TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 août 2013
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
Alexandre GLAUSER, à Founex,
Angela GLAUSER, à Founex, représentés par Me Thibault Blanchard, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Founex, représentée par Me Karen Fournier, avocate à Etoy.
Objet
permis de construire
Recours Alexandre et Angela GLAUSER c/ décision de la Municipalité de Founex du 6 décembre 2012 (refusant d'autoriser la transformation d'un hangar à bateaux en habitation sur la parcelle n° 199 de Founex)
Vu les faits suivants
A. Walter Jucker est propriétaire de la parcelle n°199 du chapitre cadastral de la Commune de Founex. Situé en zone de villas du plan des zones du territoire communal, du 22 août 1979, cet immeuble, d’une superficie de 732m2, borde la route Suisse. Sur cette parcelle prend place un bâtiment n°ECA 760, de 356m2 au sol, qui abrite un hangar à bateaux dont la reconstruction a été autorisée le 26 août 1980 par la Municipalité de Founex, à la faveur de la démolition du précédent hangar. Le 31 mars 2003, Walter Jucker a donné à bail ce hangar à Marine Loisirs SA, à Founex. Cette société, inscrite au Registre du commerce depuis le 25 mars 2003, a pour but: exploitation d'un chantier naval et atelier mécanique pour moteurs marins, commerce de bateaux et d'objets, équipements et matériel en relation avec les activités nautiques. Alexandre Glauser en est l’administrateur et Angela Glauser, la directrice.
B. Dans le courant de l’année 2012, les époux Glauser se sont adressés à la Municipalité de Founex aux fins de s’enquérir de la possibilité de transformer partiellement le hangar existant en un logement pour une famille, sans modifier le gabarit du bâtiment n°ECA 291. Sans requérir formellement une mise à l’enquête, ils ont produit des plans d’aménagement des locaux, dont il ressort qu’une surface d’environ 190m2 serait dévolue à un logement. Après avoir soumis la demande des époux Glauser à son service technique, la Municipalité a indiqué, le 21 septembre 2012, à ces derniers qu’elle ne pouvait entrer en matière sur leur projet de transformation, estimant en substance que les travaux projetés allaient aggraver l’atteinte existante à la réglementation en vigueur.
C. Le 6 décembre 2012, la Municipalité s'est adressée aux époux Glauser dans les termes suivants:
"Nous nous référons aux divers échanges entre vous-même et la Municipalité relatifs au dossier cité en titre, notamment sur la possibilité de délivrer le permis de construire y afférent.
A ce propos, nous nous permettons de vous remettre en annexe, l'avis de droit établi en date du 22 novembre 2012 par Me Karen Fournier, avocate auprès du bureau Vallat Partenaires SA.
Comme vous pourrez le constater à la lecture de ce document, le projet de transformation ne peut être autorisé par la Municipalité.
En effet, celui-ci portant sur le hangar sis sur la parcelle 199 respecte certes les volumes existants, ainsi que la destination de la zone villa, mais porte également des aggravations aussi évidentes que graves à la réglementation en vigueur, s'agissant notamment de la surface minimale pour construire, de la surface constructible maximale et des distances aux limites.
[Indication des voie et délai de recours]".
D. Le 18 janvier 2013, les époux Glauser ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont ils demandent l’annulation.
La Municipalité de Founex fait valoir l’irrecevabilité du recours; subsidiairement, elle en propose le rejet et la confirmation de la décision attaquée.
Invitées à se déterminer lors du second échange d’écritures ordonné par la magistrate instructrice, les parties ont confirmé leurs conclusions respectives.
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Les recourants ont requis du tribunal la convocation d’une audience avec vision locale. A teneur de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b LPA-VD). En l’espèce cependant, au vu du sort du recours compte tenu des considérants qui suivent, le tribunal estime qu'une audience est prématurée en l'état. Les parties ayant par ailleurs bénéficié d'un double échange d'écritures, leur droit d'être entendu a été respecté (cf. notamment AC.2011.0232 du 28 juin 2012).
Pour l’autorité intimée, le recours serait irrecevable, dès lors que les recourants ne sont pas propriétaires du fonds destiné à recevoir la construction projetée et qu’ils ne démontrent nullement leur qualité d’ayant-droits à cet égard.
a) A teneur de l’art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Dans le domaine de l’aménagement du territoire et des autorisations de construire, le droit cantonal doit reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir selon l’art. 75 LPA-VD doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire était admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts AC.2009.0029 du 28 janvier 2010; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).
Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l'"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 108 al. 1, 2ème phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la demande de permis de construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Pour ce qui est de la signature des documents d'enquête, l'art. 73 al. 1 du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), précise ce qui suit:
"Les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. Si les circonstances le justifient, ces derniers peuvent donner une procuration au mandataire. Celle-ci doit être jointe au dossier."
L'exigence de la signature posée à l'art. 108 LATC n'est pas une prescription de pure forme; elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui interviendraient une fois les travaux achevés (arrêt AC.2007.0215 du 26 novembre 2008, confirmé par ATF 1C_7/2009 du 20 août 2009). Si le non respect de cette exigence impose à la municipalité l'obligation de retirer le permis délivré à tort sur la base de documents non signés par le propriétaire, le vice découlant de l'absence de signature peut néanmoins être couvert par l'apposition de celle-ci en cours de procédure (arrêt AC.2005.0145 du 28 mars 2006 consid. 4 et références).
c) Dans le cas présent, les recourants ne sont pas propriétaires de la parcelle n°199 de Founex qui appartient à Walter Jucker. Ils sont les organes de Marine Loisirs SA, à qui ce dernier a donné le hangar à bail. Dans la mesure où le projet les concerne, ils sont touchés avec une intensité plus grande que la généralité des administrés par la décision attaquée et partant, ont un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit déférée à l’autorité de recours (cf. sur ce point, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, II, 3ème édition, Berne 2011, n°5.7.2.1, pp. 733/734). Ils sont au demeurant destinataires de la décision contestée. En outre, les recourants n’ont pas formellement saisi l’autorité intimée d’une demande de permis, de sorte qu'à ce stade, l'absence de signature des plans par le propriétaire de la parcelle ne porte pas à conséquence. Leur qualité pour recourir est, partant, admise.
En l'occurrence, l’autorité intimée considère que le projet litigieux ne peut pas être autorisé, dès lors qu’il aurait pour effet d’aggraver l’atteinte à la réglementation existante au sens où l’entend l’art. 80 al. 2 LATC. Elle n'a cependant pas refusé expressément de mettre le projet à l'enquête publique, mais s'est prononcée directement sur le fond.
a) L'enquête publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. La mise à l'enquête constitue ainsi la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2005.0099 du 23 août 2006; AC.2004.0037 du 28 avril 2004; prononcé no 2’863 du 3 mai 1974 de la Commission cantonale de recours en matière de construction - CCRC, reproduit in: RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2 avril 1991). Le tribunal de céans a toutefois retenu qu'en matière de constructions, le refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans même le soumettre à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de modifications « a posteriori » du projet autorisé et leur soumission à une enquête complémentaire constituent des décisions attaquables (AC.2012.0200 du 7 mai 2013; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 241 ss). Par ailleurs, la jurisprudence considère de façon générale qu'une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, clairement défini, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid. 1a; AC.2011.0033 du 11 mai 2012 consid. 2).
b) Si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (arrêts AC.2006.0151 du 18 mars 2008; AC.2005.0075 du 7 septembre 2005; prononcé n° 2'863, précité). Le constructeur peut du reste exiger la mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande d'autorisation à l'issue de cette enquête (cf. arrêts AC.2012.0321 du 26 février 2013; AC.2011.0198 du 16 mai 2012, consid. 2; AC.2010.0286 du 29 juillet 2011, consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008, consid. 2a et les arrêts cités; prononcé n° 5'447 du 10 décembre 1987 de la CCRC).
d) La municipalité estime que le projet n'est pas compatible avec l'art. 80 LATC qui dispose:
" Art. 80 Bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Cette disposition a pour but de protéger la situation acquise, en évitant que des normes plus restrictives soient appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit (Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème édition, Lausanne 2010, n. 1.1 et 1.2 ad art. 80 LATC et les références). La notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur s'apprécie eu égard au but visé par la norme transgressée (arrêts AC.2010.0007 du 25 mai 2010, consid. 3b; AC.2006.0029 du 13 octobre 2006, consid. 2, et les arrêts cités).
e) En l'espèce, l’autorité intimée considère que le hangar, dont la reconstruction a été autorisée en 1980 n'est pas conforme au règlement communal sur le plan général d’affectation et les constructions, du 10 juillet 1991 (ci-après: RPGA). L'art. 22 RPGA réserve l’affectation de la zone villas à l’habitat (§1), l’exercice d’une profession relevant notamment du secteur tertiaire pouvant y être autorisé, à condition qu’elle ne soit exercée qu’à titre accessoire, sans gêne pour le voisinage (§2). En outre, selon l’art. 23 §1 RPGA, la parcelle appelée à recevoir une villa doit avoir une surface d'au moins 1'000m2, alors qu'en l'occurrence, la parcelle litigieuse a une surface de 732 m2. A cela s’ajoute que le hangar ne respecte pas le COS de 0,13 (art 24 RPGA), ni la distance aux limites de 6 m (art. 26 RPGA). Le changement d'affectation envisagé aurait pour conséquence d'augmenter la pression sur le sol et partant, aggravera l’atteinte déjà constatée à la réglementation existante.
En l'occurrence, le bâtiment n°ECA 760, qui remplaçait un hangar précédent, a été autorisé sous réserve des conditions suivantes:
"Le nouvel hangar ne devra servir exclusivement qu'à l'entreposage de bateaux ou de matériel; en aucun cas il ne pourra être affecté, même partiellement, à l'usage d'atelier mécanique ou de réparations de moteurs, attendu qu'il se trouve en zone villas et que de ce fait, aucune nuisance ne peut être tolérée.
La surface du nouveau bâtiment au sol ne doit pas être supérieure à celle du hangar actuel. Quant à la hauteur au faîte, elle sera de 80 cm plus haute qu'actuellement."
Ce bâtiment était ainsi d’emblée non réglementaire, en raison de sa destination, d’une part, et de la superficie de la parcelle sur laquelle il a été bâti, d’autre part. Selon la jurisprudence, l'art. 80 LATC peut être appliqué par analogie aux constructions d'emblée non réglementaires, lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (AC.2007.0256 du 24 décembre 2008).
f) L'affectation litigieuse est conforme à la zone de villas. Certes, le bâtiment n'est pas réglementaire, notamment en termes de COS et de distance à la limite. Toutefois, la municipalité elle-même a reconnu que le projet litigieux consiste en une transformation partielle, sans qu'elle connaisse la surface habitable prévue. Les plans au dossier sont également incomplets, dès lors qu'ils n'indiquent pas l'ensemble des ouvertures prévues, ni la surface exacte de la nouvelle affectation. S'agissant d'une éventuelle aggravation de l'atteinte à la réglementation, il n'est pas non plus possible de déterminer, en l'état des plans, les conséquences de la transformation sur les parcelles voisines, dont une semble d'ailleurs également comporter une construction importante (voir photographie géoplanet au dossier). Force est donc de constater qu'en l'état, les documents présentés par les recourants ne permettent pas d'apprécier le projet au regard de l'art. 80 LATC et de la réglementation communale. C'est en conséquence à tort que la municipalité a refusé d'emblée d'autoriser le projet. Tout au plus était-elle fondée à refuser de mettre la demande, manifestement incomplète, à l'enquête publique. Un tel refus ne ressort toutefois pas de sa décision.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Il appartient aux recourants de requérir, s'ils le souhaitent, une autorisation de construire, aux conditions consacrées par les art. 108 LATC et 69 RLATC. C'est dans le cadre d'une telle procédure que l'autorité intimée sera ensuite en mesure de statuer sur leur demande. Compte tenu du sort du recours, les frais de justice, réduits en l'absence d'audience, seront mis à la charge de l’autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Les recourants qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel ont droit à des dépens (art. 55 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Founex, du 6 décembre 2012, est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Municipalité de Founex.
IV. La Municipalité de Founex versera à Angela et Alexandre Glauser, solidairement entre eux, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 août 2013
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.