TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 décembre 2013
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Georges Arthur Meylan et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Anne-Lise LEYVRAZ, à Chardonne
Autorité intimée
Municipalité de Chardonne, représentée par Denis Sulliger, avocat, à Vevey
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Division Patrimoine, à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours Anne-Lise LEYVRAZ c/ décision de la Municipalité de Chardonne du 17 avril 2013 (refusant d'entrer en matière sur sa demande de démolition du bâtiment ECA 116/recte 416)
Vu les faits suivants
A. Anne-Lise Leyvraz est propriétaire de la parcelle n° 113 de la Commune de Chardonne. Ce bien-fonds supporte deux bâtiments: une ancienne porcherie/bûcher de 12 m² au sol (n° ECA 416) et un bâtiment d’habitation de 109 m² au sol (n° ECA 415). Il est colloqué en zone de villages au sens des art. 5 ss du règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions, approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 5 décembre 2005 et mis en vigueur le 22 février 2007 (ci-après: le RPA). L’ancienne porcherie/bûcher est un bâtiment à conserver au sens de l’art. 7 RPA.
B. Du 29 juin au 30 juillet 2012, la société Familia Plan SA (ci-après: Familia Plan) a mis à l’enquête publique un projet de construction d’un immeuble sur la parcelle voisine n° 114. Anne-Lise Leyvraz a déposé une opposition. Le 13 septembre 2012, Familia Plan, dans le cadre de négociations avec Anne-Lise Leyvraz, a demandé à la Municipalité de Chardonne (ci-après: la municipalité) si elle accepterait la démolition de l’annexe n° ECA 416.
Le 16 octobre 2012, la municipalité s’est adressée au Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL). Elle indiquait que dans le cadre d’une transaction qui pourrait intervenir entre les propriétaires des parcelles n° 113 et n° 114, il lui était demandé l’autorisation de démolir l’annexe n° ECA 416. Elle se disait partagée quant à la suite à donner à cette requête et, s’agissant d’un bâtiment au bénéfice d’une note 4 au recensement architectural, elle sollicitait l’avis du SIPAL.
Par courriel du 26 novembre 2012, le SIPAL a répondu à la municipalité ce qui suit:
"Le bâtiment a obtenu une note "4" lors du recensement architectural de la commune signifiant qu’il est bien intégré par son volume, sa composition et sa fonction. A ce titre les objets de cette catégorie, souvent majoritaires à l’échelle de la localité, sont importants pour son image et son identité.
Dans le cas présent, cette annexe située en bordure de route est un témoin, en voie de disparition, de l’activité agricole du village. Il se trouve dans un secteur qui s’est fortement développé ces dernières années, l’isolant ainsi de son contexte d’origine. La future construction implantée à ses abords immédiats renforcera encore ce constat.
Vu ce qui précède et bien que regrettant, dans son principe, la disparition de ces témoins fragiles de l’identité ancienne du village, la Section doute de la pertinence de la conservation de cette annexe compte tenu des profondes mutations intervenues et à venir dans ce secteur du village".
Le 4 décembre 2012, la municipalité a informé Anne-Lise Leyvraz que, donnant suite à la lettre de Familia Plan concernant l’annexe n° ECA 416, elle n’entrerait pas en matière sur une demande de démolition, souhaitant au contraire conserver cette construction comme faisant partie du patrimoine. La municipalité précisait que sa lettre ne constituait pas une décision formelle susceptible de recours.
Le 9 janvier 2013, Anne-Lise Leyvraz a déposé un recours contre le refus précité. Le 16 janvier 2013, la municipalité lui a répondu qu’elle ne pouvait pas faire recours à ce stade de la procédure et l’a invitée à déposer au bureau technique intercommunal un dossier de demande de démolition, avec explicatif de son projet.
C. Le 27 mars 2013, Peter Driscoll, architecte mandaté par Anne-Lise Leyvraz, a déposé auprès de la municipalité une demande de préavis relatif à un projet de démolition du bâtiment ECA n° 416 et de création d’une place de parc. Il relevait que la bâtisse était considérée comme "à conserver" (teinte en brun sur plan général d’affectation [PGA]), mais que, vu son état de délabrement et le peu d’intérêt que représentait le faible volume disponible, Anne-Lise Leyvraz souhaitait la démolir et créer une place de parc. Les travaux de démolition auraient lieu en même temps que la démolition du bâtiment ECA n° 418 (ancien poulailler également teinté en brun) sur la parcelle voisine n° 114.
Le 17 avril 2013, la municipalité a répondu à Anne-Lise Leyvraz qu’elle avait décidé de ne pas entrer en matière sur sa demande de démolition de l’annexe, souhaitant au contraire la conserver comme faisant partie du patrimoine et souhaitant qu’elle puisse être rafraîchie dans le cadre des travaux de construction du bâtiment prévu sur la parcelle voisine n° 114. Le maintien de l’annexe devait également permettre d’atténuer l’impact du bâtiment prévu sur la parcelle n° 114 depuis le chemin de Pannessière. La municipalité indiquait que sa réponse valait décision et était susceptible de recours.
D. Par acte du 11 mai 2013, Anne-Lise Leyvraz (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision de la municipalité du 17 avril 2013. Elle se déclare très surprise de cette décision, sachant que l’intimée a accordé un permis de démolir le bâtiment ECA n° 418 sur la parcelle voisine, lequel porte pourtant également la note 4 au recensement. Elle s’étonne également que ce soit son annexe qui doive atténuer l’impact d’une construction pour laquelle la municipalité a délivré un permis de construire.
Le SIPAL s’est déterminé le 7 juin 2013 et a repris sa détermination du 26 novembre 2012, selon laquelle, bien que la disparition de ces témoins modestes mais caractéristiques du patrimoine ancien du village soit regrettable, cette porcherie-bûcher n’appartenait plus à un ensemble cohérent, ses abords ayant été profondément modifiés, et sa conservation ne paraissait dès lors plus se justifier.
La municipalité (ci-après aussi: l’autorité intimée) a répondu le 24 juillet 2013 et a conclu au rejet du recours. Elle indique qu’elle se base sur l’art. 7 RPA et sur le large pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par la loi pour veiller à "l’aspect architectural des constructions".
La recourante s’est déterminé le 13 août 2013 et se réfère au principe de l’égalité de traitement. L’autorité intimée a remis ses observations finales le 29 août 2013 et conteste toute inégalité de traitement, le bâtiment ECA n° 418 étant, d’une part, plus éloigné de la route que la construction litigieuse et se trouvant, d’autre part, dans un périmètre d’implantation, ce qui implique qu’il doit être démoli pour permettre l’utilisation de ce périmètre.
E. Le 25 novembre 2013, la CDAP a procédé, en présence des parties (exception faite du SIPAL), à une vision locale. Le procès-verbal établi à cette occasion retient notamment ce qui suit:
"(…)
La recourante explique que le bâtiment ECA n° 416 (porcherie) appartenait à son grand-père qui, comme tous les villageois, élevait un cochon pour avoir un peu de viande. Le bâtiment n’est plus utilisé depuis 40 ans en tous cas et est vide depuis longtemps.
M. Schmid [président administrateur de Familia Plan] indique que les travaux sur la parcelle n° 114 commenceront vraisemblablement en février 2014. La présidente invite la commune à produire une copie du jeu de plans de la future construction.
Interrogé par la présidente sur la raison pour laquelle le poulailler (ECA n° 418) figure sur le plan de 2007 comme un bâtiment à conserver (de couleur brune) tout en étant intégré dans le périmètre d’implantation de la parcelle, le technicien communal suppose que l’erreur vient de ce que tout ce qui portait la note 4 selon le recensement architectural a été colorié en brun avant que les périmètres d’implantation ne soient définis.
M. Leyvraz explique qu’il disposera d’une place de parc dans le parking souterrain du nouveau bâtiment qui s’érigera sur la parcelle voisine (n° 114). Il souhaiterait cependant pouvoir disposer d’une place de parc supplémentaire, par exemple pour les locataires.
M. Schmid commente les plans et précise que le mur longeant la route sera conservé.
Le syndic expose les raisons du refus communal. De son point de vue, le bâtiment ECA n° 416 doit être conservé tant pour atténuer l’impact du bâtiment qui sera construit par Familia Plan SA que pour témoigner du passé de la commune. Par ailleurs, une place de parc à cet endroit serait peu esthétique.
(…)".
F. Le 26 novembre 2013, l’autorité intimée a produit une copie du jeu de plans de la future construction devant prendre place sur la parcelle n° 114.
G. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.
A titre liminaire, il convient d'examiner si la position exprimée par l’autorité intimée dans son courrier du 17 avril 2013, informant la recourante de sa volonté de ne pas entrer en matière sur la demande de démolition, constitue une décision sujette à recours.
a) L'art. 3 LPA-VD définit la décision de la façon suivante:
" Art. 3 Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être".
b) La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a et les références citées; AC.2010.0241 du 16 novembre 2011 consid. 1; GE.2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 partie I p. 400, 1984 p. 497 et les références citées).
En matière de construction, le refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications a posteriori du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent des décisions attaquables (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1986, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a; AC.2012.0200 du 7 mai 2013 consid. 2, AC.2011.0033 du 11 mai 2012 consid. 2).
c) En l'espèce, dans son courrier du 17 avril 2013, l'autorité intimée a exprimé sans équivoque sa volonté de ne pas entrer en matière sur la demande de démolition. Ce faisant, elle a modifié de façon certaine la situation juridique de la recourante, en indiquant sans équivoque l'attitude qu'elle adopterait dans le contexte d'une procédure de permis de construire. La municipalité indiquait d’ailleurs que sa lettre valait décision et était susceptible de recours. Conformément à la jurisprudence précitée, la recourante n'avait dès lors pas à déposer une demande de permis de construire en bonne et due forme pour bénéficier de la possibilité de contester la position communale. Soumettre la recourante à une telle exigence serait à l'évidence excessif et contraire au principe de l'économie de procédure.
En revanche, le courrier de l'autorité intimée du 17 avril 2013 circonscrit le présent litige, qui ne peut avoir un autre objet que la position qui s'y trouve exprimée. En particulier, la cour de céans ne saurait se prononcer sur les modalités précises d'une construction, en l'absence de projet concret soumis à la procédure de permis de construire. Sous cette réserve, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du recours.
La demande de démolition a été rejetée par l’autorité intimée au motif que le bâtiment concerné devait, d’une part, être conservé en tant qu’élément du patrimoine et, d’autre part, permettre d’atténuer l’impact du bâtiment prévu sur la parcelle voisine n° 114 depuis le chemin de Pannessière.
a) Selon l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), relatif à l'esthétique des constructions, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Les art. 52, 53 et 55 RPA prévoient ce qui suit:
"art. 52 Esthétique générale
La Municipalité prend toutes les mesures utiles pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, panneaux publicitaires, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu sont interdits.
Sur l'ensemble du territoire communal principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant.
art. 53 Aménagements extérieurs, intégration dans le site
Les aménagements extérieurs existants sur le domaine public et privé, tels que les escaliers, murs, terrasses, porches, fontaines et autres éléments architecturaux de valeur sont maintenus et entretenus.
Les aménagements nouveaux doivent s'intégrer correctement dans le site. La Municipalité peut imposer, en bordure de voies publiques, l'implantation et les dimensions de ces aménagements.
Sur tout le territoire les teintes et les matériaux utilisés doivent être soumis et approuvés préalablement par la Municipalité.
art. 55 al. 3 et 4 Recensement architectural
Les bâtiments ou parties de bâtiment remarquables ou intéressants du point de vue architectural ou historique doivent être en principe conservés. Des transformations, de modestes agrandissements, un changement d’affectation sont toutefois possibles si ces modifications sont objectivement fondées et si elles sont compatibles avec la conservation et mise en valeur du bâtiment.
Les bâtiments bien intégrés peuvent être modifiés et, le cas échéant, faire l’objet de démolition ou de reconstruction pour des besoins objectivement fondés et pour autant que soient respectés le caractère spécifique de leur intégration et l’harmonie des lieux. La Municipalité peut refuser le permis de construire pour un projet qui compromettrait le caractère architectural du bâtiment, notamment par une sur-occupation du volume existant".
Plus particulièrement sur la question des bâtiments à conserver (teinte brune) dans la zone de villages, l’art. 7 RPA dispose ce qui suit:
"art. 7 al. 1 et 2 Principes
Ces bâtiments sont maintenus dans leur aspect, leur implantation et leur volume. Ils peuvent être entretenus et rénovés; en cas de sinistre ou de dégradation avancée, ils peuvent être reconstruits dans le gabarit existant.
La Municipalité peut cependant autoriser les transformations, telles que percements de fenêtres, de portes, surélévation légère de la toiture (maximum 1 mètre), ainsi que des agrandissements correspondant au maximum à 20% de la surface bâtie, et ce dans le respect du caractère du bâtiment et de l’intégration dans un contexte élargi (au minimum les deux bâtiments voisins et/ou contigus)".
b) Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef à l'autorité communale, qui dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation, de veiller à l'aspect architectural des constructions. Le tribunal s'impose dès lors une certaine retenue, en ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale - la solution dépendant étroitement de circonstances locales -, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation. Dans ce cadre, l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de sorte que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (cf. arrêt AC.2010.0235 du 29 novembre 2011 consid. 8a et les références).
c) En l’espèce, il faut tout d’abord relever, s'agissant du recensement architectural dans le canton de Vaud, que le bâtiment en cause a reçu dans ce cadre la note de 4 (sur une échelle de 1 à 7, en ordre d'intérêt décroissant). Une telle note s'applique à des objets qui ne justifient pas de protection spéciale et n'implique rien de plus que l'application de la clause ordinaire d'esthétique (cf. ATF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 3.1 et la référence). Il s'ensuit que, formellement, la parcelle en cause et le bâtiment d'habitation qui s'y trouve ne bénéficient d'aucune protection particulière qui s'imposerait à l'autorité intimée. Celle-ci l’admet d’ailleurs en se basant uniquement sur sa réglementation communale pour justifier sa décision.
Cela étant, au vu du constat qui a pu être fait à l'occasion de l'inspection locale, il n'apparaît pas que la démolition du bâtiment concerné porterait atteinte au caractère architectural du village de Chardonne. Le chemin de Pannessière se situe à l’écart du centre viticole historique. Dès que la nouvelle construction sera réalisée sur le fonds voisin, la parcelle de la recourante sera bordée au nord et à l’est d’immeubles de caractère résolument moderne et la porcherie/bûcher se trouvera isolée. Ce bâtiment, situé actuellement en bordure d’un jardin et en contrebas d’un poulailler en bois, donne certes un caractère charmant et pittoresque au pâté de maisons. Lorsque le poulailler aura été rasé et le jardin transformé en parking souterrain, la présence de cette petite porcherie/bûcher paraîtra incongrue au milieu de bâtiments aux volumes beaucoup plus importants. Compte tenu de la configuration des lieux telle qu’elle sera dès 2014, on ne saurait dès lors considérer qu'il existe un intérêt public prépondérant lié à des motifs d'ordre strictement esthétique justifiant de refuser le projet de démolition litigieux. Exiger de la recourante le maintien sur sa parcelle d'un bâtiment inutilisé, voire inutilisable, dans le but de conserver une empreinte du passé des lieux - alors même qu'une telle empreinte n'est pas formellement protégée et que les propriétaires voisins ne se sont pas vu opposer un tel motif – conduit à la sanctionner implicitement d'être la dernière à user des possibilités réglementaires de démolition dans le périmètre en cause. Une telle décision ne s’avère pas compatible avec les principes de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et d'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).
Il s'ensuit que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant la décision attaquée.
En conclusion, le recours doit être admis et la décision du 17 avril 2013 annulée, pour être réformée en ce sens que le bâtiment n° ECA 416 sis sur la parcelle n° 113 pourra être démoli.
Vu l’issue du pourvoi, les frais seront mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe. La recourante n’ayant pas procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, il ne sera pas alloué de dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Chardonne du 17 avril 2013 est annulée, soit réformée en ce sens que le bâtiment n° ECA 416 sis sur la parcelle n° 113 de la Commune de Chardonne pourra être démoli.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune du Chardonne.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 décembre 2013
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.