte à la ville de Lausanne. Il ressort de cette analyse que le bâtiment ne présenterait pas de défectuosités ou un manque d'entretien majeur, car l'enveloppe extérieure est en excellent état, ayant été rénovée récemment.

L'intérieur serait plus disparate avec certains aménagements désuets, ne correspondant plus aux standards actuels comme les agencements de cuisine, le carrelage, les lavabos, l'ampérage (etc.), mais ils seraient en bon état et toujours fonctionnels. Certains appartements auraient été partiellement rénovés, d'autres totalement, conduites sanitaires et électriques comprises. Des travaux d'entretien auraient régulièrement été réalisés. Il n'était pas indispensable d'entreprendre une campagne générale de travaux de rénovation car la valeur d'usage actuelle de l'immeuble était tout à fait convenable. Les installations techniques n’étaient plus de première jeunesse, en particulier les conduites sanitaires, et cela signifiait qu'à moyen terme, soit dans un délai de l'ordre de 15 à 20 ans, il s'agirait de renouveler ces conduites en poursuivant la politique de rénovation amorcée les dernières années, c'est-à-dire, en planifiant des interventions de rénovation successives d'appartements, de préférence lors d’un changement de locataires. Le remplacement de la chaudière et des quelques tableaux électriques et câbles encore d'origine devrait être planifié à court terme, soit dans un délai de 5 à 10 ans. L'ensemble de ces travaux pourrait ainsi être réalisé sans occasionner de nuisances pour les locataires, leur coût pouvant être évalué de la manière suivante :

Travaux

Coût

Remplacement de la chaudière et des tableaux électriques (indispensable)

200'000.-

Remplacement des portes palières (non indispensable)

150'000.-

Sécurisation des barrières et garde-fous (non indispensable) :

50'000.-

Amélioration du bilan thermique (non indispensable) :

300'000.-

Total

700'000.-

L'architecte Alain Cauderay estime que les risques que représentent les cabines d'ascenseur sans porte intérieure apparaissent comme étant moindres et qu'il serait ainsi tout à fait possible de continuer à les utiliser jusqu'à la fin de vie de l'installation.

e) Le conseil de Philippe Charles Guyot répondait le 22 février 2013: Alain Cauderay aurait vécu dans l'immeuble en tant que colocataire non déclaré de la famille Boillat Longchamp et que son nom aurait figuré sur la boîte aux lettres des entrées des bâtiments. Il serait ainsi très proche de nombreux locataires et s'était activement impliqué dans cette affaire. Il se serait adressé à la sœur du propriétaire, Sophie Guyot, en vue d'obtenir un appartement à louer dans l'immeuble.

I. a) En date du 3 avril 2013, le conseil du propriétaire est intervenu auprès de la Division logement pour expliquer la situation personnelle des propriétaires (Sophie Guyot et son frère Benjamin Guyot). Il a insisté sur la vétusté des installations et la nécessité des interventions, notamment en ce qui concerne l'ascenseur, les installations électriques, les canalisations et les installations sanitaires, ainsi que la chaudière en relevant que les coûts des interventions ponctuelles effectuées de 2001 à 2011 se sont élevés à plus de 300'000 fr. Il était nécessaire, à son avis, de réhabiliter les gaines techniques. La surface des nouveaux appartements projetés n’était pas vraiment plus importante que celles des 5,5 pièces existants. Des accords avaient été passés avec certains locataires et des surfaces seraient actuellement vacantes, notamment dans l'immeuble Grancy 46 où six appartements auraient été libérés. L'aménagement des duplex prévus au 5ème étage serait motivé par le besoin personnel de Sophie Guyot, tout comme le changement d'affectation du 1er étage. Le changement d’affectation prévu au 1er étage permettait aussi de créer une zone tampon entre les commerces du rez-de-chaussée et les logements du 2ème étage, et répondrait de plus aux besoins personnels de la propriétaire Sophie Guyot. La redistribution des appartements et le déplacement des cuisines et des salles de bains auraient été dictés par des motifs techniques comme l’amélioration de l'isolation phonique entre les logements et la nécessité de réaliser des économies d'énergie, notamment par une isolation en toiture, l'installation d'une ventilation adéquate et l’aménagement d'un chauffage au sol.

b) A la suite de cette nouvelle argumentation, la Division logement a estimé pouvoir changer sa première prise de position sur les points suivants, dans une lettre adressée le 30 avril 2013 au conseil du propriétaire: le changement d'affectation du 1er étage, pourrait en principe être admis, sous réserve du préavis de la Commune de Lausanne. En ce qui concerne la restructuration des étages types, les travaux pourraient aussi être admis dans le cadre de la LDTR en retenant un montant de 2'894’250 fr. proche de l’estimation EPIQR de la Division logement qui s’élevait à 2'812’000 fr. La rentabilisation d’un tel investissement sur les loyers des appartements existants pouvait aboutir à des loyers admissibles après travaux de 243 fr. /m2, Mais il était aussi nécessaire d’attendre un nouveau préavis de la Commune de Lausanne sur ce point afin de valider l’analyse sur le besoin. Enfin les duplex au 5ème étage pouvaient aussi être admis aux mêmes conditions.

c) Compte tenu de la nécessité de requérir une nouvelle détermination de la commune de Lausanne sur le nouveau projet, l'analyse technique réactualisée allait être transmise au Service du logement pour nouveau préavis au projet de rénovation et transformation du bâtiment du boulevard de Grancy 44. La décision finale sur le dossier devait être rendue une fois le préavis municipal connu.

J. a) L'architecte Philippe Charles Guyot a transmis le 31 mai 2013 à la Division logement un nouveau projet de transformation modifiant la répartition des logements. Le projet prévoit aux 2ème et 3ème étages de créer quatre logements par niveau, soit un logement de 3.5 pièces (82 m2), deux logements de 2.5 pièces (56m2 et 61 m2) et un logement de 1.5 pièces (35 m2) donnant uniquement sur la cour intérieure au nord. La répartition des logements n’est pas modifiée aux 4ème et 5ème étage, mais il n’est plus prévu de maintenir les galandages existants et l’espace en sur-combles rattaché au logement de 4.5 pièces, est prévu d’être aménagé en galerie; et la salle de jeu en relation avec le logement de 3.5 pièces est prévue d’être équipée d’un sanitaire (wc).

b) Philippe Charles Guyot précisait dans son courrier du 31 mai 2013 qu’il était nécessaire de réévaluer le calcul de rentabilité proposé par la Division logement, qui lui semblait « bien optimiste ». En ce qui concerne le nouveau projet avec un nombre plus élevé de petits appartements, il indiquait qu’il était prêt à réaliser le projet tel qu’il avait été mis à l’enquête publique, avec seulement trois logements par niveau. Mais si la Division logement devait estimer que la variante proposée par le nouveau projet, avec un nombre plus élevé de petits logements serait préférable, il était ouvert à s’engager dans une telle réalisation conformément à une discussion qui avait eu lieu avec la Division logement le 19 avril 2013. En revanche, si cette variante devait retarder la procédure d’obtention du permis de construire, elle serait alors abandonnée par la propriétaire, qui souhaitait que le dossier puisse rapidement aboutir.

c) Philippe Charles Guyot a encore rencontré les représentants de la Division logement les 27 juin et 5 septembre 2013. Il a en outre transmis à la Division logement le 11 octobre 2013 le dispositif de jugement du Tribunal cantonal du 9 septembre 2013 confirmant la résiliation des baux ainsi que son estimation et bases de calcul pour la détermination du loyer effectif.

d) La Division logement a communiqué au Service du logement le 6 décembre 2013 les dernières informations résultant des envois de l'architecte Philippe Charles Guyot des 31 mai et 11 octobre 2013 ainsi qu'un calcul réactualisé de rentabilité avec le montant des loyers admissibles.

K. a) En date du 14 janvier 2014, le Service du logement a demandé à Philippe Charles Guyot de lui faire parvenir la version finale des plans du projet de transformation et la demande d'autorisation de construire avec le formulaire 53, accompagnés de toutes les pièces et documents utiles, en particulier les nouveaux devis détaillés des coûts de rénovation avec le descriptif précis de tous les travaux envisagés, les états locatifs détaillés comprenant les typologies et les surfaces de logement, ainsi que la dernière copie de l'assurance ECA.

b) Philippe Charles Guyot a répondu le 26 février 2014 que l'enquête publique du projet de construction avait eu lieu du 25 septembre au 25 octobre 2012 et que le formulaire 53 avait déjà été fourni en 2010 à la Division logement, puis au mois d'août 2011 au Service d’urbanisme. Un nouvel exemplaire du formulaire 53 réactualisé a été adressé en février 2014 au Service du logement. Philippe Charles Guyot précisait encore qu'après plusieurs discussions, il avait soumis à deux reprises une modification du projet dont la dernière tendait à créer une mixité de logements avec une offre plus large comprenant des logements de 1.5 pièces, de 2.5 pièces, de 3.5 pièces et de 4.5 pièces. Il a rappelé que la propriétaire Sophie Guyot se proposait d'utiliser pour ses propres besoins le duplex de 4.5 pièces au 5ème étage et une partie des bureaux du 1er étage pour son activité professionnelle.

c) Le Service du logement a transmis le 5 mars 2014 à la Division logement les nouveaux documents fournis par Philippe Charles Guyot et il a demandé une nouvelle visite du bâtiment. Le conseil des opposants a déposé une argumentation complémentaire le 20 mars 2014, sur laquelle le conseil de la propriétaire s’est déterminé le 4 avril 2014. La visite des lieux a eu lieu le mercredi 16 avril 2014. La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a ensuite transmis le 3 juillet 2014 à la Division logement ses déterminations sur le nouveau projet modifié. Elle a préavisé négativement les travaux de transformation et de rénovation envisagés ainsi que le changement d'affectation des logements du 1er étage.

L. a) Le 5 septembre 2014, le Département des institutions et de la sécurité (ci-après: le département) a refusé d'autoriser le projet de rénovation et transformation de l'immeuble du boulevard de Grancy 44 à Lausanne tel que mis à l'enquête publique. La décision a été directement notifiée au constructeur et transmise à la municipalité par la CAMAC le 9 septembre 2014. En date du 30 octobre 2014, la municipalité a refusé le permis de construire en raison de la décision négative du département.

b) Sophie Guyot a contesté la décision communale et celle de la Division logement par un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP) en date du 15 décembre 2014. Elle conclut à ce que la décision du département du 5 septembre 2014 soit réformée au sens que l'autorisation spéciale est délivrée et subsidiairement annulée et le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée dans le sens des considérants. Elle conclut également à la réforme de la décision de la municipalité du 30 octobre 2004 en ce sens que le permis de construire soit délivré et, subsidiairement, à son annulation, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée dans le sens des considérants.

La Division logement s’est déterminée sur le recours le 2 février 2015 en concluant à son rejet. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 23 février 2015 et elle conclut également à son rejet. Les opposants locataires se sont déterminés le 9 mars 2015 en concluant aussi au rejet du recours. La recourante Sophie Guyot a déposé un mémoire complémentaire le 11 mai 2015 sur lequel la Division logement s'est déterminée le 26 juin 2015, le Service du logement le 1er juillet 2015 et les locataires opposants le 14 juillet 2015 ainsi que le 22 septembre 2015.

Le tribunal a tenu une audience le 16 septembre 2015. Le procès-verbal de l’audience comporte les précisions suivantes :

« (...)

Le tribunal et les parties entrent dans l’immeuble sis au Boulevard de Grancy 46. Ils procèdent à la visite de l’appartement du premier étage, à droite. Il s’agit d’un 5.5 pièces. Philippe Guyot explique que la partie diurne actuelle sera conservée, en revanche la cuisine existante sera transformée en salle de bains. Il confirme que les cloisons, les portes et les sols en parquet vont disparaître ; il y aura une isolation phonique au niveau du sol.

Philippe Guyot relève que les gaines des colonnes de chute d’eau, qui sont actuellement dans les murs de façades, sont hors d’usage et posent des problèmes d’humidité et de froid ; il faut les remplacer et les installer ailleurs, ce que conteste Me Perroud. Eric Bron relève que le fait d’admettre le remplacement des conduites ne justifie toutefois pas de modifier les typologies des appartements. Michel Gamba indique que les colonnes d’eau doivent effectivement être remplacées ; il précise qu’il ne peut toutefois pas être procédé à une restructuration totale de l’appartement, il faudrait veiller au maintien des typologies existantes.

Me Rappo relève que le projet litigieux conserve le même nombre d’appartements. Eric Bron indique que même si le projet prévoit des typologies comparables, en termes de surface, il serait trop interventionniste et pas compatible avec les objectifs de préservation du parc locatif de la LDTR.

(…)

Philippe Guyot conteste que des colonnes de chute d’eau aient été changées ; il précise qu’en changeant l’emplacement actuel de celles-ci des pièces supplémentaires pourraient être créées. Il confirme qu’il y a actuellement des radiateurs dans chaque pièce ; il précise que certaines colonnes des radiateurs seraient embourbées et de ce fait certaines pièces ne seraient pas chauffées, ce que conteste Me Perroud qui relève que certains locataires ont trop chaud, Eric Bron et M. Falbuaz indiquent que pour un immeuble de cet âge, seuls quelques radiateurs sont normalement changés. Ils précisent que tous les radiateurs et leur tuyauterie ne sont pas de la même époque, certaines parties nécessiteraient une remise à neuf alors que d’autres nécessiteraient seulement un ébouage.

Le tribunal et les parties montent au deuxième étage et visitent l’appartement sis à droite, un 5.5 pièces. Philippe Guyot indique que dans cet appartement, la partie diurne sera aussi conservée; il précise que le projet prévoit de conserver le même nombre de pièces. Philippe Guyot confirme que les moulures des plafonds vont disparaître ; il ajoute que les radiateurs ne fonctionneraient pas bien.

Le tribunal et les parties montent au troisième étage et visitent l’appartement d’Yvette et Karine Muriset, un 5.5 pièces. Il s’agit d’un appartement bien entretenu. Les occupantes déclarent ne pas avoir de problèmes de chauffage. Yvette Muriset explique que lorsqu’ils ont fait des travaux dans les appartements en-dessous et au-dessus du sien, des ouvriers sont venus percer le mur de façade de leur cuisine. La colonne de chute se trouverait ainsi dans le mur de façade. Me Rappo souligne que la cuisine n’a pas de ventilation, il faut ouvrir la fenêtre, ce qui, d’un point de vue énergétique, est un non-sens.

Le tribunal et les parties procèdent à la visite de l’appartement sis au même étage, mais côté gauche. La cuisine a été refaite il y a environ 15 ans, tout comme la peinture. Me Perroud indique que les travaux de réfection de cet appartement ont été effectués en 1999 et que leur coût se sont élevés à 60'000 fr., les colonnes de chute d’eau auraient été changées, ce que conteste Philippe Guyot.

Le tribunal et les parties montent au quatrième étage et visitent l’appartement sis à droite en arrivant sur le palier. Il est constaté que la peinture a été refaite et que le parquet a été poncé. La cuisine a été changée il y a environ 15 ans (identique à celle de l’appartement précédent). Me Perroud indique que le projet prévoit de refaire à neuf cet appartement, alors qu’il a été rénové en 2003-2004, et que les frais s’élèveraient à 225'000 fr. Me Rappo souligne que les colonnes de chute de cet appartement sont également en façade, ce qui pose des problèmes d’isolation. Michel Gamba fait remarquer que les installations électriques nécessitent une mise en conformité.

Le tribunal et les parties montent au cinquième étage et visitent l’appartement sis à droite en arrivant sur le palier. Il est constaté que la cuisine est vétuste et que dans cette pièce l’ouverture du système de ventilation naturelle de l’époque a été bouchée. Me Perroud relève que cet appartement a été partiellement rénové.

Le tribunal et les parties visitent les combles. Philippe Guyot indique que les tuiles sont en Eternit et qu’elles datent vraisemblablement d’avant 1991, de sorte qu’un diagnostic amiante devrait être effectué lorsqu’il faudra refaire la toiture. Il précise que la ferblanterie a été refaite, mais pas la sous-couverture, ce qui serait regrettable. Me Perroud fait remarquer que les tuyaux d’eau chaude sont récents. Philippe Guyot indique qu’ils ont été changés seulement au niveau de la jonction. Les représentants du Service des communes et du logement confirment que les travaux en toiture peuvent être réalisés.

(…)

Le tribunal et les parties descendent au sous-sol. Il est constaté qu’il est entretenu ; Philippe Guyot précise qu’il date de la construction de l’immeuble (années 1930). La distribution du chauffage est visible. Les dalles nervurées sont en béton (à chevalets) (Me Perroud fait remarquer que les conduites d’eau chaude sont récentes ; il précise que la colonne de chute de l’appartement de Laurence Boillat aurait été changée, ce que conteste Philippe Guyot. Il est constaté que les deux bâtiments constituent un tout sur le plan constructif et technique; les sous-sols sont reliés par un passage.

Le tribunal et les parties se dirigent dans le sous-sol de immeuble du n°46 et visitent la buanderie, puis la chaufferie, qui est commune aux immeubles sis à Grancy 44, 46, Montriond 2 et Simplon 47. Des compteurs datent de 1930 et sont toujours en service. Philippe Guyot indique que la chaudière a 23 ans et qu’elle peut lâcher à tout moment, ce que conteste Me Perroud qui se réfère à un rapport de 2011.

Le tribunal et les parties remontent et se retrouvent devant l’entrée de l’immeuble n°44.

Me Perroud requiert la production des pièces attestant les travaux qui ont été effectués entre 1998 et 2010 dans les immeubles visités. Il se propose toutefois de faire une synthèse des différents travaux qui ont été exécutés entre 1998 et 2010 et de la produire au tribunal.

(...) »

La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le procès-verbal. La Division logement a déposé ses déterminations le 2 novembre 2015 et la recourante le 6 novembre 2015. Le conseil des opposants locataires a également fait part de ses déterminations le 9 novembre 2015.

Considérant en droit

a) Le Grand Conseil du Canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1er). En règle générale, l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandaient impérativement (art. 3); l'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait que cette possibilité ne devrait être utilisée ni en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif, ni en faveur d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable, par exemple, l'acquisition d'un immeuble à un prix excessif (BGC automne 1962 p. 718).

b) A l’époque, le Canton de Vaud devait faire face à d’importantes demandes de nouvelles constructions comportant des démolitions de bâtiments d’habitation dans le centre des localités. Il était alors nécessaire d’introduire une procédure permettant d’interdire les démolitions de bâtiments d’habitation en bon état et comportant des logements de qualité répondant aux besoins prépondérants de la population (BGC automne 1962 p. 716). Saisi d’un recours de droit public contre le décret du Grand Conseil, le Tribunal fédéral a constaté que la réglementation cantonale poursuivait d’autres buts que ceux du droit fédéral concernant la lutte contre les abus dans le secteur locatif. Ainsi, le décret vaudois visait effectivement à lutter contre la pénurie de logements comme telle, en prévoyant des mesures destinées à accroître de façon générale le nombre de logements, alors que le droit fédéral visait à assurer le contrôle des prix sans favoriser la construction d’immeubles nouveaux ou empêcher la démolition de maisons d’habitation anciennes mais encore utilisables. Ainsi, le décret du Grand Conseil ne concernait directement que le propriétaire et ne se préoccupait pas des locataires qui n’étaient pas parties à la procédure relative à l’octroi de permis de construire et ne pouvaient pas recourir contre une décision autorisant la démolition (voir ATF 89 I 178, consid. 3c, p. 182).

c) Ce décret a été prolongé le 19 novembre 1969 pour une durée indéterminée en raison de la situation de pénurie persistante sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis complété le 21 novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble avait volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss). Le décret n’introduisait pas un contrôle général des loyers ou des prix de vente destiné à protéger les locataires de manière globale, mais un contrôle limité aux cas dans lesquels il s’agissait d’assurer l’application de règles tendant à combattre la pénurie de logements dans les communes où celle-ci sévissait. Ainsi, le contrôle des loyers apparaissait comme une mesure accessoire à celle prise en vue de maintenir, à la disposition de la population, un nombre suffisant d’appartements dans les catégories où la pénurie sévissait. Ces mesures, prises dans un autre cadre que la réglementation fédérale, permettaient de renforcer la protection des locataires voulue par le droit fédéral sans le contrecarrer (ATF 99 Ia 604 consid. 6 p.627).

a) La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : la loi ou LDTR) a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en complétant le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3 LDTR reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement ; selon l'alinéa 3 de cette disposition, le département peut contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi. Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet d'une attention particulière, non seulement en raison des loyers généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la population, mais aussi par la qualité des logements, notamment par leurs dimensions (voir ATF 89 I 460).

b) La législation cantonale en matière de transformation et de rénovation de maisons d'habitation répond à un intérêt public important visant à combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (ATF 101 Ia 507 consid. 2c). Les mesures cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative). L'autorité cantonale doit alors tenir compte du niveau des loyers avant et après transformation, mais aussi de l'importance des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 254 consid. 2b). Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182, voir également ATF 101 Ia 507). Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3).

Selon la jurisprudence, lorsque l’autorité cantonale statue sur une demande, elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe financière, mais elle doit bien vérifier si les travaux prévus sont indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3 ; voir aussi l’arrêt TA AC.2000.0082 du 13 décembre 2000). Le tribunal a encore précisé que : « d’une manière générale, l’autorité compétente n’a pas à autoriser un projet au seul motif que les loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie à pénurie » (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3). Ainsi, la pratique visant à fixer seulement un revenu locatif maximum assorti d’un contrôle des loyers sans se prononcer sur les travaux pouvant être autorisés, n’est pas conforme à l’art. 4 LDTR. L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le revenu locatif admissible (arrêt TA FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi l’arrêt TA FO.2003.0013 du 24 février 2005).

c) Par exemple, le Tribunal administratif avait annulé une autorisation de la Division logement autorisant des travaux de transformation et de restauration lourdes dans un immeuble d'habitations à Montreux pour les motifs suivants : la division logement s’était limitée à faire une estimation, qui a varié dans le temps, sur le coût des travaux admissibles pour la partie de l'immeuble affectée aux logements en utilisant la méthode Mérip. Or, elle ne s'était pas prononcée sur la justification des travaux, notamment sur la création d’une nouvelle cage d'ascenseur, le déplacement du mur porteur de la cage d'escaliers, la restructuration de toutes les installations sanitaires dans les appartements de 2 pièces et la création de nouveaux sanitaires dans les appartements de 3,5 pièces. L'autorité intimée n'avait pas non plus examiné la nécessité du remplacement de tous les radiateurs, qui impliquait celui de tous les parquets de bonne qualité. La Division logement s’était limitée à fixer un contrôle des loyers par une répartition des coûts réels de la transformation sur les logements. Elle s'était écartée de la nature même de l'autorisation selon l'art. 4 LDTR, qui consistait à définir l'ampleur des travaux autorisés. Dans cette affaire, la section du tribunal, composée de deux assesseurs spécialisés, a relevé qu'un nombre important de travaux avait pour seul effet d'augmenter les répercussions du coût sur les loyers sans apporter une véritable mise en valeur de l'immeuble et sans être non plus justifié par des impératifs de conservation et d'entretien du bâtiment. Tel était le cas de la démolition du mur porteur de la cage d'escaliers et de la cage d'ascenseur ainsi que de la réfection complète des installations sanitaires derrière la cage d'ascenseur. L'importance du palier permettrait en effet de maintenir la cage d'ascenseur par l’élargissement d'une cabine en direction du palier en maintenant toute la structure des installations sanitaires. De même, toute la tuyauterie et les radiateurs de l'installation de chauffage pouvaient être maintenus selon l'expertise annexée au dossier et la création d'une douche séparée dans les logements de 3,5 pièces avait pour effet de réduire les espaces habitables. De plus, l'immeuble présentait un intérêt historique par la note 3 apportée au recensement architectural, qui justifiait également une autorisation de la Section Monuments et Sites du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique. Le principe de coordination imposait à l'autorité intimée d'examiner avec cette section les différents éléments du bâtiment à conserver afin de limiter les travaux envisagés à ce qui est nécessaire pour la mise en valeur et l'entretien de l’immeuble dans le respect de sa structure historique (voir arrêt AC.2006.0034 du 29 septembre 2007 – consid. 2c).

a) En l'espèce, la recourante estime que les travaux requis par le permis de construire sont nécessaires et répondent aux conditions de l'art. 4 al. 1 LDTR. La nécessité d'une rénovation devrait s'établir de manière générale et reposer sur un diagnostic global. Il se justifierait de faire effectuer les travaux en une seule fois lorsqu'un certain nombre de travaux est nécessaire pour éviter des incidents. La recourante relève que le premier rapport EPIQR réalisé par la société Vidourle SA à Lausanne, de l'architecte Philippe Charles Guyot, aboutissait à un coût des travaux nécessaires estimé à 2'401'000 fr. et que le deuxième rapport réalisé par le fondateur de la méthode EPIQR concluait à un montant total des travaux de 1'963'700 fr. La recourante rappelle que la méthode Mérip constitue une référence dans le cadre de l'application de la LDTR à laquelle la jurisprudence du tribunal s'est souvent référée. La recourante mentionne les différents types de travaux qui semblent s'imposer:

la chaudière, les installations de chauffage et l'isolation;

les conduites, canalisations et sanitaires;

les travaux d'assainissement du bruit;

les installations électriques;

la réfection de l'ascenseur;

la réfection des installations sanitaires, cuisines et salles de bains, CVS.

b) En ce qui concerne la chaudière, les installations de chauffage et l'isolation, la recourante relève que la chaudière a été remplacée en 1993 et qu'après vingt et un ans de services, la nécessité de changer l'installation ne faisait guère de doute. Elle relève que la production de chaleur par l'installation de chauffages est commune pour quatre bâtiments, à savoir les immeubles du boulevard de Grancy 44 et 46, celui du passage de Montrion 2 ainsi que celui de la rue du Simplon 47, immeubles qui appartiennent à quatre propriétaires différents. Le propriétaire souhaite se raccorder au chauffage à distance de la ville de Lausanne et devenir ainsi indépendant des autres propriétaires. Elle relève que les conduites d'eau des installations de chauffage seraient "embouées" et auraient un rendement trop faible. L'objectif serait alors de les remplacer par un chauffage au sol plus économique permettant de résoudre de surcroît les problèmes d'isolation phonique entre appartements. Cette démarche serait en accord avec les nouvelles normes énergétiques en vigueur depuis le 1er juillet 2014. Ainsi, le remplacement du chauffage central avec chaudière et nouvelles conduites constituerait une amélioration énergétique préconisée par la législation cantonale sur l'énergie, qui introduit des exigences nouvelles en matière d'efficacité énergétique et d'économie d'énergie. La recourante indique qu'elle entendait également réaliser des travaux d'isolation en vue d'améliorer le bilan énergétique, ces mesures entrant à son avis dans le cadre de la LDTR.

c) S’agissant des conduites, canalisations et sanitaires, il résultait des rapports établis par les corps de métier intervenus dans l'immeuble que les installations dataient de la construction et qu'elles étaient en très mauvais état (rouille, calcaire, etc.). Certaines colonnes de chute auraient subi plusieurs réparations, mais uniquement au cas par cas lors de ruptures de conduites. Un rapport de l'entreprise Cassinnotti SA préciserait que les conduites sont très fortement endommagées, obstruées par la rouille et le calcaire et que ces dégradations entraîneraient de nombreuses ruptures avec dégâts d'eau et donc des coûts de réfection et d'intervention importants. La recourante produit à l'appui de son recours de nombreux constats de ruptures de canalisations et de colonnes d'alimentation d'eau en précisant que depuis la construction de l'immeuble dans les années 1930-1935, les canalisations n'avaient jamais été rénovées dans leur ensemble.

d) En ce qui concerne les travaux d'assainissement du bruit, la recourante se réfère à l'expertise du bureau EcoAcoustique SA selon laquelle les normes en matière de bruit à l'intérieur de l'immeuble ne seraient pas respectées. La recourante soutient que les exigences minimales prévues par la norme SIA 181/2006 s'appliqueraient à l'ensemble du bâtiment. Elle relève que selon l'expertise, les valeurs d'isolation au bruit aérien ou au bruit de choc ne satisferaient pas aux exigences minimales et aux recommandations de la norme. L'expertise du bureau EcoAcoustique SA arriverait à la conclusion qu'en raison des transmissions latérales, seule une modification lourde du bâtiment avec par exemple des chapes flottantes, des faux-plafonds isolants, le remplacement des galandages, etc. permettrait d'atteindre ces exigences. La recourante relève que les dalles entre les différents niveaux, formées de hourdis, sont composées de 3 cm de mortier, 15 cm d'espace vide, d'une couche de marin (mélange de chaux et de plâtre ou de sable), de lattes en bois ainsi que par du parquet ou par un autre revêtement de sol (carrelage) selon les pièces de l'appartement. Ainsi, lorsque les habitants marchent normalement dans leur appartement, les pas peuvent créer un bruit de grincement pour les voisins, ce qui ne serait plus acceptable. Une remise aux normes acoustiques, en posant une couche d'isolation phonique et thermique, permettrait l'installation de tubes chauffants au sol avec une chape de 8 cm d'épaisseur ainsi qu'une dernière couche de parquet ou de carrelage suivant la destination des pièces des logements. De cette manière, les normes de protection contre le bruit seraient respectées, ce qui aurait non seulement l'avantage d'une meilleure isolation phonique mais également d'une utilisation plus rationnelle et économique de l'énergie. La recourante relève que les galandages actuels à l'intérieur des appartements présentent une épaisseur de 4 cm de briques de terre cuite creuses. Selon la recourante, les galandages entre les pièces d'un appartement neuf devraient présenter une épaisseur de 10 à 12 cm avec une composition de plâtres et d'une isolation phonique. En outre, les galandages entre deux logements d'un bâtiment neuf devraient présenter une épaisseur d'environ 20 cm au minimum.

e) Pour les installations électriques, la recourante relève qu'elles seraient obsolètes et feraient régulièrement l'objet de pannes. Ces installations seraient non seulement vétustes, mais ne respecteraient pas non plus les normes actuelles, ce dont témoigneraient les différents rapports d'intervention des sociétés spécialisées. La Direction des services industriels de la ville de Lausanne avait d'ailleurs sommé la recourante de mettre en conformité les installations électriques et de procéder au remplacement des fils en coton. Cette demande a été mise en attente compte tenu du projet de rénovation touchant l'ensemble du bâtiment.

f) En ce qui concerne la réfection de l'ascenseur, la recourante relève que l'ascenseur du bâtiment a plus de 42 ans et qu'il n'est pas conforme aux normes qui prévoient notamment une cabine avec des dimensions plus grandes que celles de l'ascenseur actuel. Une mise aux normes nécessiterait ainsi une modification de la cabine. En outre, les pannes d'ascenseur seraient dues à la vétusté des équipements. L'entreprise Schindler SA préconiserait le remplacement des installations et ne veut plus assurer le contrat d'entretien vu l'état des infrastructures et la difficulté de trouver des pièces de rechange qui ne sont plus usinées.

g) Pour la réfection des installations sanitaires, cuisines et salles de bains, la recourante relève que la Division logement a admis que les installations techniques souffraient de l'usure du temps et que, pour l'essentiel, les cuisines étaient non agencées avec des éviers et des égouttoirs en grès ainsi que des armoires sommaires, tandis que les sols des salles de bains et wc, parfois exigus, étaient partiellement carrelés et souvent équipés d'anciens appareils.

h) La recourante insiste sur la nécessité d'exécuter le programme de rénovation en une seule fois sans devoir déranger les locataires à plusieurs reprises. Elle relève enfin qu'elle a modifié la typologie des appartements et le programme de logements à la suite de séances et de discussions avec la Division logement, qui souhaitait privilégier des appartements de plus petites tailles aux loyers accessibles. C'est pour répondre à cette demande que la recourante a renoncé aux logements de 4.5 pièces mis à l'enquête publique, pour offrir une certaine mixité d'appartements de différentes grandeurs allant de 1,5 pièces à 4,5 pièces avec des offres intermédiaires de 2,5 pièces et de 3,5 pièces. La recourante insiste sur la nécessité de refaire entièrement les galandages pour répondre aux normes applicables en matière de bruit ainsi que d'enlever le parquet pour réaliser un chauffage par le sol permettant de modifier la disposition des pièces "sans changer fondamentalement la typologie des appartements, ni retirer du marché des appartements qui répondent aux besoins prépondérants de la population".

i) La recourante estime que la Division logement aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en estimant que la restructuration envisagée ne revêtirait pas un caractère indispensable, qu'une intervention plus douce par assainissements ponctuels devrait être privilégiée et que les travaux projetés ne seraient ainsi pas compatibles avec la LDTR. La recourante insiste sur le fait que lorsqu'un bâtiment est vétuste, que la durée de vie standard de ces installations techniques (ascenseurs, conduites, canalisations, cuisines et sanitaires) est particulièrement entamée et que ces dernières ne sont plus conformes aux normes, qu'elles font l'objet de pannes et de dégâts récurrents, le propriétaire serait en droit de réaliser un programme de rénovation en une seule fois et non au cas par cas. Au surplus, les travaux relèveraient d'améliorations énergétiques.

a) Dans sa réponse au recours, la Division logement se détermine de la manière suivante sur les différents éléments techniques mis en évidence par la recourante. En ce qui concerne le changement de l'installation de production de chauffage, la Division logement considère qu'il faut distinguer la nécessité de remplacer le système de production de chaleur, situé dans l'immeuble Grancy 46 d’une part, et celle de remplacer le système de distribution de chaleur d'autre part. Elle ne conteste pas la nécessité de procéder au remplacement de l'installation de chauffage, qui date de plus de 20 ans et au caractère admissible du raccordement de l'immeuble au chauffage urbain à distance. En revanche, en ce qui concerne le système de distribution de chaleur, son changement radical et complet, transformant un système de chauffage par radiateurs en un chauffage au sol, ne résulterait pas d'un impératif technique qui rendrait l'opération indispensable, mais d'un choix du maître de l'ouvrage. Une solution nettement moins invasive sur le plan technique par l'ébouage des radiateurs ou leur remplacement ponctuel serait possible avec beaucoup moins de conséquences physiques sur les appartements. La Division logement relève que la création d'un système de chauffage au sol entraîne obligatoirement la destruction des revêtements des sols et des chapes existantes alors qu'une intervention plus douce serait envisageable. Cette différence ressort d'ailleurs de l'analyse technique de la Division logement qui a codé en "d" la production de chaleur et en "c" la diffusion de chaleur. La Division logement précise que la méthode Mérip comporte une codification allant de "a" à "d", la codification "a" représentant les éléments en bon état ne nécessitant pas d'intervention et, la note "d" représentant les éléments à remplacer. Enfin, en ce qui concerne l'isolation des combles et de la dalle sur sous-sol, la Division logement a admis ces travaux dans sa propre analyse technique.

b) En ce qui concerne la rénovation des conduites sanitaires, la Division logement admet le remplacement de ces éléments car elle avait coté en "d" la distribution de l'eau et aussi les colonnes de chute. Elle rappelle que le remplacement des conduites ne justifie pas la modification de la typologie des appartements.

c) S’agissant de la mise aux normes acoustiques, la Division logement précise que le principe de proportionnalité impose de mettre en balance les avantages escomptés en termes d'amélioration phonique, d'une part, et, d’autre part, la répercussion de l'intervention sur la structure même des appartements, et partant sur les loyers, afin de ne pas soustraire au marché les appartements qui font partie des catégories répondant aux besoins prépondérants de la population. Selon la Division logement, des solutions techniques moins interventionnistes permettraient d'améliorer l'isolation phonique sans imposer une restructuration complète des typologies.

d) Pour les installations électriques, la Division logement ne conteste pas la vétusté de ces installations et admet leur remplacement en ayant noté ces installations avec la valeur "d".

e) En ce qui concerne la réfection de l'ascenseur, la Division logement ne conteste pas la nécessité de la rénovation complète de l'ascenseur en raison notamment des nombreuses pannes constatées. Elle relève que le projet ne prévoit pas un redimensionnement de la cage d’ascenseur, de sorte que cet élément est acquis. Toutefois, la Division logement précise que la législation concernant l'intégration des personnes handicapées ne commandait pas systématiquement la mise aux normes pour handicapés des ascenseurs existants lors de la réhabilitation d'un immeuble.

f) La Division logement précise qu'elle admet le remplacement des cuisines, sanitaires et installations techniques, car ces éléments seraient pour la plupart vétustes, même si certains appartements ont déjà été dotés de cuisines agencées. Cette situation n'imposait pas, sur le plan de la nécessité technique et organisationnelle, la refonte complète des typologies des appartements, car des restructurations ponctuelles pourraient pallier aux défauts existants.

g) S'agissant du coût des travaux d'entretien, la Division logement défend la solution selon laquelle une intervention de moindre ampleur permettrait à la fois de rénover l'immeuble et de le maintenir durablement dans une substance d'appartements répondant aux besoins prépondérants de la population. Cela ne signifie pas qu’elle impose aux propriétaires de poursuivre une politique de rénovation au coup par coup. En effet, la notion de rénovation douce doit se comprendre comme un mode d'intervention global qui soit respectueux dans toute la mesure du possible des typologies, des configurations et des plans types des appartements existants, tout en permettant leur rénovation et leur mise aux normes de manière conforme au principe de proportionnalité. Elle rappelle qu'elle n'a jamais exigé que ces travaux soient réalisés par étape ou selon des interventions ponctuelles, une rénovation globale étant tout à fait compatible, dans son principe, avec des objectifs de préservation du parc locatif assignés à la LDTR.

h) La Division logement préconise une solution globale de rénovation mais moins interventionniste que le projet du maître de l'ouvrage, plus particulièrement dans les changements typologiques et les restructurations des plans des logements. En ce qui concerne la typologie des appartements et le maintien du parc locatif, la Division logement rappelle qu'elle a toujours réservé le préavis de la commune de Lausanne, car l'appréciation communale sur les besoins prépondérants de la population joue un rôle déterminant. Or, la commune de Lausanne a préavisé négativement la dernière variante augmentant l'offre de logements à des logements de 1.5, 2.5 et 3.5 pièces, en privilégiant le maintien des typologies existantes. En définitive, la Division logement estime que par son ampleur et son caractère trop interventionniste dans les plans et les typologies des appartements existants, le projet mis à l'enquête publique n'est pas compatible avec les objectifs de la LDTR.

i) Enfin, en ce qui concerne le changement d'affectation du 1er étage et la création de duplexes dans les combles, la question des besoins personnels de la recourante a été prise en considération en posant un certain nombre de conditions auxquelles ces travaux pourraient être subordonnés. Ces conditions pouvaient porter sur une limitation de l'utilisation des locaux pour les besoins propres de la recourante. Elle rappelle qu'elle n'a pas traité cette question de manière exhaustive puisqu'elle a refusé d'autoriser le projet dans sa globalité compte tenu des travaux jugés non compatibles avec la LDTR.

Dans son mémoire réponse, la municipalité se réfère au jugement du Tribunal des baux du 14 novembre 2011, qui déterminait l'état des dégradations du bâtiment et des logements. Elle rappelle que le but premier de la LDTR consiste à prévenir la diminution du nombre de logements figurant dans les catégories à pénurie, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens et dont les loyers sont en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population. Il s'agit d'un but d'intérêt public visant à combattre la pénurie de logements répondant aux besoins de la population en évitant la disparition du parc locatif à loyers abordables existants et le renchérissement des loyers dû en particulier aux travaux de rénovation trop importants. La municipalité se réfère à la méthode Mérip qui est appliquée dans une perspective de rénovation simple, nécessaire, conforme aux règles de l'art et aux exigences légales, et tenant compte de tous les éléments visant à remettre l'immeuble en bon état, à le moderniser et à lui maintenir sa valeur, mais en évitant cependant tout changement de standing qualitatif. La municipalité rappelle qu'après les multiples changements intervenus lors des nombreuses discussions entre l'architecte Philippe Charles Guyot, le mandataire de la recourante et les représentants de la Division logement, il a été demandé au Service du logement d'établir un nouveau préavis basé sur un nouveau projet avec la restructuration intérieure complète de l'immeuble.

Après l'analyse du nouveau projet, la municipalité a émis un préavis négatif en jugeant que la restructuration fondamentale des étages avec la création de nouvelles typologies et la création de salles de bains et cuisines ainsi que la volonté d'adapter les nouveaux appartements aux normes les plus récentes en ce qui concerne l'isolation phonique et le chauffage au sol entraînaient des travaux et des changements non seulement disproportionnés, mais surtout ne répondant pas à l'exigence légale des travaux indispensables. La municipalité indique qu'elle pourrait entrer en matière sur une partie des travaux envisagés par la recourante, mais sans refonte fondamentale des appartements existants, notamment en ce qui concerne l'emplacement des pièces humides (cuisines, bains et wc). La commune rappelle aussi que les logements de cinq pièces et plus destinés aux familles de deux enfants et plus, notamment les familles recomposées, loués à des conditions abordables sont une denrée rare, le taux de vacance des appartements de 5 pièces et plus serait en effet de l'ordre de 0,15 % et celui des appartements de 4.5 pièces de 0.08 %. Il est relevé que la ville de Lausanne ne dispose que de 5'888 appartements de 5 pièces et plus mais que la ville recense 6'774 ménages contribuables ayant deux enfants et plus auxquels ce type de logement convient idéalement.

a) La recourante a déposé un mémoire complémentaire et apporte les précisions suivantes concernant la typologie des appartements de l'immeuble. Elle rappelle que l'immeuble comprend à chacun des cinq étages, un logement de 2.5 pièces d’une surface de 55 m2, comprenant une chambre à coucher, une salle de bains avec wc, une cuisine et un salon-salle à manger; un logement de 4.5 pièces de 87 m2, comprenant 3 chambres à coucher, une salle de bains, un wc séparé, une cuisine et un salon-salle à manger et un logement de 5.5 pièces d'une surface de 104m², comprennent une cuisine, trois chambres à coucher, une salle de bains, un wc séparé ainsi qu'un salon et salle à manger. Elle précise que dans le cadre du premier projet mis à l'enquête publique, elle souhaitait créer des logements de 1.5 pièces, d’une surface de 31 m2, de 3.5 pièces, d’une surface de 87 m2 et de 4.5 pièces d’une surface de 123 m2. Ainsi, le programme des logements prévus ne différait pas de celui des logements existants. Leur surface restait pratiquement la même et offrait une meilleure mise en valeur des volumes. La seule différence consistait à prévoir un seul espace ouvert pour le séjour, la salle à manger et la cuisine. Ainsi, les appartements, une fois rénovés, étaient destinés au même public qu'avant leur rénovation, ils auraient pu ainsi concerner des familles avec enfants.

La recourante rappelle que c'est précisément pour répondre aux attentes de la Division logement qu'elle a modifié le programme des logements transformés en créant des logements d'une 1,5 pièces, de 2.5 pièces et de 3.5 pièces en plus des logements de 4.5 pièces. La recourante précise que l'immeuble abrite au rez-de-chaussée un salon lavoir et un salon de coiffure qui provoquent des nuisances affectant le 1er étage. L’isolation entre ces commerces et les logements du premier étage serait insuffisante selon l’avis du bureau EcoAcoustique. La recourante relève ensuite les différents points techniques soulevés dans son mémoire en se référant aux réponses qui ont été données par la Division logement.

b) S'agissant des objectifs de la LDTR, la recourante précise qu'elle n'a pas d'autre objectif que celui de maintenir dans le parc locatif lausannois des logements qui correspondent précisément aux besoins de la population; ce qui serait le cas des appartements de 4.5 pièces qui ont été projetés à l'origine. Elle rappelle que les surfaces prévues pour chaque logement ne sont pas fondamentalement modifiées. La recourante rappelle aussi qu'il n'a jamais été question de modifier des appartements résidentiels ou de modifier leur standing pour créer des appartements de luxe, ni de les aliéner ou de les sortir d'une autre manière du parc locatif. La recourante relève encore qu'il lui est reproché non pas tant sa volonté de rénover les surfaces et de modifier leur distribution intérieure, mais plutôt le montant des investissements et leur incidence sur les loyers après travaux. Elle estime que s'il s'agit de la seule crainte des autorités, et que par conséquent, l'autorisation LDTR n'aurait pas dû être refusée en bloc, mais assortie de conditions nécessaires au respect de l'objectif recherché, tel que le contrôle des loyers.

En ce qui concerne le montant des travaux envisagés, la recourante estime que l'autorisation de transformer, de rénover ou de changer d'affection devrait être accordée uniquement en fonction de critères bien précis. A son avis, il s'agit d'examiner si les travaux apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ou si d'autres circonstances le commandent ou encore si un intérêt général existe pour des travaux permettant une amélioration énergétique dont les avantages sont opportuns par rapport à l'investissement à consentir. La recourante précise que si l'investissement lié à de tels travaux serait sans rapport raisonnable avec les avantages escomptés et que ceux-ci auraient pour conséquence de changer le standing constructif du bâtiment, il serait alors possible d'invoquer les buts de protection qualitative du parc locatif. Mais à son avis, le permis de construire ne pourrait être refusé pour ce seul motif car l'autorisation pourrait être assortie de conditions afin d'éviter des augmentations de loyer qui iraient à l'encontre du but de la LDTR. La recourante soutient que pour déterminer les loyers après travaux, l'autorité cantonale devrait se baser sur le montant des travaux qu'elle juge admissibles et indispensables et fixer ensuite la répercussion admissible de ces travaux sur l'état locatif global de l'immeuble. Elle soutient que l'autorité cantonale devrait délivrer l'autorisation si les travaux sont nécessaires ou utiles et si les logements transformés répondent aux besoins de la population concernée.

c) La recourante soutient aussi que les coûts afférents aux travaux de création de deux logements en duplex dans les combles devraient être retranchés du calcul du montant des travaux admissibles tout comme les travaux de transformation du 1er étage en bureaux. A son avis, l'analyse des coûts devrait se concentrer sur les travaux de rénovation et de restructuration des étages types de l'immeuble, soit du 2ème au 4ème étage. La recourante estime qu'il faudrait aussi retrancher le coût des travaux, les objets destinés à l'usage personnel du propriétaire ainsi que la création de nouveaux logements dans les combles qui, à son avis sortent du champ d'application de la LDTR. La recourante soutient que la location des surfaces administratives du logement destinées en partie au propriétaire et celle du nouveau logement créé dans les combles ne devrait pas entrer en ligne de compte dans l'analyse LDTR. La recourante rappelle que la directive Mérip admet des travaux supplémentaires et autoriserait ainsi des modifications non négligeables des standards existants. A son avis, la LDTR viserait à prévenir des travaux qui contribuent à un changement qualitatif de l'immeuble et qui auraient pour effet de rendre des logements inaccessibles aux personnes à bas revenus, aux familles modestes, aux personnes âgées afin de les destiner uniquement à des gens de condition aisée. La recourante indique qu'elle a produit un état locatif après travaux qui démontrerait que les logements resteront accessibles à la même tranche de population et aux mêmes types de locataires.

d) La recourante se détermine également sur les prises de position de la Division logement concernant les éléments suivants :

En ce qui concerne l'installation du chauffage au sol, la recourante se réfère aux exigences en matière d'efficacité énergétique et d'économie d'énergie introduites par la nouvelle loi vaudoise sur l'énergie de juillet 2014 et qui devraient être appliquées à tout permis de construire délivré dès le 1er février 2015. Elle relève que le chauffage au mazout serait désormais sujet à des dispositions contraignantes, notamment lorsqu'une chaudière arrive en fin de vie. Elle estime que l'ébouage des radiateurs ne serait pas une solution envisageable. Selon la recourante, vu l'état de vétusté des installations, en particulier la distribution verticale des conduites et les radiateurs, un ébouage ne serait pas possible. Elle précise que les entreprises ne veulent pas prendre le risque d'exécuter une telle intervention en raison des problèmes que cela pourrait engendrer, car la pression du nettoyage dans les tuyaux risquerait de faire céder les conduites. Elle rappelle que la distribution verticale des conduites de chauffage reposerait sur des conduites et des radiateurs de plus de 80 ans d'âge. La recourante a produit à cet égard une lettre adressée le 12 mai 2015 par le bureau d'étude et de réalisations « Gippa SA » à l'architecte Philippe Charles Guyot.

En ce qui concerne l'isolation phonique, la recourante estime qu'il n'existerait pas de solutions techniques moins interventionnistes pour le respect des normes acoustiques en vigueur. Elle estime que la pose d'un double galandage n'améliorerait que l'isolation horizontale entre les appartements d'un même étage. A son avis, il n'apporterait aucune solution pour les appartements situés l'un au-dessus de l'autre, alors que la pose d'un chauffage au sol apporterait non seulement des économies d'énergie mais améliorerait significativement l'isolation phonique. La recourante relève qu'une distribution de chauffage au sol est à 32° et que ce type de chauffage fonctionne par son rayonnement et son inertie. Grâce à un échangeur, ce type de chauffage se limite à utiliser la calorie effectivement nécessaire à son bon fonctionnement quand bien même le système peut fournir une température supérieure. La recourante précise que l'inertie du système a pour conséquence qu'une partie de la calorie resterait stockée dans la chape. C'est pourquoi le chauffage au sol contribuerait à des économies d'énergie et devrait être privilégié par rapport au système de chauffage actuel qui entraînerait d'importantes déperditions.

La recourante se détermine aussi sur la notion de rénovation douce en rapport avec les obligations de remise aux normes. La recourante précise que pour obtenir une autorisation de construire, elle doit présenter un projet qui réponde aux nouvelles normes d'économie d'énergie dans le domaine du bâtiment, normes introduites en juillet 2014, aux règles de protection contre le bruit et aux nouvelles règles applicables en matière d'isolation thermique et phonique ainsi qu'aux nouvelles normes du 1er juillet 2015 en matière de protection contre l'incendie. La recourante soutient qu'en cas de rénovation de bâtiments, les exigences de la norme SIA 181 en matière d'isolation phonique et de protection contre le bruit devraient être respectées et que cette protection s'applique entre les différentes unités d'utilisation du bâtiment transformées dès qu'un changement d'affectation intervient ou même une simple modification. La recourante soutient qu'en matière d'économie d'énergie, tous les permis de construire délivrés après le 1er février 2015 devraient appliquer le nouveau règlement vaudois sur l'énergie quelle que soit la date du dépôt du permis de construire. Les exigences de ce nouveau règlement seraient à respecter même si les travaux n’étaient pas soumis à une autorisation de construire. Seuls des travaux de simple entretien permettraient de le dispenser de l'obligation de remettre le bâtiment aux normes.

En ce qui concerne la restructuration et la modification de la typologie des appartements, la recourante rappelle qu'elle a modifié son projet, lequel prévoyait à l'origine des logements de 1.5, 3.5 et 4.5 pièces, pour tenir compte d'une discussion de son architecte avec certains représentants de la Division logement; l’architecte aurait déduit de cette discussion que là la Division logement aurait été favorable à une mixité des appartements avec une offre s’étendant à des logements de 1.5, 2.5 et 3.5 pièces. La variante déposée répondrait à la demande de la Division logement, laquelle ne pourrait maintenant prétendre que ces restructurations ne seraient pas compatibles avec la LDTR.

a) La Division logement s'est déterminée le 26 juin 2015 sur le mémoire complémentaire de la recourante. En ce qui concerne la typologie des logements, elle relève que c'est de son propre chef que l'architecte de la recourante, Philippe Charles Guyot, en se fondant sur une discussion avec les représentants de la Division logement, a modifié en profondeur la distribution des logements. La Division logement s’est déterminée également sur la question de la mise aux normes du bâtiment ainsi que sur celle du besoin des propriétaires. S'agissant de la création des deux appartements en duplex dans les combles et sur-combles, la Division logement précise que seules les surfaces en sur-combles sont nouvelles et que la restructuration en profondeur des logements existants du 5ème étage reste soumise à la LDTR.

b) A la suite de l'inspection locale du 16 septembre 2015, la Division logement a précisé que le projet devait respecter non seulement les surfaces et les typologies existantes, mais maintenir autant que faire se peut la disposition et l'organisation spatiale des appartements pour éviter que ces derniers, du fait même de l'exécution des travaux de restructuration importants, soient soustraits aux catégories à pénurie. Selon les pièces produites par les locataires opposants, l'immeuble avait régulièrement été entretenu de manière satisfaisante; dans les années 1990 à 2000, plusieurs appartements ont subi des travaux de réfection pour des montants de l'ordre de 65'000 fr. Pour la période de 2001 à 2010, plus particulièrement en 2003, des travaux de l'ordre de 160'000 fr. ont été réalisés pour la réfection de quatre appartements. En dehors de ces travaux de rénovation relativement conséquents, l'immeuble a bénéficié de travaux d'entretien courants pour un montant de l'ordre de 18'000 fr., ce qui dénote un suivi régulier de son entretien par les précédents propriétaires dont faisait partie également la recourante. Selon la Division logement, il est possible de réhabiliter les appartements existants dans leurs surfaces et typologies et de réaliser, dans une approche plus globale, des travaux d'entretien et de réhabilitation proches de ceux déjà réalisés les dernières décennies dans le respect de la majorité des mesures existantes. Ainsi, l'exécution des travaux pouvant être qualifiée de rénovation douce permettrait sans autre de rénover cet immeuble et de le maintenir dans une catégorie de prix correspondant aux besoins prépondérants de la population lausannoise.

En l'espèce, le projet de transformation et rénovation présenté par l'architecte Philippe Charles Guyot, a fortement évolué au cours des années entre les premières versions présentées en 2010, la version mise à l'enquête publique du 25 septembre au 25 octobre 2012, et le projet modifié prévoyant une nouvelle répartition de la typologie des logements, déposé le 31 mai 2013 à la Division logement. Le projet de transformation défendu par la recourante se caractérise pas la destruction complète de tous les logements existants, en particulier la démolition de toutes les installations sanitaires, des cuisines, des galandages, des parquets, des plafonds moulurés, des portes, des systèmes de chauffage et de l'ensemble des canalisations. Le projet consiste en la construction de nouveaux logements sur une nouvelle chape avec un nouveau système de chauffage par le sol, des installations techniques nouvelles ainsi que des aménagements de cuisines et de sanitaires entièrement neufs, des galandages neufs, un nouveau revêtement de sol, des nouveaux plafonds et une nouvelle organisation intérieure. Le projet ne prévoit pas seulement de détruire entièrement les logements existants, mais il s’attaque aussi aux murs porteurs, qui seraient partiellement démolis sur des tronçons importants pour aménager la nouvelle organisation des espaces et la distribution des pièces. Le projet est en réalité conçu comme une construction nouvelle, qui devrait respecter les normes d'isolation phonique applicables aux bâtiments neufs, et offrir un rendement énergétique comparable à celui exigé pour les constructions nouvelles. Il convient donc de déterminer si l'ampleur de tels travaux, et aussi les coûts qu’ils induisent, répondent aux critères de l'art. 4 LDTR. Cette disposition est formulée comme suit :

« Art. 4

1 L'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'article 39 de la loi cantonale sur l'énergie; elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement.

2 Le département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à certaines conditions, notamment celles fixées aux alinéas 3 et 4.

3 Il peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi.

4 Il peut également soumettre l'octroi de l'autorisation d'un changement d'affectation à la condition que les locaux soient réaffectés à l'habitation dès que les motifs qui ont justifié l'autorisation n'existent plus.

5 Il soumet à autorisation la vente de l'immeuble si celle-ci intervient avant la fin des travaux. »

La question qui se pose est celle de savoir si une autorisation pourrait être délivrée en dérogation avec la règle de l'interdiction générale de transformer des logements répondant aux besoins prépondérants de la population dans les communes où sévit la pénurie. Il convient donc de déterminer si une telle autorisation répond aux conditions requises par l'art. 4 al. 1 LDTR. Il faut donc que ces travaux apparaissent indispensables :

• pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d’intérêt général, notamment dans les cas visés par l'art. 39 de la loi sur l'énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV730.01),

• si d’autres circonstances le commandent impérativement et uniquement à titre exceptionnel.

a) A cet égard, le tribunal constate que les travaux concernant les conduites d'eau, soit l'alimentation en eau et les colonnes de chute, ainsi que ceux concernant les installations électriques, les sanitaires, de même que ceux relatifs au remplacement de l'ascenseur répondent clairement à des motifs de sécurité et de salubrité, compte tenu des pièces produites par la recourante. Par ailleurs, les travaux concernant le remplacement de l'installation de production de chaleur par le chauffage à distance communal répond à un intérêt général, dès lors que la chaleur du chauffage à distance lausannois est obtenue dans une proportion relativement importante par l'usine d'incinération des ordures « Tridel » (voir arrêt AC.2009.076 du 23 avril 2010 consid. 4c). En revanche, il se pose la question de savoir si la destruction de l'ensemble des logements afin de permettre l'installation d'un chauffage au sol constitue un motif d'intérêt général au sens de l’art. 4 al. 1 LDTR. A cet égard, l'art. 39 LVLEne est formulé dans les termes suivants :

« Art. 39 Amélioration énergétique et loyers

En cas de rénovation ou transformation d'un bâtiment permettant une amélioration énergétique dont les avantages sont opportuns par rapport à l'investissement à consentir, l'autorisation est accordée dans le cadre de l'art. 4 de la loi concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation. »

L'exposé des motifs du Conseil d'Etat concernant le projet de loi sur l’énergie, précisait sur ce point que: « les lois en vigueur sur la protection des locataires et des habitations contrôlées ne doivent pas constituer un obstacle aux économies d'énergie réelles et justifiées, ce d'autant moins que celles-ci sont avant tout profitables aux habitants de ces logements. Moyennant des conditions strictes, les rénovations et transformations en ce sens seront donc autorisées. » (Exposé des motifs et projets de lois cantonale sur l'énergie, BGC 2006 mars-avril p. 9588 ss, spéc. 9631).

b) On déduit de cette disposition que l'intérêt des locataires est l’un des critères important pour savoir si des travaux d'amélioration énergétique sont indispensables pour des motifs d'intérêt général au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR. Ce critère de l'intérêt des locataires est en relation avec la condition légale posée à l'art. 39 LVLEne, prévoyant que les travaux de rénovation et de transformation doivent permettre une amélioration énergétique dont les avantages sont opportuns par rapport à l'investissement à consentir.

La notion d'investissement est précisément rattachée au but de la LDTR, qui tend à combattre la pénurie du logement en répondant aux besoins prépondérants de la population et qui vise à éviter le renchérissement des loyers résultant de transformations trop importantes, qui ne sont pas justifiées par l’état du bâtiment. L'autorité cantonale est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité de la population. Ainsi, le caractère opportun de l'avantage des améliorations énergétiques doit être mis en relation, d'une part, avec les économies raisonnables des charges de chauffage qui en résulteraient et, d'autre part, avec l'augmentation de loyer qui serait liée à l'investissement nécessaire pour réaliser l'amélioration énergétique en cause.

c) En l’espèce, la propriétaire envisage de réaliser des travaux de renforcement de l’isolation thermique au niveau des combles et de l'étage sur le sous-sol qui contribueront à d'importantes améliorations du bilan énergétique. Ces travaux ne sont pas contestés par l’autorité intimée. En revanche, la destruction complète des logements existants pour la réalisation d’un chauffage par le sol est clairement remise en cause par la Division logement. Il convient donc d’examiner si les critères de l’art. 39 LVLEne, en relation avec ceux de l’art. 4 al. 1 LDTR, imposent des travaux d’une telle ampleur.

Le dossier ne comporte aucune indication quant aux impacts de l'installation d'un chauffage au sol sur les charges des loyers par rapport à l'augmentation du loyer que de tels travaux impliquent. La recourante n'a d'ailleurs produit aucun bilan énergétique démontrant l'opportunité d'un chauffage au sol par rapport aux investissements qui en résulteraient. Le dossier ne comporte pas d’éléments techniques démontrant que les surcoûts liés à l'installation du chauffage au sol apparaissent opportuns compte tenu des avantages qui en résulteraient pour les habitants. Il n’est d’ailleurs pas démontré qu’un chauffage par le sol présenterait un bilan énergétique plus favorable qu’un chauffage traditionnel avec des parois chauffantes ou radiateurs modernes. Un chauffage avec parois murales permet au contraire de meilleures adaptations en cas de modification de la température causée, par exemple, par un réchauffement des pièces orientées au sud et exposées au soleil. D'une manière générale, le chauffage au sol ne présente pas en lui-même une amélioration du bilan énergétique.

Une estimation rapide des coûts en fonction des données figurant au dossier confirme d’ailleurs le caractère disproportionné de l’investissement. Il ressort en effet de l’avis de la Division logement du 7 février 2013 que selon l’analyse Mérip, le coût des travaux de rénovation consistant en l'assainissement des appartements et des espaces tels qu'ils existent à ce jour, est évalué à 1'951’840 fr. environ, ce qui porterait le revenu locatif admissible à 220 fr. le m². Des améliorations énergétiques pourront ainsi être réalisées en isolant le plafond du sous-sol et la toiture, ainsi qu’en remplaçant la chaudière existante par le chauffage à distance, sans que cela implique la destruction des logements, ni l'installation d'un chauffage par le sol. Le coût des travaux relatifs à l’installation d’un chauffage au sol et la modification de la typologie des logements qu’ils peuvent impliquer est estimé à 2'900’000 fr. ce qui aboutirait à des loyers de l’ordre de 272 fr. par m² (lettre de la Division logement du 7 février 2013). Pour un appartement d’une surface de 85 m², la différence de loyer est de l'ordre de 4’400 fr. par année. Actuellement, le montant des charges de chauffage, sans les améliorations énergétiques liées à l'isolation du sous-sol et des combles, s'élèvent pour les logements de 4.5 pièces à 1’680 fr. par année et, pour le logement du 5ème étage à 2’220 fr. par année. L'économie de la part des charges liée au chauffage, estimée entre 20 % et 40%, qui pourrait aussi être réalisée par l’installation de nouveaux radiateurs (parois chauffantes); elle reste très largement inférieure aux surcoûts liés aux investissements nécessaires à l'installation d'un chauffage au sol.

Cette estimation mériterait de toute manière une vérification plus précise, mais en l’état du dossier, elle suffit à démontrer que les conditions de l'art. 39 LVLEne ne sont pas remplies pour autoriser une restructuration complète des appartements avec un changement de typologie en vue de la création d'une nouvelle chape sur les dalles pour y inclure un chauffage intégré par le sol. Au demeurant, le tribunal constate que l'aménagement d'un chauffage au sol ne s'est pas imposé d'emblée à la recourante. Le premier rapport EPIQR réalisé par l'architecte Philippe Charles Guyot du bureau Vidourle SA prévoyait en effet le remplacement des radiateurs par de nouveaux radiateurs avec vannes thermostatiques et non pas l'aménagement d'un chauffage au sol. Le rapport EPIQR, réalisé le 18 avril 2011 par le créateur de la méthode, Jean-Louis Genre, mentionne pour la distribution du chauffage et la diffusion de chaleur dans les logements, le remplacement des vannes existantes par des vannes thermostatiques, le remplacement partiel des radiateurs dans une proportion inférieure à 30% et la réparation des autres radiateurs avec nettoyage et peinture. Il apparaît ainsi que, au niveau technique également, la méthode EPIQR n'impose nullement la création d'un chauffage par le sol.

d) Il est vrai que dans un avis du 30 avril 2013, la Division logement avait indiqué au conseil de la recourante que le remplacement de l'installation par un système de chauffage au sol s'inscrivait "dans une perspective d'économie d'énergie" et qu'elle pouvait se rallier à cette approche "dûment étayée".

Toutefois, le tribunal constate que l’argumentation présentée par le conseil de la recourante le 3 avril 2013, qui avait amené la Division logement à changer de position, ne comporte aucun justificatif technique ou scientifique concernant l'aménagement d'un chauffage au sol plutôt que le maintien, la rénovation ou le remplacement des radiateurs dans les appartements, du point de vue de l’investissement et des répercussions sur le montant des loyers. Dès lors que la recourante prétend, par l’installation d’un chauffage au sol, à un droit à obtenir l'autorisation requise par l’art. 4 al. 1 LDTR pour la destruction des logements existants, il lui appartenait d'apporter la preuve que les conditions de l'art. 39 LVLEne étaient remplies; or, les éléments du dossier démontrent au contraire que l'aménagement d'un chauffage au sol implique une rénovation lourde et entraîne des augmentations de loyers qui dépassent les économies pouvant résulter de l'utilisation du chauffage au sol, à supposer même qu’un chauffage par le sol présente une amélioration du bilan énergétique par rapport à un chauffage avec parois murales ou radiateurs, ce qui n’est nullement démontré.

Au demeurant, le tribunal constate que l'avis donné par la Division logement au conseil de la recourante le 30 avril 2013 n’est pas une décision, mais seulement une prise de position provisoire, réservant expressément le préavis de la Commune de Lausanne. Il s’agit en quelque sorte d’un avis préalable qui a été délivré sans entendre les autres parties à la procédure intervenues lors de l'enquête publique (art. 13 al. 1 LPA-VD). Les représentants de la Division logement ont d’ailleurs tenu des séances avec l'architecte Philippe Charles Guyot en date des 27 juin 2013 et 5 septembre 2013 sans en informer les autres parties à la procédure (lettre de l’architecte Philippe Charles Guyot du 11 octobre 2013). La propriétaire recourante ne peut déduire aucun droit de l’avis préalable du 30 avril 2013. Avant que la Division logement ne formule son avis préalable du 30 avril 2013, il aurait été nécessaire qu’elle soumette l’argumentation complémentaire du conseil de la recourante au Service du logement et aux opposants afin qu’ils puissent s’exprimer sur les motifs invoqués et documentés et que la prise de position puisse être faite en pleine connaissance de cause dans le respect du droit d’être entendu de toutes les parties à la procédure.

C'est la raison pour laquelle la prise de position de la Division logement du 30 avril 2013 ne peut être prise en considération car elle ne résulte pas d'une appréciation contradictoire des preuves respectant le droit d'être entendu des parties (voir l’art. 34 al. 2 LPA-VD). Ce constat est confirmé par le fait que la Division logement, après avoir eu en main l’ensemble des éléments déterminants pour statuer, notamment le préavis de la Commune ainsi que la prise de position des opposants, s’est écartée de la position préalable formulée dans l’avis du 30 avril 2013.

e) Sur la question de la législation sur l’énergie, la recourante soutient que le projet contesté devrait respecter le nouveau règlement vaudois d’application de la LVLEne entré en vigueur le 1er février 2015, quelle que soit la date du dépôt de la demande de permis de construire; les exigences du nouveau règlement devant être respectées même si les travaux entrepris ne sont pas soumis à autorisation. Comme l’ampleur des travaux envisagés nécessite un permis de construire, la recourante en déduit que les exigences du nouveau règlement doivent être respectées.

L’art. 3 al. 1 du règlement du 4 octobre 2006 d’application de la loi sur l’énergie (RLVLEne; RSV 730. 01.1) précise que le règlement s’applique aux transformations et changements d'affectation des bâtiments existants destinés à être chauffés, refroidis ou ventilés (let. b) et il n’est donc pas contesté que le règlement d’application de la LVLEne s’applique aux travaux litigieux. La question qui en revanche doit être examinée est celle de savoir quelle est la portée de ce règlement pour les bâtiments existants. A cet égard, le règlement distingue les travaux de rénovation lourde des autres travaux de rénovation. L’art. 4 al. 2 RLVLEne définit de la manière suivante la rénovation lourde:

« Rénovation lourde : Rénovation dont le montant total des travaux selon le code des frais de construction (CFC 2) représente plus de 50% de la valeur ECA du bâtiment au moment de l'établissement des documents nécessaires à l'obtention du permis de construire. »

L’art. 19a RLVLEne prévoit que lors d'une rénovation lourde, l'enveloppe du bâtiment doit être mise en conformité selon la norme SIA 380/1, édition 2009. Or, il est vraisemblable que les travaux de réfection des façades et de remplacement des fenêtres réalisés en 1999-2000 ne respectent pas la dernière édition de la norme SIA 380/1 de 2009, qui pose des exigences plus sévères que la version de 2007 et même que l’ancienne version de 2001; elle-même plus restrictive que la première version de la norme SIA 380/1 éditée en 1988. Si les travaux sont donc qualifiés de rénovation lourde, alors il doit être envisagé une réfection de l’enveloppe extérieure pour l’adapter aux dernières exigences de la norme SIA 381/1 de 2009. A cet égard, le tribunal constate que l’estimation fiscale du bâtiment s’élève à 4'182’557 fr., de sorte que les travaux doivent être qualifiés de rénovation lourde au sens de l’art. 4 al. 2 let. i RLVLEne s’ils dépassent le montant de 2'091'278 fr. Partant, si le coût des travaux dépasse cette limite, cela entraînera automatiquement d’importants travaux touchant l’enveloppe extérieure du bâtiment, dont le coût se répercutera automatiquement sur les loyers. Or, le coût des travaux de rénovation douce, qui ne modifient pas la typologie des logements ni l’affectation du 1er étage, tel que cela ressort de l’estimation selon la méthode Mérip, réalisée par la Division logement en février 2013 (1'951’840 fr.), est inférieur à cette limite de 2'091'278 fr.

En revanche les travaux de rénovation lourde, impliquant la destruction totale de tous les logements et la reconstruction de logements neufs, tels qu’ils sont pensés par l’architecte de la recourante, dépasseraient largement cette limite pour atteindre au mieux 2'900'000 fr. Ils impliqueraient donc nécessairement l’application de l’art. 19a RLVLEne avec un renforcement de l’isolation de toute l’enveloppe extérieure et une explosion des coûts clairement incompatible avec les exigences de la LDTR.

La recourante soutient que la destruction des logements et l'aménagement d'une chape flottante avec chauffage au sol est aussi nécessaire pour répondre aux exigences applicables en matière de protection contre le bruit. Elle se réfère à cet égard à l'expertise du bureau EcoAcoustique SA que l'architecte Philippe Charles Guyot a mandaté à cet effet.

a) Il convient d'examiner la portée de l’expertise produite par la recourante. En introduction, l’expert constate que le bâtiment date de 1930 et qu'aucune norme acoustique n'existait à cette époque. A la suite de ce constat, il estime qu'il est possible d’évaluer l'isolation existante par rapport aux bruits aériens et aux bruits de chocs en se référant aux exigences actuelles de la norme SIA 181/2006. Or, l’auteur de l’expertise ne précise pas si la norme SIA 181/2006 est ou non effectivement applicable aux bâtiments construits en 1930. Il s’agit pourtant de la question préalable essentielle à résoudre avant de déterminer si l’isolation acoustique du bâtiment est conforme ou non aux exigences actuelles de la norme SIA 181/2006.

b) Le chapitre 6 de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB; RS 814.41) est intitulé « Isolation acoustique des nouveaux bâtiments ». L’art. 32 OPB fixe les exigences à respecter dans les termes suivants:

« Art. 32 Exigences

1 Le maître de l'ouvrage d'un nouveau bâtiment doit s'assurer que l'isolation acoustique des éléments extérieurs et des éléments de séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que des escaliers et des équipements, satisfont aux règles reconnues de la construction. Sont notamment applicables, contre le bruit des aérodromes civils où circulent de grands avions, les exigences renforcées, et contre le bruit des autres installations stationnaires, les exigences minimales selon la norme SIA 181 de l'Association suisse des ingénieurs et architectes.

2 (…)

3 Les exigences s'appliquent également aux éléments extérieurs, aux éléments de séparation, aux escaliers et aux équipements qui sont transformés, remplacés ou montés à neuf. Sur requête, l'autorité d'exécution accorde des allégements lorsque le respect des exigences est disproportionné. »

L’art. 33 OPB définit les différents éléments concernés par cette disposition :

« Art. 33 Eléments extérieurs et éléments de séparation, équipements du bâtiment

1 Les éléments extérieurs délimitent un local vers le dehors du bâtiment (p. ex. fenêtres, portes et murs extérieurs, toits).

2 Les éléments de séparation délimitent entre eux les locaux de différentes unités d'affectation, telles que des appartements (p. ex. parois intérieures, plafonds, portes).

3 Les équipements sont les installations qui font corps avec le bâtiment, tels que chauffage, ventilation, installations pour l'alimentation et l'évacuation, ascenseurs ou machines à laver. »

La jurisprudence du tribunal a précisé que l'art. 32 OPB ne s’applique pas aux bâtiments existants, ni aux éléments ou équipements non modifiés de ceux-ci (voir les arrêts AC.2014.0283 du 31 mars 2016 consid. 3c et AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 5). Or, le bâtiment de la recourante a été construit bien avant l’entrée en vigueur, le 1er janvier 1985, de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01). Il en résulte que les exigences de l’OPB peuvent s’appliquer seulement aux éléments de séparation, aux escaliers et aux équipements qui sont transformés. La norme SIA 181/2006 précise encore son domaine d’application de la manière suivante :

« 01 Délimitation

0.1.1 La norme SIA 181 traite de la protection du bâtiment contre le bruit provenant de sources extérieures et intérieures, ainsi que contre le bruit solidien rayonné généré par des sources extérieures et intérieures. Cette protection s’applique entre les différentes unités d’utilisation dans les bâtiments nouveaux ou transformés (voir le chiffre 0.1.8) et concerne les éléments de façade, les éléments de séparation, les escaliers, les équipements techniques et les installations fixes du bâtiment. Elle s’applique également aux changements d’affectation et aux modifications significatives du point de vue acoustique, de l’utilisation des locaux. La question de la proportionnalité des exigences acoustiques, qui peut se poser lors de transformations de bâtiments (statique, protection des monuments, faisabilité technique et contraintes d’exploitation, ainsi que coût supportable), est à régler au cas par cas entre les intéressés et, si nécessaire, avec l’autorité d’exécution.

(…)

0.1.8 Exemples de transformation du point de vue de l’acoustique du bâtiment

• remplacement des fenêtres ou des vitrages ;

• remplacement des revêtements de sol élastique (tapis) par des revêtements durs (parquet, stratifié, céramique, pierre);

• remplacement des équipements techniques ou des installations fixes du bâtiment;

• remplacement des installations sanitaires. »

Une note de bas de page en regard du chiffre 0.1.8 de la norme SIA 181/2006 précise encore que: « dans les cas de constructions anciennes, même si une autorisation exceptionnelle de l’autorité d’exécution existe, les transformations doivent au moins ne pas dégrader l’acoustique du bâtiment par rapport à l’état initial avant les mesures de transformation. » Cette note démontre que les travaux de transformation dans les constructions anciennes, qui ne sont pas expressément visés par les art. 0.1.1 et 0.1.8, ne sont pas soumis aux exigences de la norme.

Par ailleurs, le tribunal constate que les art. 01.1 et 0.1.8 de la norme étendent le champ d’application définit à l’art. 32 al. 3 OPB aux changements d’affectation, aux modifications significatives de l’utilisation des locaux du point de vue acoustique, ainsi qu’au remplacement des revêtements de sol et au remplacement des installations sanitaires. Ces différents travaux ne sont en effet pas mentionnés à l’art. 32 al. 3 OPB et ne correspondent pas non plus aux définitions précises de l’art. 33 OPB.

c) Même en admettant que la norme SIA 181/2006 s'applique tant aux travaux visés par l'art. 33 OPB, qu’à ceux mentionnés aux art. 0.1.1 et 0.1.8 de cette norme, elle n’impose pas de modifier la structure des sols pour respecter les exigences d’isolation phonique. Elle s’applique uniquement aux équipements techniques modifiés, aux travaux touchant les éléments de séparation qui délimitent entre eux les locaux de deux unités d’affectation différentes, aux nouvelles installations qui font corps avec le bâtiment tels que le chauffage, la ventilation, l'installation pour l'alimentation et l'évacuation des eaux, l'ascenseur ou la machine à laver, ainsi qu’aux nouvelles installations sanitaires. La norme SIA 181/2006 ne s'applique pas à l'ensemble du bâtiment ou à des parties des logements qui ne sont pas touchées par les travaux de rénovation et de transformation. La norme SIA 181/2006 n’impose pas la démolition de tous les logements pour la construction d'une chape flottante avec chauffage intégré pour respecter cette norme. En revanche, chaque élément des installations techniques qui sera modifié par les travaux de rénovation devra respecter la norme SIA 181/2006.

En résumé, le bâtiment de la recourante, construit bien avant l’entrée en vigueur de la LPE, n’est pas soumis aux exigences de l’art. 32 OPB, ni à celles de la norme SIA 181/2006. Le fait que dans sa situation actuelle, le bâtiment ne respecte pas les exigences de cette norme est une conséquence logique qui résulte de sa période de construction. Ce bâtiment ne pouvait en effet pas respecter en 1930 des normes d’isolation phonique qui ont été fixées en 2006. C’est pourquoi, la norme SIA 181/2006 ne s’applique pas à de tels bâtiments et n’impose donc nullement de procéder aux travaux qui seraient nécessaires pour respecter de telles exigences d’isolation phonique, concernant les bruits aériens et les bruits de chocs, définis par cette norme.

d) En revanche, la norme SIA 181/2006 s’applique aux travaux mentionnés aux art. 32 al. 3 et 33 OPB, le cas échéant à ceux définis aux art. 0.1.1. et 01.8 de cette norme. A cet égard, le tribunal constate que le changement d'affectation des logements du premier étage en bureaux n’entraînerait aucune aggravation de la situation acoustique pour les logements du deuxième étage. Il ne s’agit pas d’une modification de l’utilisation des locaux significative du point de vue acoustique, au sens de l’art. 0.1.1 de la norme SIA 181/2006. A supposer que la recourante veuille en déduire une obligation de respecter des exigences de la norme SIA 181/2006 pour l’isolation acoustique entre le 1er et le 2ème étage, la Division logement devrait probablement interdire le changement d’affectation dès lors qu'il entraînerait des coûts de restructuration disproportionnés pour les logements du 2ème étage. De plus, le tribunal a constaté lors de l’inspection locale que les sols des logements sont en parquet et celui des cuisines et des installations sanitaires en carrelages, de sorte que la rénovation des parquets ou la reconstruction des carrelages n'entraînerait pas d'aggravation quant à la situation de la protection contre le bruit solidien. Enfin, la rénovation des installations sanitaires et de toutes les installations techniques (colonnes de chute, etc.) devra être réalisée dans le respect de la norme SIA 181/2006, qui prévoit, pour ces travaux spécifiques, des exigences concernant le mode de fixation de ces installations aux éléments de la structure.

En l’état, l’autorité intimée est restée dans les limites de son pouvoir d’appréciation en estimant que les exigences de l’OPB et de la norme SIA 181/2006 n’imposaient pas l’ampleur des transformations envisagées. Cette appréciation est conforme aux art. 32 et 33 OPB ainsi qu’aux art. 0.1.1 et 0.1.8 de la norme SIA 181/2006. La question de savoir quelle sera la portée des exigences de la norme SIA 181/2006 sur les travaux de rénovation envisagés dépendra alors du nouveau projet à présenter par la recourante, dont l’ampleur devra nécessairement être réduite pour tenir compte des contraintes fixées par la décision attaquée.

a) Dans sa dernière écriture après audience, la recourante insiste sur la nécessité de restructurer totalement les logements en raison des problèmes posés par la réfection des installations électriques dans les galandages existants. Elle rappelle que les installations électriques devront être refaites, ce qui nécessite de tirer des tubes dans les galandages, c’est-à-dire faire passer les fils électriques ainsi que les raccordements (TV, internet, etc.) dans des gaines intégrées aux murs. Les gaines électriques auraient un diamètre trop grand pour s’intégrer dans des briques de 4 cm d’épaisseur. La solution consistant à abattre les galandages et à les remplacer serait la plus économique. Le fait de renforcer les galandages existants pour y faire passer des gaines serait non seulement plus onéreux, mais difficile à réaliser techniquement, car cela impliquerait de consolider les murs et de les plâtrer de chaque côté pour éviter qu’ils ne tombent.

La recourante précise qu’elle envisage d’installer des parois de type « Knauf » qui sont constituées de deux parois en placoplâtre pourvues d’une isolation à l’intérieur. Cette solution coûterait moins cher que celle consistant à maintenir les galandages actuels et elle offrirait de plus une bonne isolation phonique. La recourante estime en substance que les galandages actuels devraient être supprimés pour permettre l’intégration des gaines électriques et des autres raccordements. Ce serait alors des nécessités techniques dictées par la remise aux normes des installations électriques et le souci d’économie qui justifieraient l’abattage des cloisons et des galandages puis leur reconstruction avec des matériaux appropriés. La recourante soutient aussi que le fait d’implanter de nouveaux galandages à un endroit plutôt qu’à un autre n’aurait aucun impact sur les coûts globaux de la rénovation, ni sur les loyers.

La recourante insiste aussi sur le fait que les travaux de rénovation envisagés seraient destinés à remplacer de manière globale et cohérente les infrastructures du bâtiment qui n’ont pas pu être rénovées jusqu’à ce jour et qui mériteraient une réfection complète de la technique. Les interventions projetées n’auraient rien à voir avec les postes de travaux qui avaient été organisés au cas par cas. Elle soutient enfin que le déplacement des cuisines et salles de bains n’entraînerait aucun surcoût ou plus-value qui pourrait impacter les loyers et elle prétend que leur réalisation à l’emplacement actuel serait plus coûteuse. La recourante a produit un devis réalisé par l’architecte Philippe Charles Guyot comparant les difficultés respectives de l’aménagement d’une cuisine à l’emplacement existant par rapport à celui projeté par le projet litigieux.

b) L’argumentation de la recourante concernant l’épaisseur des galandages et les difficultés techniques à insérer dans les murs de séparation non porteurs existants les gaines destinées aux divers raccordements électriques, TV ou internet, doit être prise en considération, car les difficultés signalées sont réelles. Mais l’architecte de la recourante, qui a conduit le projet depuis le début des pourparlers avec les représentants de la Division logement, en 2010, est un architecte expérimenté et cette question n’a pas échappé à son attention au moment de l’élaboration du premier projet soumis en 2011 au Service de l’urbanisme. Il convient de rappeler que les premières analyses EPIQR réalisées par l’architecte de la recourante en août 2010, puis par le créateur de la méthode Jean-Louis Genre en avril 2011, prévoient le maintien des galandages. Le rapport EPIQR de Jean-Louis Genre prévoit d’ailleurs le maintien de la menuiserie intérieure et des parquets, qui bénéficient d’un code « b ». En ce qui concerne le revêtement des murs, il est mentionné que le fond est en bon état mais que les surfaces sont sales ou usées. Les travaux à entreprendre sont les surfaces à repeindre, les travaux bénéficiant du code « b » également. Il en va de même du revêtement des plafonds.

Le premier projet présenté au Service de l’urbanisme en août 2011 ne prévoyait pas de chauffage au sol. Le rapport annexé à la demande mentionne un changement de typologie, les logements de 2,5 pièces, 4,5 pièces et 5,5 pièces étant transformés en logements de 1,5 pièce, 3, 5 pièces et 4,5 pièces. Il est fait état de la volonté de transformer le premier étage en bureaux et d’occuper les surfaces des combles pour créer des duplexes en liaison avec les logements du 5ème étage. Il n’est aucunement fait mention des besoins personnels du propriétaire concernant ces derniers travaux. Le projet déposé en vue de l’enquête publique en mars 2012 est comparable. Le descriptif des travaux adressé à la commune le 12 mars 2012 ne mentionne pas non plus le chauffage par le sol et détaille de manière plus précise les changements de typologie prévus en rappelant que le changement d’affectation du 1er étage en bureaux est dicté uniquement pour des raisons liées aux nuisances de la rue et des commerces du rez-de-chaussée, notamment celles du salon de coiffure et le salon lavoir. Il est aussi fait mention de l‘aménagement d’une mezzanine dans les combles en relation avec les appartements du 5ème étage, sans que ces travaux, ni d’ailleurs le changement d’affectation du 1er étage, ne soient mis en relation avec un besoin personnel du propriétaire.

c) En l’espèce, les plans déposés à l’enquête publique prévoient le maintien de certains galandages et d’une partie du mur de séparation entre les logements de 2.5 et de 3.5 pièces. Pour résoudre le problème de l’épaisseur des galandages et du passage des installations électriques, l’architecte de la recourante a prévu un renforcement des galandages par la pose, contre le galandage, d’une nouvelle cloison dont l’épaisseur est cotée à 9 cm. Le rapport de l’architecte du 12 mars 2012 précise à ce sujet :

« Nous repensons les galandages des chambres n. 1, n. 2 et n. 3 et les doublerons de 10 cm afin d’être en conformité avec la norme 181 d’isolation phonique, qui recommande une isolation de 40db minimum pour un mur intérieur »

Le renforcement ou le doublage des galandages permet ainsi le passage de toutes les gaines électriques sans aucune difficulté dans le doublage. Ces travaux sont prévus par l’architecte de la recourante lui-même. Le problème posé par l’épaisseur des galandages existants n’impose donc pas la démolition de ces séparations car des solutions techniques existent pour renforcer ces cloisons de manière à ce que toutes les gaines électriques puissent y être aménagées sans risque de dommage pour les murs existants. La nouvelle distribution de l’électricité peut d’ailleurs s’organiser par l’aménagement d’un faux-plafond dans le hall qui distribuerait les gaines dans chacune des chambres. Enfin, le gainage des raccordements électriques dans les murs n’est pas une obligation, mais répond seulement à des critères esthétiques; la pose de câbles intégrés aux plinthes, ou au-dessus des plinthes, ou encore le long de l’angle formé par le mur et le plafond n’est pas exclue. La démolition des galandages ne s’impose donc pas.

D’autant moins que les menuiseries des portes sont en bon état et peuvent être maintenues selon le rapport EPIQR de Jean-Louis Genre, tout comme les parquets et les plafonds, qui sont de bonne qualité. Par conséquent, il n’y a aucune nécessité technique de modifier la typologie des logements, ni les revêtements des sols, plafonds et parois ainsi que les menuiseries d’époque. Le déplacement de la cuisine dans les salles de séjour existantes apparaît à cet égard contreproductif, en ce sens qu’il génère des travaux bien plus importants que la restructuration des espaces réservés aux cuisines et aux WC au nord des logements. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, ces travaux supplémentaires sont les suivants:

• Arrachage du parquet sur la surface des cuisines prévues au sud pour le nouveau logement de 4,5 et mise en place d’un carrelage.

• Création de nouvelles colonnes de chute et de distribution d’eau pour les nouvelles cuisines des logements de 1,5 et 4,5 pièces sur toute la hauteur de l’immeuble, et pour le bain WC du 1,5 pièces.

• Modification complète des revêtements des murs et plafonds et destruction des galandages et des menuiseries en bon état, dans des espaces habitables au sud, qui pourraient être conservés sans travaux (sauf entretien).

• Démolition d’une partie importante du mur porteur de refend (sur 2.00 m) pour créer un espace ouvert avec le hall et le séjour en lien avec la cuisine.

Le devis comparatif produit par la recourante (pièce 48) n’est donc pas complet, car il ne fait pas mention de ces travaux supplémentaires. En revanche, la restructuration de l’espace des cuisines existantes et des WC à leur emplacement actuel, au nord des logements, permet de mettre à neuf les colonnes de chutes existantes, de rénover toute la distribution de l’eau et de remplacer le sol en carrelage par un revêtement en carrelage également, sans porter atteinte aux surfaces habitables au sud qui peuvent être maintenues avec les galandages et les menuiseries existantes ainsi que les parquets et les plafonds.

Aussi, dans les appartements côté ouest, (4.5 pièces prévu en 3.5 pièces) le regroupement du WC séparé dans la salle de bains permettrait d’offrir un espace plus important pour la cuisine, mais la démolition du mur porteur pour relier le séjour à la cuisine ne se justifie pas. Par ailleurs, aucun impératif technique ne semble justifier l’abandon de la typologie du logement central de 2.5 pièces, et donc le déplacement des sanitaires de ce logement. Enfin, dans l’appartement côté est (5.5 pièces prévu en 4.5 pièces), l’espace actuel sanitaire cuisine est judicieusement regroupé. Le petit balcon a une utilité pour la cuisine et cet espace peut être restructuré sans qu’il y ait nécessité de déplacer la cuisine au sud, ni de démolir le mur porteur.

a) On a vu que la recourante soutient que l’autorisation n’aurait pas dû être refusée, mais assortie de conditions permettant d’éviter des augmentations de loyer qui iraient à l’encontre de la LDTR. Elle estime que l’autorité intimée devrait délivrer l’autorisation si les travaux sont nécessaires ou utiles et si les logements répondent aux besoins prépondérants de la population. Elle précise qu’elle a produit un état locatif après travaux qui démontrerait que les logements resteraient accessibles et répondraient toujours aux besoins prépondérants de la population, même après les rénovations lourdes envisagées.

b) Toutefois, la jurisprudence fédérale et cantonale a posé les principes suivants: l'autorité cantonale qui statue sur l’autorisation prévue par l’art. 4 LDTR doit non seulement tenir compte du niveau des loyers avant et après transformation, mais aussi de l'importance des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 254 consid. 2b). Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182, voir également ATF 101 Ia 507). Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3). Ainsi, lorsque l’autorité cantonale statue sur une demande, elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe financière, mais elle doit bien vérifier si les travaux prévus sont indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3 ; voir aussi l’arrêt TA AC.2000.0082 du 13 décembre 2000).

Le tribunal a encore relevé dans sa jurisprudence que : « d’une manière générale, l’autorité compétente n’a pas à autoriser un projet au seul motif que les loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie à pénurie» (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3). Ainsi, la pratique visant à fixer seulement un revenu locatif maximum assorti d’un contrôle des loyers sans se prononcer sur les travaux pouvant être autorisés, n’est pas conforme à l’art. 4 LDTR. L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le revenu locatif admissible (arrêt TA AC.2006.0034 du 21 septembre 2007, consid. 2b, FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi l’arrêt FO.2003.0013 du 24 février 2005).

c) La démarche inverse que propose la recourante n’est donc pas conforme à la systématique de la loi et à la jurisprudence. L’autorité n’a pas à fixer une enveloppe financière, mais elle doit au contraire et en premier lieu déterminer les travaux qui sont nécessaires et répondent aux critères de l’art. 4 LDTR. Or, en l’espèce, l’autorité intimée a correctement appliqué la jurisprudence dans ce cas. Elle s’est prononcée sur l’importance des travaux envisagés par la recourante. Elle constate que l’ampleur des travaux, qui implique une destruction complète de tous les logements existants et la restructuration totale de toutes les installations techniques, en particulier la création d’un nouveau chauffage par le sol, la modification complète de la typologie et de l’organisation des logements, ainsi que la création de nouvelles gaines techniques et colonnes de chute, la destruction d’une partie importante des murs porteurs, dépassent clairement le cadre des travaux indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général et ne sont pas justifiés par des motifs d’économie d’énergie, ni pour des raisons relevant de l’ordonnance sur la protection contre le bruit. L’autorité intimée est ainsi restée dans les limites de son pouvoir d’appréciation en estimant que l’ampleur des travaux envisagés dépasse le cadre de l’art. 4 LDTR. Il appartiendra donc à la Division logement de déterminer quels sont les travaux nécessaires et de fixer ensuite les revenus locatifs admissibles en fonction de l’estimation du coût de ces travaux.

En définitive, le tribunal constate que la Division logement est restée dans les limites de l'art. 4 al. 1 LDTR en refusant l'autorisation requise. Ni les exigences liées à l'utilisation rationnelle de l'énergie, ni celles concernant la protection contre le bruit ou celles relatives à la norme de protection incendie du 1er janvier 2015 (art. 2 al. 2 de la norme) n'imposent de détruire intégralement tous les logements du bâtiment existant pour restructurer complètement les surfaces à neuf avec de nouveaux logements bénéficiant d'une infrastructure et d'équipements techniques intégralement renouvelés.

Sans doute, l’intention de la propriétaire visant à reconstruire de nouveaux logements conformes aux normes actuelles concernant l’énergie et l’isolation acoustique dans le bâtiment existant est louable, surtout dans l’optique d’une gestion à long terme et d’une mise en valeur de son patrimoine immobilier. Mais ce n’est pas l’objectif poursuivi par la LDTR, qui limite la liberté du propriétaire pour organiser les travaux de rénovation et de transformation de bâtiments de logements entrant dans la catégorie soumise à pénurie, aux travaux nécessaires, dans le but de maintenir sur le marché des logements répondant aux besoins prépondérants de la population.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées maintenues. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). Par ailleurs, la commune de Lausanne, ainsi que les locataires opposants, qui obtiennent gain de cause à l'aide d’un mandataire professionnel, ont droit aux dépens qu'ils ont requis (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la municipalité de Lausanne du 13 novembre 2015 est maintenue ainsi que la décision de la Division logement du Service des communes et du logement du 9 septembre 2014, notifiée le 14 novembre 2014.

III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. La recourante est solidairement débitrice de la commune de Lausanne d'une indemnité pour dépens de 2'000 (deux mille francs).

V. La recourante est en outre solidairement débitrice des locataires opposants Thierry Denzer, Isabelle Noverraz-Denzer, Laurence Boillat, Olivier Longchamps, Sheski et Sahide Ademi, Catherine Cottier, Yvette et Karine Muriset, solidairement entre eux, d'une indemnité de 2'000 (deux mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 29 juillet 2016

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.