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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 août 2013
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Georges Arthur Meylan et M. Raymond Durussel, assesseurs.
Recourante
COOP GENOSSENSCHAFT, à Bâle, représentée par Me Richard CALAME, avocat à Neuchâtel,
Autorité intimée
Municipalité d'Allaman,
Objet
permis de construire
Recours COOP GENOSSENSCHAFT c/ décision de la Municipalité d'Allaman du 17 juillet 2013 relative au délai de péremption du permis de construire délivré le 13 août 2010
Vu les faits suivants
A. Coop Genossenschaft, à Bâle (ci-après: la Coop) est propriétaire de la parcelle 106 d'Allaman, où a été érigé un centre commercial.
Les 24 et 26 avril 2005, la Coop a signé un contrat de bail avec une Sàrl offrant des prestations de services (ci-après: la Sàrl). La location portait sur un local commercial sis dans le centre susmentionné.
Par courrier du 15 août 2008, la Coop a indiqué à la Municipalité d'Allaman (ci-après: la municipalité) qu'elle souhaitait, d'entente avec sa locataire, régulariser une situation connue de tous depuis la mise en exploitation du local commercial précité. Elle sollicitait ainsi formellement l'autorisation d'aménager et d'exploiter le local et joignait un dossier complet comprenant des plans.
Mandaté par la municipalité, le bureau Masotti Associés SA a procédé à des contrôles des lieux. Les 20 janvier et 28 avril 2010, ce bureau a confirmé que le local était exploité depuis plusieurs années, mais qu'il n'avait jamais fait l'objet d'une demande d'autorisation.
B. La synthèse CAMAC a été délivrée en juin 2010 et les autorisations spéciales ont été délivrées, moyennant le respect de certaines conditions impératives. Il en découle en substance que l'état existant ne respecte pas les prescriptions de protection contre l'incendie notamment en matière de mesures constructives (absence d'un compartiment coupe-feu, absence de sas etc.), de mesures techniques et de mesures de défense incendie, ni les prescriptions de protection des travailleurs notamment en matière de vue sur l'extérieur, de locaux sanitaires et de protection de l'air.
Le 13 août 2010, la municipalité a délivré à la Coop, sans enquête publique, le permis de construire pour les travaux d'aménagement dans le local précité.
C. Les travaux prévus n'ayant pas été réalisés pendant le délai de deux ans, la Coop a requis de la municipalité la prolongation du permis de construire. Par décision prise en séance du 30 avril 2012 et communiquée le 9 mai 2012, la municipalité a accordé une prolongation d'une année, soit jusqu'au 13 août 2013.
D. Le 12 octobre 2012, la Coop a déposé devant le Tribunal des baux une demande tendant à ce que la Sàrl en cause soit condamnée à faire exécuter à ses frais, dans le local loué, des travaux d'aménagement intérieur estimés à 117'410 fr.
Elle alléguait que le local avait été loué à l'état brut, la totalité des frais d'aménagement étant à la charge de la locataire. En novembre 2006, elle avait découvert que la locataire n'avait jamais sollicité les autorisations administratives nécessaires pour la construction et les aménagements intérieurs du local et pour l'exploitation de son pressing. La locataire s'était en effet limitée à réaliser un aménagement intérieur sommaire, non conforme tant sur le plan contractuel (contrat de bail et annexes) que sur celui des règles administratives (police des constructions et du travail). La Coop avait alors cherché, toujours selon elle, à mettre en oeuvre des travaux de mise en conformité concernant le local en cause, mais la locataire avait refusé de prendre en charge sa part des coûts des travaux.
Les parties ont été citées à comparaître à une audience devant le Tribunal des baux, qui aura lieu le 17 septembre 2013.
E. Le 9 juillet 2013, la Coop a demandé à la municipalité que le délai de péremption du permis de construire, venant à échéance le 13 août 2013, soit suspendu tant que la procédure civile en cours devant le Tribunal des baux était litispendante et jusqu'à ce que la décision y relative soit entrée en force, à défaut qu'une nouvelle prolongation d'une année soit accordée, à titre exceptionnel.
Par décision prise en séance du 15 juillet 2013 et notifiée le 17 juillet 2013, la municipalité a rejeté la requête de la Coop du 9 juillet 2013, dans les termes suivants:
" [...] Nous rappelons que l'activité commerciale [...] de la [...] Sàrl faisait déjà l'objet d'un courrier daté du 15 octobre 2008 émanant de Coop Région Immobilière Suisse romande aux fins de régulariser cette situation.
Au vu de ce qui précède la municipalité n'entend pas reconduire la validité du permis accordé pour ces installations. Par contre, une nouvelle procédure de mise en conformité des lieux sera réclamée à nouveau afin de se conformer aux exigences cantonales émises dans la synthèse CAMAC [...] avec les frais administratifs qui en découlent. [...] "
F. Agissant le 29 juillet 2013, la Coop a déféré la décision de la municipalité du 17 juillet 2013 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, prenant les conclusions suivantes:
"A titre de mesure provisionnelle et d’urgence (soit avant le 12 août 2013)
Plaise au magistrat chargé de l'instruction du présent recours:
Au fond
Plaise à la Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal:
Principalement
Réformer la décision de la Municipalité d’Allaman du 17 juillet 2013 rendue à l’encontre de Coop Genossenschaft.
Ordonner, avec effet à partir du 9 juillet 2013, date du dépôt de la requête adressée par Coop Genossenschaft à la Municipalité d’Allaman et pour la durée de la litispendance de la procédure civile [...], la suspension du délai de validité et de péremption du permis de construire [...].
Subsidiairement
Annuler la décision de la Municipalité d’Allaman du 17 juillet 2013 rendue à l’encontre de Coop Genossenschaft.
Ordonner à la Municipalité d’Allaman de suspendre, avec effet à partir du 9 juillet 2013, date du dépôt de la requête adressée par Coop Genossenschaft à la Municipalité d'Allaman et pour la durée de la litispendance de la procédure civile [...], le délai de validité et de péremption du permis de construire [...].
Plus subsidiairement encore
En tout état de cause
La recourante dénonce une violation, par l'autorité intimée, de l'obligation de motiver sa décision et se plaint d'un déni de justice formel. Sur le fond, elle reprend l'argumentation présentée dans sa demande du 9 juillet 2013.
G. Par décision incidente du 9 août 2013, la juge instructrice a rejeté la demande de mesures provisionnelles.
Le tribunal a ensuite statué, selon la procédure de jugement immédiat de l'art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
Considérant en droit
a) La recourante dénonce une violation de l'obligation de l'autorité de motiver sa décision. Elle a relevé que la municipalité se bornait à se référer au courrier du 15 octobre 2008 pour refuser de reconduire la validité du permis accordé. Or, selon la recourante, ce courrier n'était pas pertinent, dès lors que la demande de permis de construire concernée et son octroi étaient avant tout en relation avec la décision de la CAMAC de juin 2010. De plus, la municipalité ne disait mot de la procédure civile en cours, alors qu'il s'agissait du motif essentiel fondant la demande de la recourante.
La recourante soutient d'autre part que dans la décision attaquée, la municipalité avait rejeté la demande de reconduction de la validité du permis de construire, mais ne s'était aucunement prononcée sur la demande de suspension du délai de péremption de ce dernier.
b) Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. impose à l'autorité de jugement l'obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire cette exigence, il suffit que celle-ci mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 III 439 consid. 3.3 p. 445 et les arrêts cités). L'art. 42 al. 1 let. c LPA-VD prescrit à cet égard que la décision doit contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie.
Par ailleurs, l'autorité qui se refuse à statuer, ou ne le fait que partiellement, viole l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 5A_578/2010 du 19 novembre 2010; 5A_279/2010 du 24 juin 2010 consid. 3.3 et les arrêts cités). L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose à ce sujet que l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité refuse de statuer.
c) En l'espèce, on peut admettre qu'il ressort de la décision attaquée, sous la formule "la municipalité n'entend pas reconduire la validité du permis", que la municipalité entend refuser tant la prolongation que la suspension du délai de validité du permis de construire. Quant à la motivation, si elle est pour le moins succincte, on peut comprendre que la municipalité estime que l'affaire dure déjà depuis 2008 et qu'il n'y a plus lieu de retarder encore, par une prolongation ou une suspension du permis, un ordre de remise en conformité des lieux.
Quoi qu'il en soit, dès lors que le recours est manifestement mal fondé, ainsi que le retiennent les considérants qui suivent, le principe de l'économie de procédure s'opposerait de toute façon, dans les présentes circonstances, à un renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle complète sa décision. Les griefs formels de la recourante doivent ainsi être écartés.
La recourante requiert à titre principal la suspension du délai de péremption du permis de construire.
a) L'art. 118 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit:
Art. 118 Péremption ou retrait de permis
1 Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2 La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
3 Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
4 La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales.
b) La limitation dans le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis (AC.1992.0391 du 12 juillet 1993 et les références citées; voir aussi AC.1996.0099 du 14 octobre 1997).
S'agissant de la suspension du délai de péremption, dans un premier arrêt AC.1996.0099 du 14 octobre 1997, publié in RDAF 1998 I 211, le tribunal a jugé:
" L'art. 118 al. 1 LATC fait courir le délai de deux ans dès la date du permis et non dès son entrée en force. Il n'est cependant pas contestable que conformément à la jurisprudence citée ci-dessus (voir également l'arrêt AC 93/230 du 2 juillet 1997), la durée de validité du permis ne saurait courir pendant une période où la procédure empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis. En l'espèce, la demande de prolongation que le recourant avait déposée avant l'échéance du permis a été rejetée et le recourant n'a ni requis ni obtenu des mesures provisionnelles qui seules auraient éventuellement pu le mettre en mesure d'utiliser l'autorisation de construire litigieuse pendant la durée de la procédure. Il en résulte que si la prolongation requise est finalement accordée, elle courra non dès l'échéance précédente du permis, mais dès l'octroi de la prolongation."
Par arrêt AC.1999.0025 du 14 octobre 1999, le tribunal a rappelé:
" Il est constant, selon la jurisprudence, que ce délai [de l'art. 118 LATC] ne court pas durant d'éventuelles procédures de recours, pour autant bien entendu que l'effet suspensif ait été accordé (v. par exemple RDAF 1984, 152)."
Dans un arrêt AC.2000.0200 du 29 mars 2001, le tribunal a précisé:
" En droit vaudois, un recours incriminant l'octroi d'un permis de construire n'a pas de jure effet suspensif: une telle mesure postule en effet une décision formelle du magistrat instructeur, d'office ou sur requête (voir art. 21 al. 2 LATC, aujourd'hui abrogé; voir aussi art. 45 LJPA). Comme le soutiennent les recourants, une autorisation de bâtir est donc exécutoire immédiatement et non pas à l'échéance du délai de recours (voir notamment B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème édition, 1988, p. 182 note 278 et p. 222): autrement dit, les délais prescrits par l'art. 118 LATC courent dès la date du permis de construire déjà.
La question primordiale qui se pose ici est celle de savoir si, lorsque pour une raison ou pour une autre l'effet suspensif n'a pas été formellement accordé ou encore lorsque l'achèvement d'une procédure l'a rendu caduc, les délais de l'art. 118 LATC sont ou non interrompus [recte: suspendus]. A cet égard, dans son arrêt déjà cité du 14 octobre 1999 (consid. 4d), le Tribunal administratif a certes pu donner l'impression d'exiger l'existence d'une décision prononçant l'effet suspensif: toutefois, on ne saurait assimiler cet obiter dictum à un revirement de jurisprudence. En réalité, si le cas d'une décision accordant l'effet suspensif est effectivement cité comme étant la cause la plus fréquente d'interruption du délai, ce n'est pas la seule: le Tribunal administratif a ainsi posé le principe que la durée de validité du permis ne court pas tant que la procédure empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis (arrêt AC 96/0099 du 14 octobre 1997, publié in RDAF 1998 I 211 consid. 5). Cette jurisprudence entend tenir compte de l'impossibilité sinon juridique du moins matérielle de construire à laquelle se heurte un maître d'ouvrage en butte à des oppositions: en effet, des travaux commencés immédiatement à réception du permis ne manqueraient pas de susciter de la part des adversaires du projet le dépôt d'un recours auquel, selon la pratique du Tribunal administratif, l'effet suspensif serait en principe accordé. Il est vrai que, si les opposants sont finalement déboutés sur le fond, le constructeur retrouve théoriquement le droit de faire usage de son autorisation; toutefois, s'il a de bonnes raisons de penser que les opposants sont suffisamment déterminés pour utiliser ensuite des voies de droit extraordinaires, il apparaît légitime qu'il hésite à engager des montants parfois importants avant d'être certain de ne plus se trouver exposé à l'éventualité d'un ordre de démolition."
Enfin, par arrêt AC.2008.0028 du 3 juillet 2008 consid. 4 (résumé in RDAF 2009 I p. 1 ss, Benoît Bovay et Denis Sulliger, Jurisprudence rendue en 2008 par la CDAP, n. 104 p. 80, voir aussi la critique des auteurs en note de bas de page, estimant en substance que cet arrêt consacre une vision trop généreuse de l'impossibilité matérielle d'effectuer les travaux), le tribunal a retenu, sur la base des arrêts précités:
" En d'autres termes, à bien suivre cette jurisprudence, la durée de validité du permis ne court pas lorsque le constructeur se trouve dans "l'impossibilité juridique" de faire usage de son permis de construire, notamment pendant la période où l'effet suspensif est accordé.
Cette durée ne court pas davantage lorsque le constructeur est dans "l'impossibilité matérielle" de faire usage de son permis, soit lorsqu'il se trouve exposé à un risque insupportable d'invalidation du permis, notamment
pendant le délai de recours à la CDAP de [trente] jours quand des oppositions ont été formulées pendant la procédure d'enquête et a fortiori entre le dépôt du recours et la décision sur effet suspensif;
puis pendant le délai de recours au Tribunal fédéral de trente jours lorsqu'il a de bonnes raisons de penser que les opposants sont suffisamment déterminés pour former un tel recours."
c) En l'espèce, la recourante a exposé qu'en raison de la procédure civile qui la divisait d'avec sa locataire, elle n'avait pas encore pu engager les travaux de transformation qu'elle avait initialement prévu d'entreprendre au début de l'année 2013, en dépit de sa volonté réelle de les mener à bien. En effet, l'exécution, pour partie seulement, des travaux n'était pas concevable pour des motifs tant techniques qu'économiques. Ces travaux étaient indissociables notamment au vu de la configuration des lieux. De plus, les travaux de transformation devaient être effectués en cours d'exploitation du centre commercial, ce qui demandait non seulement de faire intervenir des entreprises habituées à ce genre d'intervention spécifique, mais également que l'ensemble des travaux puisse être exécuté en une seule fois. Dans ces conditions, la situation à laquelle se trouvait confrontée la recourante, bien malgré elle, devait être assimilée, toujours selon la recourante, à une "impossibilité matérielle" telle que retenue par la jurisprudence.
d) La procédure qui divise la recourante - propriétaire et maître d'ouvrage - d'avec sa locataire au sujet de la répartition des coûts des travaux ne constitue manifestement pas une impossibilité matérielle de commencer les travaux au sens de la jurisprudence relative à l'art. 118 LATC. Le permis de construire est en force et aucun motif relevant de la police des constructions n'empêche la recourante d'en faire usage. Le litige entre la recourante et sa locataire concerne exclusivement une question de répartition des coûts et relève de leurs rapports internes, ressortissant au droit civil. Un tel litige pourrait certes justifier selon les circonstances la prolongation du délai de péremption du permis de construire, mais pas sa suspension. Admettre une suspension dans ce cas permettrait aux constructeurs de fonder une telle requête pratiquement sur n'importe quel écueil retardant le début des travaux indépendamment de leur volonté (litige d'avec l'entrepreneur général, d'avec la banque etc.), ce qui viderait l'art. 118 LATC de son sens.
La recourante demande à titre subsidiaire une deuxième prolongation du permis de construire.
Conformément à la jurisprudence sur laquelle il n'y a pas lieu de revenir, le texte de la loi est clair: une seule prolongation d'une année est possible. Une fois l'unique prolongation du délai de validité du permis de construire passé, le constructeur doit présenter une nouvelle demande (AC.2002.0174 du 9 décembre 2002 consid. 2a; RDAF 1991 p. 99; RDAF 1990 p. 258).
Vu ce qui précède, le recours est manifestement mal fondé et doit être rejeté. La décision attaquée doit être confirmée, aux frais de la recourante qui succombe.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la municipalité du 17 juillet 2013 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Coop Genossenschaft.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 août 2013
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.