TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2014
Composition
M. Pierre Journot, président; Mmes Danièle Revey et Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
Alia ALTIERI-SAXER, à Payerne, représentée par l'avocat Yann JAILLET, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Grandcour, représentée par l'avocat Philippe-Edouard JOURNOT, à Lausanne,
Autorité concernée
Service du développement territorial
Propriétaires
Reto SAXER, à Grandcour,
Daniel ROSSIER, à Grandcour,
Objet
Plan d'affectation
Décision de la Municipalité de Grandcour du 11 décembre 2012 (changement d'affectation des parcelles n° 750, propriété de Reto SAXER et n° 1460, propriété de Daniel ROSSIER)
Vu les faits suivants
A. Reto Saxer est propriétaire de la parcelle n° 750 du cadastre de la Commune de Grandcour. D’une surface totale de 5'772 m2, celle-ci est partiellement affectée à la zone agricole (2'272 m2) et à la zone à bâtir (3'500 m2) selon le plan général d’affectation (ci-après: PGA) communal approuvé le 27 mars 1996 par le Conseil d’Etat. Dans sa partie constructible, la parcelle supporte une habitation et un garage de 169 m2 (ECA n° 451). Dans le secteur colloqué en zone agricole se trouvent, sur une surface d’environ 700 m2, les collecteurs pour le chauffage par pompe à chaleur de l’immeuble d’habitation précité.
B. Le 30 mars 2007, Reto Saxer s’est adressé à la Municipalité de Grandcour (ci-après: la municipalité) afin de solliciter le changement d’affectation en zone constructible de l’intégralité de la parcelle n°750, ceci afin de permettre la construction d’une villa individuelle pour sa fille Alia Altieri-Saxer. Cette requête, transmise par la municipalité, s’est toutefois heurtée au refus du Service de l’aménagement du territoire (devenu dans l’intervalle le Service du développement territorial, ci-après: SDT) faute de compensation des surfaces qui seraient nouvellement affectées à la zone constructible. Reto Saxer a requis une nouvelle fois auprès de la municipalité la modification du PGA en date du 7 octobre 2008, sans davantage de succès (cf. lettre de la municipalité du 22 octobre 2008).
C. Le 5 juin 2010, Reto Saxer a réitéré sa demande directement auprès du SDT en limitant la surface revendiquée. Ce faisant, il a indiqué quelle partie de la parcelle actuellement affectée en zone agricole il souhaitait voir passer en zone constructible (secteur nord-est de la parcelle). Le 2 septembre 2010, il a présenté à la municipalité une proposition de compensation portant sur la rétrocession à la zone agricole d’une surface de 2'000 m2 actuellement affectée en zone à bâtir sur la parcelle n° 1460, propriété de Daniel Rossier. Le 27 octobre 2010, la municipalité s’est prononcée favorablement sur les modifications souhaitées, moyennant la réduction de la surface transférée sur la parcelle n° 750 à 1'500 m2 et la contiguïté de la nouvelle surface constructible avec celle préexistante. Elle a ensuite transmis le dossier au SDT pour accord préliminaire. Le 27 juillet 2011, celui-ci, se référant aux lettres de la municipalité des 25 novembre 2010 et 9 mars 2011 (qui manquent au dossier), a préavisé favorablement le projet à condition que la parcelle n°1460 soit exclusivement dédiée à l’agriculture, ce qui permettrait la compensation complète des surfaces d’assolement sur une surface d’environ 3'600 m2. Le SDT a confirmé sa position le 28 juin 2012 et a invité la commune à lui faire parvenir un dossier complet pour examen préalable.
Le bureau Nicod + Perrin ingénieur et géomètre a établi le 24 août 2012 un rapport d’aménagement selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Ce document a été établi aux frais de la famille Altieri-Saxer.
Par lettre du 13 septembre 2012, la municipalité a écrit à Alia Altieri-Saxer ce qui suit:
" Changement d’affectation - Parcelles n° 750 et 1460
Madame,
Pour donner suite à la séance du 5 septembre 2012 avec Messieurs Philippe Gmür, chef du Service du développement territorial, et Philippe Mivelaz, urbaniste cantonal, la Municipalité vous transmet ci-dessous des informations importantes relatives au dossier de changement d’affectation des parcelles 750 (Reto Saxer) et 1460 (Daniel Rossier).
La surface à changer en zone à bâtir sur la parcelle 750, propriété de Monsieur Reto Saxer, ne doit pas excéder 1'500 m2. Cette décision avait déjà été mentionnée dans les courriers du 27 octobre 2010 et du 5 octobre 2011.
Cette nouvelle zone à bâtir de 1'500 m2 devra être située en prolongement de la parcelle à bâtir existante. Elle sera donc positionnée de manière verticale et comprendra les serpentins liés au bâtiment ECA 451, propriété de Monsieur Reto Saxer.
La Municipalité vous saurait gré de bien vouloir prendre note de ce qui précède et présente, Madame, ses salutations distinguées."
Le 17 septembre 2012, Alia et Patrick Altieri-Saxer ont fait valoir que la position verticale de la surface constructible telle qu’indiquée dans le courrier précité n’était pas adéquate: après déduction de la zone de jardin existante et de la surface couvrant les collecteurs de chaleur liés à la maison, la surface constructible serait réduite à moins de 600 m2, qui plus est sur la portion de la parcelle qu’ils estiment la plus inappropriée à toute construction du fait de la pente et de la présence d’une propriété voisine. Le 25 septembre 2012, la municipalité a transmis ce courrier au SDT afin que celui-ci puisse se déterminer sur les remarques formulées par la requérante.
Dans un courriel adressé le 4 décembre 2012 au syndic de Grandcour, Patrick Altieri a demandé que la municipalité notifie sa position dans une décision motivée avec indication des voies de droit. Patrick et Alia Altieri-Saxer se sont encore adressés à la municipalité avec de nouvelles propositions de découpage de la parcelle n°750 le 7 décembre 2012.
Le 11 décembre 2012, la municipalité a écrit ce qui suit à Alia Altieri-Saxer:
" Changement d’affectation - Parcelles n° 750 et 1460
Madame,
Pour donner suite à la demande de votre époux, Monsieur Patrick Altieri, la Municipalité vous transmet une nouvelle fois sa détermination relative au dossier cité en titre.
La surface à échanger en zone à bâtir sur la parcelle 750, propriété de Monsieur Reto Saxer, ne doit pas excéder 1'500 m2. Cette nouvelle zone à bâtir de 1'500 m2 devra être située en prolongement de la parcelle à bâtir existante. Elle sera donc positionnée de manière verticale et comprendra les serpentins liés au bâtiment ECA 451, propriété de Monsieur Reto Saxer.
Cette décision a déjà été mentionnée dans plusieurs courriers auparavant. La lettre du 13 septembre 2012 ci-jointe en fait partie.
La Municipalité vous saurait gré de bien vouloir prendre note de ce qui précède et présente, Madame, ses salutations distinguées."
La signature du syndic et celle de la secrétaire municipale sont suivies de l'indication de la voie de recours dans les 30 jours à la Cour de droit administratif et public.
D. Le 19 décembre 2012, le SDT a répondu à l'envoi de la municipalité du 25 septembre 2012, notamment dans les termes suivants, avec copie aux époux Saxer Altieri:
"[…]
L'extension de la zone à bâtir sur la parcelle no 750 a déjà fait l'objet de plusieurs courriers du SDT. Cette parcelle d'une surface de 5772 m² est affectée partiellement en zone d'habitation de faible densité sur une surface de 2272 m², le solde de 3500 m² étant en zone agricole.
La Municipalité entre en matière pour une extension de la zone de faible densité sur cette parcelle [parcelle n°750] pour environ 1'500 m2, afin de permettre la construction d’une nouvelle maison. Cette surface serait compensée par un déclassement en zone agricole de 3'600 m2 sur la parcelle n°1460, comme décrit dans nos précédents courriers.
La Municipalité n’entre pas en matière pour une extension de la zone d’habitation de faible densité sur l’ensemble de la parcelle. En effet, cette extension, qui permettrait la construction de deux à trois maisons, limiterait les possibilités de développement à proximité du centre due village par l’application du Plan directeur cantonal (PDCn) qui limite les réserves à bâtir des communes situées hors des centres.
La décision de la Municipalité est parfaitement justifiée dans la mesure où la zone de faible densité au lieu-dit “En Bellevue“ constitue un secteur isolé du centre du village, éloigné des services et transports publics. L’extension de la zone à bâtir est prévue logiquement en continuité de la zone actuelle.
La contre-proposition de Madame et M. Altieri-Saxer n'est pas recevable par le SDT. […]"
E. Par acte du 28 janvier 2013 de son conseil nouvellement consulté, Alia Altieri-Saxer a formé recours contre l’acte de la municipalité du 11 décembre 2012 en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à sa nullité, respectivement à son annulation, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour poursuite de la procédure dans le sens des considérants; subsidiairement à l’affectation de l’ensemble de la parcelle n°750 à la zone d’habitation de faible densité; et, plus subsidiairement encore, à ce qu’une zone à bâtir de 2'200 m2 soit créée sur la parcelle n°750 et positionnée de manière horizontale de façon à inclure les serpentins liés au bâtiment ECA n°451. Sur le plan formel, la recourante fait valoir que la modification d’un plan d’affectation ne peut faire l’objet d’une décision rendue par le pouvoir exécutif. Elle conteste ainsi la nature de décision de l’acte attaqué tout en faisant remarquer qu’il n’a pas été notifié à son père, pourtant propriétaire de l’un des terrains objet du changement d’affectation litigieux. Elle dénonce également une violation de son droit d’être entendue ainsi que le caractère lacunaire de la motivation à la base de la "décision" entreprise.
Dans sa réponse du 25 mars 2013, la municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Sur le plan formel, elle fait pour l’essentiel valoir que le recours est prématuré dès lors que la municipalité n’avait pas compétence pour rendre une décision en matière de planification à ce stade de la procédure. Elle note pour le reste que le propriétaire de la parcelle faisant l’objet de la mesure d’affectation litigieuse ne participe pas à la présente procédure et que la position de la municipalité avait été communiquée à la recourante à plusieurs reprises préalablement à la "décision" attaquée.
Invité à prendre part à la procédure, Reto Saxer, propriétaire de la parcelle n°750 et père de la recourante, s’est déterminé le 26 mai 2013 en exposant notamment que la municipalité ne répond pas à sa demande, la zone à bâtir étant inutilisable et ne tenant pas compte du collecteur de pompe à chaleur autorisé en 1980.
Daniel Rossier, propriétaire de la parcelle n°1460, également interpellé, n'a pas procédé.
Interpellé sur les conclusions respectives de la recourante en nullité de la décision et de la commune en irrecevabilité du recours, le SDT s’en est remis à justice dans des déterminations du 15 mai 2013.
Interpellé par un nouvel avis du juge instructeur, le SDT a déposé des déterminations du 17 juin 2013 dont l'essentiel a la teneur suivante:
" Le SDT est invité à se prononcer sur les questions suivantes:
si la municipalité est compétente pour rendre la décision attaquée et
si cette décision est sujette à recours immédiat.
Compétences de la Municipalité
Le Plan général d’affectation (PGA) de la Commune de Grandcour a été approuvé le 27 mars 1998 par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud.
Selon les articles 21 al. 2 LAT et 63 LATC, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.
L’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal (PDCn) en 2008 constitue une circonstance susceptible de mener à la révision du PGA. Divers échanges ont eu lieu entre la Municipalité et le SDT à ce sujet, indépendamment de la demande de M. Saxer et de Mme Altieri-Saxer. Les discussions ont porté principalement sur le dimensionnement de la zone à bâtir.
Dans un contexte où la zone à bâtir est globalement surdimensionnée (mesure A12 du PDCn), la demande d’extension de celle-ci sur la parcelle n° 750, propriété de M. Saxer, ne saurait être considérée comme une réponse au PDCn.
En vertu de l’article 75 al. 2 LATC, la recourante est fondée à demander la révision du PGA. Le SDT estime en revanche que la Municipalité n’est pas liée par la demande d’un propriétaire ou de tout intéressé mais qu’il convient de l’examiner en fonction des planifications supérieures et du droit en vigueur.
En ce qui concerne le pouvoir d’examen du SDT à propos d’une demande d’un propriétaire, celui-ci respecte l’article 2 al. 3 LAT qui veille à laisser à la Municipalité la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de ses tâches.
Comme décrit son courrier du 15 mai 2013, le SDT s’est limité à décrire ce qu’il était possible d’envisager pour aller dans le sens des demandeurs, en laissant à la Municipalité la marge d’appréciation nécessaire et les choix d’opportunité.
Validité du recours
Le SDT recommande aux municipalités d’appliquer le droit d’être entendu vis-à-vis de leurs administrés ou de tout autre intéressé. Sauf sur demande des autorités communales, le SDT n’intervient en principe pas directement lorsqu’une requête concerne la compétence communale.
Dans le cas présent, la Municipalité a pris une décision à propos de laquelle les demandeurs ont pu se déterminer. Le SDT estime que le droit d’être entendu a été respecté.
Sur la recevabilité même du recours déposé auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP), le SDT estime qu’il n’est pas de sa compétence de se prononcer sur la qualité de la recourante ou si la décision municipale est sujette à recours immédiat. Il est néanmoins constaté que le cas s’est déjà produit; à savoir qu’une décision de non entrée en matière d’une municipalité en réponse à une demande d’un propriétaire fasse l’objet d’un recours auprès de la CDAP. Sur un cas connu au moins (1) la CDAP a admis la recevabilité du recours bien qu’elle l’ait rejeté sur le fond.
(...)
1 AC.2011.0188, arrêt du 11 avril 2012"
F. Par avis du 20 juin 2013, le tribunal a indiqué qu’il statuerait à titre préjudiciel sur la question de la nullité de l’acte querellé, respectivement de l’irrecevabilité du recours.
Dans son courrier du 4 juillet 2013, la recourante a estimé que si le tribunal devait considérer que l’acte litigieux ne constituait pas une décision formelle, la municipalité devrait en être tenue pour seule responsable et supporter l’entier des frais et dépens liés au traitement de la présente cause.
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Compte tenu de leurs conclusions respectives, les parties sont divisées sur les points sur lesquels le Service du développement territorial a également été interpellé, soit sur la question de savoir:
si la municipalité est compétente pour rendre la décision attaquée (la recourante le conteste à l'appui de sa conclusion en nullité) et
si cette décision est sujette à recours immédiat (la municipalité le conteste, dans l'attente de la décision du conseil communal, à l'appui de ses conclusions en irrecevabilité du recours).
a) L'art. 21 al. 2 LAT prévoit que lorsque les circonstances se seront sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (dans le texte allemand: "Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst"). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un propriétaire foncier peut se prévaloir, à certaines conditions, d'un droit de nature formelle à ce que l'autorité compétente réexamine et le cas échéant adapte, conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, les mesures de planification s'appliquant à son immeuble ou aux immeubles voisins. Sous réserve de respecter le principe de la stabilité des plans, le droit cantonal peut élargir ces possibilités d'intervention (1C_598/2013 du 6 décembre 2013, destiné à la publication aux ATF, consid. 2; ATF 120 Ia 227 consid. 2c et 2d).
b) L'art. 63 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) reprend la règle fédérale (dans une formulation d'ailleurs plus proche du texte allemand "überprüft und nötigenfalls angepasst" de l'art. 21 al. 2 LAT): "Les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé".
Outre l'art. 63 LATC, le droit cantonal prévoit d'autres règles sur la modification des plans d'affectation. C'est ainsi que selon l'art. 75 al. 2 LATC, "**tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan tous les quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente. L'autorité saisie de la demande, à savoir la municipalité pour les plans communaux et le département pour les plans cantonaux, doit se déterminer dans les trois mois dès réception de la demande; si la demande est agréée, il est procédé conformément aux dispositions des chapitres I à IV". En outre, en matière de plan de quartier, qui sont des plans d'affectation limités à une portion du territoire (art. 64 al. 1 LATC), l'initiative de la procédure peut provenir de la municipalité (art. 67 al. 1 LATC) mais la loi confère également un droit d'initiative aux propriétaires à certaines conditions, relatives notamment à la majorité des propriétaires et de l'estimation fiscale de leurs immeubles (art. 67 al. 2 LATC).
Conformément à l'art. 25 al. 1 LAT selon lequel les cantons règlent la compétence et la procédure, la LATC régit la procédure d'établissement des plans au chapitre IV du titre V, en particulier aux art. 56 à 73 LATC pour ce qui concerne les plans communaux.
Il résulte de ces dispositions que l'autorité d'adoption des plans communaux est le conseil général ou communal de la commune (art. 58 al. 3 LATC). Quant à l'autorité cantonale d'approbation, dont l'intervention est prévue par l'art. 26 LAT, il s'agit du département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (art. 61 et 61a LATC; art. 10 al. 1 LATC), à savoir actuellement le Département du territoire et de l'environnement (DTE; règlement du 2 juillet 2012 sur les départements de l'administration, RdéA, RSV 172.215.1, dans sa teneur modifiée le 15 janvier 2014 avec effet au 1er janvier 2014, FAO no 7 du 24 janvier 2104).
La municipalité intervient toutefois pour organiser la procédure. Ainsi, selon l'art. 56 al. 1 in fine LATC, c'est la municipalité qui soumet le projet de plan au Service de l'aménagement du territoire (aujourd'hui: Service du développement territorial) en vue de l'examen préalable prévu par cette disposition. Après l'enquête publique, c'est la municipalité qui entend les opposants qui le demandent (art. 58 al. 1 LATC). C'est elle encore qui soumet au conseil de la commune un préavis contenant des propositions de réponse aux oppositions (art. 58 al. 2 LATC).
Dans la pratique, la plupart des plans communaux mentionnent chronologiquement les différentes étapes de la procédure de leur élaboration. C'est ainsi qu'ils indiquent la date de l'adoption du plan par la municipalité, celles de l'enquête publique, celle de l'adoption par le conseil de la commune et celle de l'approbation par le département cantonal, voire celle de l'entrée en vigueur. Il faut cependant bien voir que lorsque, à l'origine du processus, la municipalité procède à cette "adoption" du plan, elle n'accomplit qu'un acte visant à l'avancement de la procédure, ouvrant en général la voie à l'étape suivante qui est la mise à l'enquête publique. La municipalité n'a pas la compétence de modifier le statut du sol quant à la planification en vigueur. Seuls le peuvent le plan et le règlement qui entrent en vigueur au terme de la procédure, dont les étapes suivantes sont successivement l'enquête publique, la décision du conseil de la commune puis l'approbation par l'autorité cantonale.
Lorsque elle est engagée sur requête d'un propriétaire, la procédure décrite ci-dessus est précédée d'une décision préalable sur l'entrée en matière. En effet, comme l'indique un récent arrêt destiné à la publication aux ATF (1C_598/2013 du 6 décembre 2013, consid. 3), le Tribunal fédéral distingue deux étapes dans le cadre de l’art. 21 al. 2 LAT: dans un premier temps s'examine la question de savoir si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point que le plan d'affectation doit être réexaminé. C'est dans un second temps qu'intervient cas échéant l'adaptation du plan.
a) La question de savoir (en deuxième étape) si l'adaptation du plan se justifie en raison de circonstances modifiées se résout, selon la jurisprudence constante, sur la base d'une pesée d'intérêt. Il faut tenir compte d'une part de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et d'autre part de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Il faut en particulier prendre en considération le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur du plan, la mesure dans laquelle il a été réalisé et concrétisé, le poids des motifs du changement, l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle présente (1C_598/2013 déjà cité, consid. 3.1).
Dans le cadre de la première étape, les exigences sont plus réduites: un réexamen du statut du sol s'impose déjà lorsque les circonstances se sont modifiées depuis l'adoption du plan, que cette modification concerne les éléments déterminants pour la planification et qu'elle est importante. À cette étape, la modification sera considérée comme importante si l'adaptation du plan de zone dans le territoire concerné entre en considération et que les intérêts opposés de la sécurité du droit et de la confiance dans la stabilité du plan ne sont pas si importants qu'une adaptation du plan doive être exclue d'emblée. Si ces conditions sont remplies, il appartient à la commune d'entreprendre la pesée d'intérêts requise et de décider si et dans quelle mesure une adaptation du plan d'affectation est nécessaire (1C_598/2013 déjà cité, consid. 3.2).
b) Sous l'angle du droit cantonal, la décision préalable de la municipalité (première étape ci-dessus) intervient en cas de requête tendant à la modification d'un plan d'affectation selon l'art. 75 al. 2 LATC (l'autorité saisie "doit se déterminer"), à l’établissement d’un plan de quartier selon l'art. 67 al. 2 LATC (la municipalité procède "après avoir vérifié" les conditions) et à vrai dire à chaque fois qu'est réclamée une modification du plan en application de l'art. 21 al. 2 LAT.
Dans tous les cas, cette décision municipale préalable est de nature préjudicielle, et non principale. En effet, cette décision ne porte pas sur l’objet même de l’instance engagée (l’adoption du plan de quartier, respectivement du plan d’affectation communal modifié), lequel ressortit à la compétence du conseil communal (ou général) (sur la distinction entre décision préjudicielle et décision principale, Moor/Poltier, Droit administratif, vol. Il, 3 éd., 2011, ch. 2.2.4.2 let. b; voir aussi, en matière de planification, RDAF 1990 p. 159, spéc. p. 162).
Toutefois, cette décision préjudicielle peut être incidente, ou finale.
aa) Elle est finale lorsqu’elle refuse de donner suite à la requête. En effet, elle met fin à l’instance engagée. Dans ce cas, à défaut d’enquête, la voie de l’opposition est fermée et, a fortiori, le département n’est pas en mesure de rendre une décision d’approbation. Seul subsiste le recours immédiat devant le Tribunal cantonal, contre les décisions finales (art. 74 al. 1 LPA-VD). A l'époque où le droit cantonal avait introduit en matière de plan d'affectation, conformément aux exigences fédérales, un recours judiciaire (alors précédé d'un recours intermédiaire au département cantonal), le Tribunal administratif avait déjà jugé qu'en vertu du principe de l'unité de la procédure, la décision municipale négative était soumise aux mêmes voies de droit (recours préalable au département, puis au tribunal) que celle du conseil communal sur les oppositions déposées lors de l'enquête (AC.1994.0096 du 7 septembre 1994, RDAF 1995 p. 87; AC.2006.0195 du 26 février 2007, consid. 2). Comme le relève le Service du développement territorial en citant l'arrêt AC.2011.0188 du 11 avril 2012, le tribunal admet (le plus souvent sans même la mettre en doute) la recevabilité du recours contre le refus municipal d'entrer en matière sur une modification d'un plan d'affectation (v. p. ex. AC.2004.0149 du 21 juillet 2005; AC.2012.0106 du 11 février 2013; AC.2012.0093 du 11 mars 2013).
bb) La décision préjudicielle rendue par la municipalité est en revanche incidente lorsque la municipalité accepte de donner suite à la requête. En effet, la décision de la municipalité ne met alors pas fin à la procédure mais, au contraire, permet l’avancement de celle-ci, conformément aux art. 56 ss LATC (notamment enquête publique, décision de levée des oppositions par le Conseil général ou communal, approbation par le Département puis recours au Tribunal cantonal). Les citoyens qui entendent contester la planification envisagée doivent alors le faire par la voie de l’opposition, puis du recours au Tribunal cantonal. En raison de sa nature incidente, la décision de la municipalité acceptant de donner suite à la requête ne pourrait faire l’objet d’un recours immédiat devant le Tribunal cantonal, qui est la seule autorité de recours cantonale en matière de planification, qu’aux conditions de l’art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD, soit notamment si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant.
On peut certes se demander comment s'analyserait la situation dans laquelle la municipalité, tout en acceptant formellement d'entrer en matière sur la modification du plan d'affectation, manifesterait d'emblée son intention d'envisager une modification qui serait en réalité sans rapport avec la requête des intéressés, voire directement contraire à ce qu'ils demandent. La question de savoir si une telle détermination municipale devrait être assimilée à un refus susceptible de recours peut rester indécise en l'espèce. En effet, le litige porte sur des modalités de modification du plan qui, même si elles ne concordent pas avec les voeux des intéressés, ne peuvent pas être assimilées à un refus pur et simple.
On notera encore que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la décision préalable sur l'entrée en matière est considérée comme une décision finale sujette à recours selon l'art. 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (et non comme une décision incidente) si le droit cantonal l’organise en la forme d’une procédure indépendante (1C_598/2013 précité, consid. 1). Il n’est pas nécessaire d’examiner ce qu’il en est en droit vaudois car en l’espèce de toute manière, il n’est pas contesté que la municipalité ne s'oppose pas à l'engagement de la procédure de modification du plan d'affectation.
En l'espèce en effet, la municipalité, dans sa lettre du 27 octobre 2010, est entrée en matière sur la demande de changement d'affectation et conformément à l'art. 56 al. 1 in fine LATC, elle a soumis le projet de plan au Service du développement territorial. C'est après divers échanges de correspondances et de documents entre les intéressés, le service cantonal et la municipalité que cette dernière, sommée par Patrick Altieri de rendre une décision sujette à recours, a notifié la décision du 11 décembre 2012 litigieuse dans la présente cause.
La recourante, qui expose qu'elle se devait de contester la décision municipale pour éviter qu'elle lui soit opposée par la suite, fait valoir en bref que pour la modification du plan général d'affectation, le pouvoir décisionnel appartient à l'autorité législative communale et que la LATC ne confère aucun pouvoir décisionnel à la municipalité, dont la décision, faute de base légale, serait inexistante, soit nulle.
Il est vrai qu'au premier abord, la décision municipale du 11 décembre 2012, intitulée "changement d'affectation", paraît statuer définitivement sur la modification du plan d'affectation en imposant que la nouvelle zone à bâtir, de 1'500 m², soit positionnée "de manière verticale" et comprenne les serpentins du bâtiment. Il faut bien voir cependant qu'en principe, la modification d'un plan d'affectation qui touche à la répartition des zones dans le terrain ne peut pas prendre une forme purement verbale; elle nécessite au contraire l'existence d'un plan qui permet de visualiser cette répartition et de la communiquer à tout intéressé. Il faut donc replacer la décision de la municipalité du 11 décembre 2012 dans le contexte de la procédure décrite aux considérants précédents: malgré sa formulation maladroite qui lui donne l'apparence d'une décision principale, elle se borne à manifester la position de la municipalité quant à la teneur du plan dont elle envisage d'organiser la mise à l'enquête. Le choix de la municipalité quant aux modalités de la modification du plan d’affectation ne constitue pas une décision changeant le statut du sol, qui appartient au conseil communal. D’une part en effet, la municipalité entend manifestement mettre le projet à l’enquête et non pas trancher définitivement elle-même. D’autre part, une fois qu’elle a accepté d’entrer en matière sur une modification du plan d’affectation, une municipalité est habilitée à élaborer les plans à mettre à l’enquête, pour lesquels elle n’est pas tenue de suivre les modalités voulues par les requérants. On relève du reste qu’en matière de plan de quartier, l’art. 67 al. 2 LATC indique expressément que “la municipalité n’est pas liée par les propositions des propriétaires”. Il ne saurait en aller différemment en matière de plan d’affectation.
N'ayant pas pour effet de modifier le statut du sol selon le plan d'affectation communal, la décision municipale du 11 décembre 2012 n'a pas d'autre objet que de faire avancer la procédure et d'en organiser la suite. Il s'agit donc, au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, d'une décision incidente, qui ne peut faire l’objet d’un recours immédiat devant le Tribunal cantonal que si elle cause un préjudice irréparable aux recourants (al. 4 let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 4 let. b; étant précisé que l’al. 3 n’entre pas en considération ici).
Or, on ne voit pas en quoi les recourants subiraient un préjudice irréparable. Certes, la décision de la municipalité ne leur donne pas satisfaction dans les modalités de la modification du plan d’affectation. Toutefois, la recourante conserve la possibilité de faire valoir ses arguments dans le cadre de l’opposition, puis selon les circonstances par la voie du recours devant le Tribunal cantonal.
Le recours est par conséquent irrecevable.
Vu ce qui précède, l'arrêt sera rendu aux frais de la recourante. L'émolument sera réduit pour tenir compte du fait que la procédure s'est achevée sans audience. Ayant consulté un avocat, la commune a droit à des dépens. Sans doute la formulation de la décision attaquée aurait-elle gagné à préciser qu'elle ne faisait qu'organiser la suite la procédure, mais on ne saurait reprocher à l'autorité sommée de rendre une décision sujette à recours d'indiquer la voie de celui-ci, même s'il s'avère en définitive irrecevable.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
III. La recourante doit à la Commune de Grandcour la somme de 1000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 février 2014
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.