TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 août 2013
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et M Christian-Jacques Golay, assesseurs.
recourants
Georges SCHAER, à Lausanne,
Jean-Luc MONNEY, à Lausanne,
Claudio JACOP, à Lausanne,
Angelo FERRI, à Lausanne,
Christiane FEURI, à Lausanne,
Yvan FERRI, à Lausanne,
Jean-François CLAVEL, à Lausanne,
Jean-David MONRIBOT, à Lausanne, tous représentés par Me Dan BALLY, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat, à Lausanne,
autorités concernées
Direction générale de l'environnement (DGE), Direction de l'énergie,
Service de la promotion économique et du commerce (SPECo),
Service des communes et du logement, Unité logement,
constructrice
COMUNUS IMMOBILIER SA, c/o Bernard Nicod SA, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Georges SCHAER et consorts c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 31 janvier 2013 (autorisant des transformations intérieures et extérieures, avec création d'une terrasse au 1er étage, et le changement d'affectation d'un garage en café-restaurant avec terrasse, commerce et bureau, parcelle n° 1107)
Vu les faits suivants
A. La société Comunus Immobilier SA, dont la raison sociale est actuellement BM Immobilier SA, est propritéaire de la parcelle n° 1107 du cadastre de la Commune de Lausanne. Cette parcelle supporte deux bâtiments n° ECA 4427 et 12523b, sis à l'avenue d'Echallens 44-48. Elle est colloquée en zone mixte de forte densité selon le Plan général d'affectation de la Commune de Lausanne, du 26 juin 2006.
B. Le 26 janvier 2012, Comunus Immobilier SA a déposé une demande de permis de construire sur la parcelle précitée. La demande portait sur des transformations intérieures et extérieures avec création d'une terrasse au 1er étage, changement d'affection d'un garage en café-restaurant avec terrasse, commerce et bureau. Mise à l'enquête publique du 11 mai au 11 juin 2012, ce projet a suscité trois oppositions, dont deux collectives.
La Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse n° 125008 (ci-après la "synthèse CAMAC"), le 16 octobre 2012. Cette synthèse comporte les autorisations spéciales et préavis du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), du Service des eaux, sols et assainissement (SESA: actuellement ces deux services ont été regroupés dans la Direction générale de l'environnement: DGE), de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), du Service de la promotion économique et du commerce (SPECo) et du Service de la mobilité (SM).
C. Le 31 janvier 2013, la Municipalité de Lausanne (ci-après la "municipalité") a levé les oppositions et délivré le permis de construire relatif au projet précité.
D. Par l'intermédiaire de leur conseil commun, les opposants Georges Schaer, Jean-Luc Monney, Claudio Jacop, Angelo Ferri, Christiane Feuri, Yvan Ferri, Pierre-François Clavel et Jean-David Monribot ont recouru contre cette décision le 6 mars 2013, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à l'annulation de celle-ci et au refus du permis de construire.
Dans le cadre de l'instruction du recours, plusieurs services cantonaux concernés ont été invités à se déterminer, notamment le SPECo. Le 3 avril 2013, ce service a informé le tribunal que son ancienne division "Unité logement", actuellement rattachée au Département de l'intérieur, Service des communes et du logement, pourrait être concernée par la présente procédure. Cette autorité a donc été appelée dans la procédure et s'est déterminée le 6 mai 2013. Les autres autorités concernées, soit la Direction générale de l'environnement (DGE) et le SPECo se sont déterminées respectivement les 15 avril et 10 mai 2013. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 3 mai 2013 et conclut à son rejet, dans la mesure de sa recevabilité. La constructrice n'est pas intervenue dans la procédure.
Dans son écriture du 6 mai 2013, le Service des communes et du logement, Unité logement (ci-après "l'Unité logement") a constaté que, dans la mesure où le projet litigieux prévoit la transformation de logements faisant partie de la substance locative vaudoise, leur rénovation pourrait être soumise à autorisation, conformément à l'art. 4 de la loi du 4 mars 1985 sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15) et son règlement d'application du 6 mai 1988 (RLDTR; RSV 840.15.1), ou, le cas échéant faire l'objet d'une dispense d'autorisation. Dans tous les cas, une demande aurait dû être adressée à l'Unité logement dans le cadre du dossier CAMAC n° 125008. Cette autorité concluait donc soit à l'admission du recours, soit à une suspension de la procédure de recours dans l'attente du suivi de la procédure devant elle.
E. Interpellé à sujet, la municipalité a reconnu, le 29 mai 2013, que l'Unité logement n'avait pas été consultée, mais qu'un dossier serait incessamment transmis à cette autorité pour décision. En conséquence, la municipalité a requis la suspension de la présente procédure dans l'attente de l'issue d'une telle demande.
Le 1er juillet 2013, les recourants se sont opposés à une suspension et ont conclu à l'admission de leur recours, selon la procédure simplifiée de l'art. 82 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
Le 11 juillet 2013, la municipalité a maintenu sa requête de suspension de la procédure, notamment pour des motifs d'économie de procédure.
Le 30 juillet 2013, l’Unité logement a informé le tribunal qu’une procédure d’instruction était actuellement en cours devant cette autorité.
Le tribunal a statué par voie de circulation, selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD.
Considérant en droit
a) Conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), avant de délivrer un permis de construire, la muncipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (al.1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC). L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC). L'art. 120 al. 1 LATC dispose ce qui suit:
"1 Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur destination:
a. les constructions hors des zones à bâtir;
b. la constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c. sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;
d. les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
2 […]"
b) L'art. 1 LDTR dispose:
"1 Dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons d'habitation, sont soumises à une autorisation du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (dénommé ci-après le département). Il en est de même de l'utilisation de logements, ou de parties de logements,à d'autres fins que l'habitation sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande d'autorisation.
2 Par rénovation, on entend tous travaux d'une certaine importance, apportant une plus-value à l'immeuble sans modifier la distribution des logements. Les travaux d'entretien courant ne sont pas inclus dans cette notion.
[…]"
Conformément à l'art. 4 LDTR, une autorisation fondée sur la LDTR est accordée lorsque de tels travaux apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'article 39 de la loi cantonale sur l'énergie; elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement (al. 1). Le département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à certaines conditions, notamment celles fixées aux alinéas 3 et 4 (al. 2).
c) En l'occurrence, le projet litigieux porte sur la transformation de bâtiments qui comportent à la fois des locaux commerciaux et d'habitation. Selon les plans au dossier, des travaux sont également prévus dans des locaux destinés au logement. Conformément à l'art. 120 al. 1 let. c et d, de tels travaux présupposent ainsi une autorisation cantonale spéciale de l'autorité compétente, soit l'Unité logement. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté.
d) Force est donc de constater que le permis de construire est vicié, dès lors qu'il a été délivré avant l'octroi d'une autorisation spéciale cantonale (art. 104 al. 2, 120 LATC et 75 al. 1 RLATC, en relation avec les art. 1 et 4 LDTR).
Bien que la jurisprudence ait jusqu'ici laissée ouverte la question de savoir si la décision municipale levant une opposition serait, lorsqu'elle est notifiée avant que les décisions cantonales requises soient rendues, frappée de nullité ou simplement annulable (AC.2012.0094 du 11 février 2013; AC.2010.0135 du 15 avril 2011; AC.2000.0101 du 18 octobre 2000), il convient pour le moins d'annuler la décision litigieuse dans le cas présent dès lors que le permis de construire a été délivré alors qu'une demande de requérir une autorisation cantonale spéciale préalable a purement et simplement été omise. La jurisprudence fédérale frappe en tout cas de nullité le permis de construire que l'autorité communale délivrerait hors de la zone à bâtir sans autorisation cantonale préalable (ATF 111 1b 213).
La décision contestée doit donc être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle complète la procédure de permis de construire en requérant une décision de l'Unité logement, puis qu'elle statue à nouveau à l'issue de cette procédure-là.
L'autorité intimée requiert, pour des motifs d'économie de procédure, que la procédure de recours soit suspendue afin de permettre la saisine de l'Unité logement.
a) L'art. 25 LPA-VD permet à l'autorité, d'office ou sur requête, de suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
b) Dans le cas présent, compte tenu du vice dont est affecté le permis de construire, une suspension de la présente procédure n'est pas de mise et serait au contraire susceptible de priver les recourants du droit de bénéficier d'une double instance dès lors que la décision qui sera prise par l'Unité logement amènera la municipalité à devoir statuer à nouveau à l'issue de cette procédure préalable complémentaire. La requête en suspension de cause est en conséquence rejetée.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis sans plus ample instruction (art. 82 LPA-VD) et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Succombant, il se justifie de mettre les frais à la charge de la municipalité, la constructrice n'ayant pas procédé et n'ayant pris aucune conclusion. En l'absence de plus amples mesures d'instruction, ces frais seront toutefois réduits (art. 49 LPA-VD). Obtenant gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel, les recourants ont droit à des dépens réduits pour le même motif, également à la charge de la municipalité (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 31 janvier 2013 est annulée, le dossier de la cause lui étant renvoyé pour nouvelle décision.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
IV. La Commune de Lausanne versera aux recourants, créanciers solidaires, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 août 2013
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.