TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 février 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Jacques Haymoz et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs.
Recourants
Jean-Paul et Sandy GAILLARD, Karin STENING et Urs Jean GEISSBUHLER, tous route de Moratel 14 à Cully et représentés par Marcel BURNIER, à Renens-Village 2,
Autorité intimée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux, représentée par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne,
Constructeur
Yves ESTERMANN, à Cully,
Propriétaire
Henri VORUZ, à Cully,
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 29 août 2014 (construction d'un atelier de construction navale, création de deux places de stationnement extérieures sur la parcelle n° 214, propriété d'Henri VORUZ, promise-vendue à Yves ESTERMANN)
Vu les faits suivants
A. Sur le territoire de la commune de Bourg-en-Lavaux, à Cully, le port de Moratel, dont le bassin est établi sur le domaine public cantonal, est entouré sur trois côtés par la parcelle riveraine 190, propriété de la Commune de Bourg-en-Lavaux, où se trouve les bâtiments et installations du port, un restaurant ainsi qu'un camping-caravaning. Sur son côté sud, la parcelle 190 s'étend au bord du lac sur une longueur d'environ 500 m. Au nord, elle est bordée par une rangée de parcelles privées portant d'Ouest en Est les numéros 214 (litigieuse dans le présente cause), 215, 217, 218, 325, 739 (cette dernière est occupée par les recourants), etc. Ces parcelles privées sont bordées au nord par la route de Moratel, qui jouxte à son tour au nord la voie CFF de la ligne Lausanne-Vevey. La route de Moratel s'embranche sur la route cantonale (route de Vevey) à son extrémité ouest, près de la parcelle 214, et se termine environ 300 m plus à l'est en cul de sac. Le chemin d'accès au port s'embranche sur la route de Moratel le long de la parcelle 214.
La parcelle 190, de même que la parcelle 214 litigieuse, sont colloquées en zone de construction et installations d'utilité publique. Les autres parcelles citées ci-dessus sont en zone de villas.
Les parcelles 214 et 215 sont en nature de vigne. Les suivantes portent des maisons d'habitation.
B. Du 19 mars au 17 avril 2014, Yves Estermann a mis à l'enquête la construction d'un atelier de construction navale avec création de deux places de stationnement extérieures sur la parcelle 214, propriété d'Henri Voruz.
Le projet comporte à l'ouest un hangar (204 m² de surface bâtie) et à l'est un couvert de surface équivalente. La toiture commune de l'ensemble est composée d'éléments triangulaires allongés dans l'axe nord-sud, regroupés par deux avec une pente alternée et formant des paires disposées tête-bêche.
L'enquête a suscité diverses oppositions, dont une opposition collective de Marcel Burnier (qui est en réalité le représentant des opposants), Rosalinde Burland, Jean-Paul et Sandy Gaillard, Karin Stening, Urs Jean Geissbühler ainsi que Joseph et Tracy Lunn.
C. La position des autorités cantonales fait l'objet d'une synthèse de la centrale des autorisations CAMAC 145062 du 27 juin 2014 dont on extrait les éléments suivants:
"Le Service du développement territorial, La Commission des rives du lac (DTE/SDT/CRL) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous
Situé dans le périmètre du plan directeur des rives du lac Léman, le présent projet est transmis à la commission des rives du lac, qui vérifie sa conformité au plan directeur.
En l’espèce, le projet consiste à réaliser un atelier de construction navale à côté du port de Moratel à Cully. Le projet se situe dans le paysage protégé par le plan de protection de Lavaux dans la zone des constructions et installations d'utilité publique (territoire d'intérêt public selon art.17 lettre D).
Le projet est accueilli favorablement sur le principe. La présence du chantier naval est en effet justifiée par la proximité du port de Moratel. Il est conforme à l’objectif général A2 du plan directeur des rives du lac Léman «Orienter le développement et l’aménagement des rives dans le respect de l’histoire de leur occupation, et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques de cet espace».
Considérant ce qui précède, la CRL entre en matière pour la réalisation du projet, mais demande une attention toute particulière à l’intégration paysagère du projet car il se situe dans le plan de protection de Lavaux. Les couleurs qui seront utilisées sur la toiture et les façades doivent respecter les teintes caractéristiques de la région qui se marient avec l'arrière-plan. Il conviendra de préférer des tons pastel en bannissant les teintes vives. ll conviendra également de préférer des matériaux mats et non pas réfléchissants."
La Direction des ressources et du patrimoine naturels a également formulé un préavis favorable contenant les mêmes recommandations relatives aux couleurs du projet.
La section monuments et sites du SIPAL retient notamment que "la présence d'un chantier naval semble justifiée par la proximité du port de Moratel. Depuis le lac, une certaine cohérence visuelle se dessinerait entre cette nouvelle construction et le paysage de mâts des bateaux. Depuis le vignoble, le présence prépondérante des axes routiers et ferroviaires atténuerait son impact visuel".
D. Par lettre du 4 février 2014, les CFF ont donné leur accord au projet sous conditions du respect de diverses charges concernant le déroulement du chantier.
E. Par décision du 29 août 2014, la municipalité a délivré le permis de construire.
F. Par acte du 10 octobre 2014, Marcel Burnier a déposé un recours en déclarant agir pour Jean-Paul et Sandy Gaillard, Karin Stening et Urs Jean Geissbühler, tous route de Moratel 14, soit sur la parcelle 739 constituée en copropriété par étages dont deux des quatre lots sont propriété de Jean-Paul Gaillard. Ils demandent en substance l'annulation du permis de construire.
Comme indiqué plus haut, la parcelle 739 se trouve le long de la route de Moratel. Entre l'habitation des opposants et la construction projetée, on mesure une distance de 150 à 160 m.
Le 25 novembre 2014, Henri Voruz (frère de Daniel Voruz) et Yves Estermann ont conclu au rejet du recours. Ils exposent qu'Yves Estermann souhaite poursuivre l'activité du chantier naval de Daniel Voruz qui doit déménager.
Par mémoire du 1er décembre 2014, la municipalité a conclu également au rejet du recours.
Interpellés par le juge instructeur en raison de la distance qui les sépare du projet litigieux, les recourants se sont déterminés sur leur qualité pour recourir le 18 décembre 2014.
Marcel Burnier est encore intervenu le 19 janvier 2015 et Yves Estermann le 29 janvier 2015.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
Applicable dans la procédure de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 de la loi du 28 septembre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173. 36), l'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :
" **Art. 75
A qualité pour former recours :
a. toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;
b. toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."
La qualité pour recourir des particuliers est subordonnée, en vertu du texte concordant des art. 75 LPA-VD et - anciennement - 37 LJPA, à la condition que l'auteur du recours soit atteint par la décision attaquée et qu'il ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Pour ce qui concerne la définition de l'intérêt digne de protection, la jurisprudence cantonale a interprété l'art. 37 LJPA en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à cette notion (AC.2010.0059 du 28 février 2011; AC.2007.0306 du 18 août 2009; AC.2008.0213 du 23 décembre 2008; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008; AC.2006.0174 du 13 octobre 2008; AC.2007.0093 du 29 août 2008; AC.2007.0180 du 25 août 2008; AC.2007.0157 du 19 août 2008; AC.2007.0282 du 7 juillet 2008; AC.2007.0267 du 5 mai 2008; AC.2007.0262 du 21 avril 2008; AC.2007.0083 du 31 mars 2008; AC.2007.0094 du 22 novembre 2007). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs eu l'occasion de constater que l'art. 37 LJPA reprend les critères retenus à l'art. 103 let. a OJ, respectivement à l'art. 89 LTF et que la juridiction cantonale l'interprète conformément à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (1C_133/2007 du 27 novembre 2007; 1C_260/2007 du 7 décembre 2007). La jurisprudence cantonale rendue sous l'empire du nouvel art. 75 LPA-VD en fait de même (GE.2010.0051 du 5 novembre 2010 consid. 3; AC.2009.0179 du 30 juillet 2010 consid. 2; AC.2009.0281 du 6 avril 2010; AC.2009.0108 du 15 janvier 2010; AC.2009.0053 du 30 septembre 2009; AC.2007.0306 du 18 août 2009). Le Tribunal fédéral a constaté que du point de vue du critère de l'intérêt digne de protection, il n'y a pas de différence entre l'art. 89 al. 1 let. c LTF et l'art. 75 LPA-VD (1C_320/2010 du 9 février 2011).
Selon la jurisprudence constante, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 130 V 196 consid. 3 ; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités); il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers - soit l'action dite populaire - est en revanche irrecevable (ATF 131 II 649 consid. 3.1; 1A.105/2004 du 3 janvier 2005 ; 121 II 39 consid. 2c/aa; 171 consid. 2b ; 120 I B 48 consid. 2a et les arrêts cités). Par exemple, les voisins d'une parcelle riveraine du lac ne sont pas habilités à contester les possibilités de construire nouvelles en invoquant la protection instaurée par le Plan directeur des rives du Léman: s'ils ne font pas valoir de restrictions à leurs droits de propriété, leurs arguments relèvent de l'action populaire, irrecevable, dans la mesure où ils s'opposent aux atteintes portées au site en invoquant uniquement des intérêts de nature idéale (1C_63/2010 du 14 septembre 2010).
En matière de droit des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511). Les conditions de l'art. 89 LTF peuvent néanmoins être remplies, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 74 et la jurisprudence citée). La qualité pour agir a ainsi été admise (v. pour la casuistique p. ex. 1C_63/2010 du 14 septembre 2010) notamment dans des cas où les parcelles litigieuses étaient distantes de 25 m (ATF 123 II 74 consid. non publié 1b), 45 m (arrêt 1P.643/1989 du 4 octobre 1990 consid. 3b), de 70 m (arrêt 1P.410/1988 du 12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323 consid. 2 p. 325) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). Elle a en revanche été déniée dans des cas où cette distance était de 800 m (ATF 111 Ib 159 consid. 1b p. 160), respectivement de 600 m (arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997, RDAF 1997 I 242, consid. 3a), de 220 m (arrêt du 1A.46/1998 du 9 novembre 1998 consid. 3c; 1C_63/2010 du 14 septembre 2010 consid. 4.1), 200 m (arrêt du 2 novembre 1989, ZBl 85/1984 p. 378, consid. 2a), 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b p. 123) et de 100 m (arrêt 1C_342/2008 consid. 2). La jurisprudence récente considère que la qualité pour recourir du voisin est dans la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (1C_204/2012 du 25 avril 2013 et les références citées). Ainsi, la distance entre bâtiments constitue un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 1C_243/2015 du 2 septembre 2015 et les références citées: ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_346/2011 du 1er février 2012 publié in DEP 2012 p. 692, consid. 2.3). La jurisprudence a considéré que des voisins, situés à environ 100 mètres de la construction projetée, ne sont pas particulièrement atteints par un projet s'ils ne voient pas depuis leur propriété la toiture qu'ils critiquent (arrêt 1C_338/2011 du 30 janvier 2012 consid. 3, publié in SJ 2012 I 422). De même, la qualité pour recourir a aussi été déniée au voisin distant de 100 m qu'une colline empêche de voir l'objet du litige (1C_590/2013 du 26 novembre 2013).
La distance par rapport à l'objet du litige ne constitue toutefois pas l'unique critère pour déterminer la qualité pour agir du voisin. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997, RDAF 1997 I 242, consid. 3a).
En l'espèce, les recourants habitent à 150 m environ du projet litigieux. Cette distance paraît d'emblée trop importante pour que la qualité pour recourir leur soit reconnue. À ceci s'ajoute que les parcelles qui bordent le nord de la route de Moratel sont disposées en enfilade et que la plupart d'entre elles sont construites d'habitations. Ces dernières empêchent les recourants de voir l'emplacement du projet litigieux depuis leur habitation. Dans leur détermination du 18 décembre 2014, les recourants déclarent craindre qu'avec la construction d'un chantier de construction navale, l'ensemble du lieu perde de son attractivité tant pour les habitants du lieu que pour les touristes du camping et pour les promeneurs du bord du lac. On porterait atteinte au coup d'œil exceptionnel dont on bénéficie tant depuis le lac qu'en arrivant à Moratel. Ce faisant, ils s'opposent à de prétendues atteintes portées au site en invoquant uniquement des intérêts de nature idéale: leurs arguments relèvent de l'action populaire qui est irrecevable ainsi que cela résulte de la jurisprudence citée plus haut. Certes, les recourants déclarent craindre un risque de pollution, des odeurs et du bruit mais en raison de la distance et des obstacles qui les séparent du projet, de telles atteintes sont invraisemblables. A juste titre, les recourants n'invoquent pas de problème de trafic puisque la route de Moratel se termine en cul-de-sac. Quant aux questions de stationnement qu'ils soulèvent, on ne voit pas en quoi elles les concerneraient plus que la généralité des utilisateurs du port.
La qualité pour recourir doit donc être déniée au recourants.
À plusieurs endroits de leurs écritures, les recourants invoquent l'existence d'un héritier de Rosalinde Burland, opposante propriétaire de la parcelle 217, décédée entre l'enquête publique et la décision municipale. Force est cependant de constater que cet héritier n'a pas recouru.
On ne voit d'ailleurs pas ce qui aurait pu l'en empêcher compte tenu de l'adage "le mort saisit le vif" qu'exprime l'art. 560 al. 1 CC selon lequel les héritiers acquièrent de plein droit l'universalité de la succession dès que celle-ci est ouverte.
Supposé recevable, le recours devrait de toute manière être rejeté.
a) Les recourants font valoir qu'un chantier naval n'est en rien d'intérêt public : selon eux, le projet est destiné aux usagers privés du lac et ils soulignent que le port de Moratel est un port privé.
Le règlement communal prévoit ce qui suit au sujet de la zone des constructions et installations d'utilité publique :
Définition
Art. 65.- Cette zone s'étend sur plusieurs secteurs de natures différentes: la Maison Jaune et ses abords, l'hôpital de Lavaux et ses annexes, l'église et la cure de la paroisse catholique, les trois cimetières, la place d'Armes et les quais, les emplacements occupés actuellement par la Société du port et des bains de Moratel, l'emplacement du dépôt des sables et graviers des Maisonnettes, la station d'épuration des eaux usées et ses annexes, ainsi que le centre sportif du Deven.
Règles applicables
Art. 66.- Les constructions et installations importantes, nécessaires dans cette zone, seront étudiées et examinées au fur et à mesure, soit dans le cadre de plans partiels d'extension en vigueur ou à établir, soit dans le cadre des dispositions du présent règlement.
Les petites constructions et les petits agrandissements seront appréciés de cas en cas, de même que les aménagements ne comportant que des mouvements de terre peu importants.
L'article 17 LPPL définit le cadre dans lequel ces aménagements et constructions peuvent être autorisés.
Par son texte même, l'art. 65 du règlement communal montre que la zone des constructions et installations d'utilité publique comprend plusieurs secteurs de natures différentes, y compris les emplacements occupés par la Société du port et des bains de Moratel, dont les recourants soulignent eux-mêmes qu'il s'agit d'une institution privée. C'est dire que la présence d'une activité privée dans cette zone est admise par le règlement communal. Il n'y a d'ailleurs rien de surprenant à l'exercice en zone d'utilité publique d'une activité privée fournissant des services au public, comme le fait par exemple le restaurant existant au bord du bassin du port. Du point de vue de l'aménagement du territoire, il est sans importance que cette activité s'exerce sur un bien-fonds privé ou sur une propriété communale.
b) Les recourants invoquent en vain les dispositions de la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43). En effet, cette loi n'a que la portée d'un plan directeur cantonal, comme en a jugé le Tribunal fédéral (ATF 113 Ib 299 consid. 2b; ég. 114 Ib 100 consid. 3a; 129 II 413 consid. 3.9). L'art. 4 LLavaux précise d'ailleurs que le statut juridique de la propriété est régi par les plans et règlements d'affectation. Il en résulte que nul ne peut en principe se prévaloir directement d'une violation de la LLavaux AC.2008.0291 du 19 juin 2009; AC.2008.0292 du 12 janvier 2010).
Il est vrai que l'art. 66 al. 3 du règlement communal contient un renvoi à l'art. 17 LPPL (aujourd'hui: LLavaux) mais cette disposition cantonale n'a pas pour but de régir le statut juridique du sol : elle décrit la manière dont le règlement communal peut définir ce statut. C'est toutefois de manière soutenable que la municipalité, dans sa décision du 29 août 2014, se prévaut de l'art. 17 let. c LPPL. Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2012 (déterminante car la validité d'un permis de construire doit s'examiner selon le droit en vigueur lors de sa délivrance: v. p. ex. ATF 1C_589/2013 du 19 juin 2014), cette disposition réserve expressément la possibilité d'autoriser des constructions privées dans le territoire d'intérêt public et d'équipements collectifs. En somme, le règlement communal et le droit cantonal concordent sur l'admissibilité de constructions privées en zone d'utilité publique.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir de ses auteurs. Ces derniers supporteront les frais et doivent des dépens à la commune qui a mandaté un mandataire rémunéré.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Jean-Paul et Sandy GAILLARD, Karin STENING et Urs Jean GEISSBUHLER, solidairement entre eux.
III. Jean-Paul et Sandy GAILLARD, Karin STENING et Urs Jean GEISSBUHLER, solidairement entre eux, doivent à la Commune de Bourg-en-Lavaux la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 février 2016
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.