TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er juillet 2013
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Bertrand Dutoit, assesseur et M. Claude Bonnard, assesseur ; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourante
SWISSCOM (Suisse) SA, à représentée par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges
Autorités concernées
Office fédéral de la Communication, à Berne
Municipalité de Lonay,
Objet
Divers
Recours SWISSCOM (Suisse) SA c/ décision du Service de l'environnement et de l'énergie du 6 janvier 2012 (ordonnant de prendre les mesures de correction de manière à permettre le respect de la valeur limite de l'installation pour l'ensemble du voisinage de la station de base, sise route de Denges 2 à Lonay)
Vu les faits suivants
A. La Municipalité de Lonay (ci-après: la municipalité) a autorisé le 11 septembre 1997 l’implantation d'une installation de téléphonie mobile sur la toiture du bâtiment construit sur la parcelle 770 au lieu-dit "Dessous le Motty", à la route de Denges 2. L'installation a fait l'objet d'une dispense d'enquête publique. Par la suite, la société Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a demandé une modification de l'installation existante en déposant auprès du Service de l'environnement et de l'énergie (ci-après: SEVEN) une fiche de données spécifiques au site. La modification du projet consistait à ajouter l'UMTS sur la station existante. Il ressortait de la fiche des données spécifiques au site que l'intensité des champs électriques respectait les valeurs limites de l'installation pour les lieux à utilisation sensible (ci-après LUS) les plus chargés à savoir:
LUS 2
4.35 V/m
LUS 4
4.95 V/m
LUS 5
4.82 V/m
LUS 6
4.16 V/m
LUS 7.
4.91 V/m
B. Le SEVEN a donné un préavis favorable dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) n° 83117 en constatant que le projet respectait la valeur limite de l'installation ainsi que la valeur limite d'émission. Le préavis comporte encore les précisions suivantes:
« Etant donné les résultats des évaluations du rayonnement non ionisant présentés, le SEVEN demande que l’opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de contrôles dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifiques. Les résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et certifié. Au cas où l'installation ne serait que partiellement réalisée, les mesures de contrôle devraient être faites au plus tard 1 année après la mise en service de l'installation.
Les mesures seront effectuées conformément aux documents "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base GSM" (juin 2002 et "Recommandation sur les mesures : UMTS" (Projet du 17.09.2003) présentée par le METAS et l'OFEV.
Si les mesures indiquent que la valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra être fournie au SEVEN et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.»
C. Après la mise en exploitation de l'antenne, Swisscom a fait procéder le 10 mai 2010 à des mesures de réception qui ont révélé que les valeurs limites de l'installation n'étaient pas respectées dans deux lieux à utilisation sensible, soit les LUS 2 et 5. Swisscom a informé le SEVEN de cette situation en date du 23 juin 2010. Pour respecter la valeur limite définie par le droit fédéral, la société exploitante a proposé de réduire la puissance maximale des cellules 1G et 2G ainsi que la plage de "TILT" de cellule 1G. De cette manière, les valeurs du champ électrique suite à cette limitation devaient être réduites de 5.39 V/m à 4.95 V/m pour le LUS 2 et de 6.11 V/m à 4.95 V/m pour le LUS 5. Swisscom transmettait également au SEVEN le rapport de mesure de réception effectué sur la station de base par l'entreprise Enkom Inventis AG à Zürich, ainsi qu'une nouvelle fiche de données spécifiques au site prenant en considération les éléments modifiés.
En date du 30 juin 2010, le SEVEN a pris note des modifications apportées à l'installation et qui faisaient ainsi partie des nouvelles caractéristiques maximales autorisées de l'antenne. Il résultait de la nouvelle fiche de données spécifiques que l'installation était conforme aux exigences requises en particulier aux lieux à utilisation sensible n° 2 et 5. Dans ces conditions, le SEVEN a accepté la nouvelle fiche de données spécifiques du 10 juin 2010.
D. Le SEVEN a fait effectuer des mesures par l'entreprise Schaffner ENV AG à Lutherbach pour l'installation litigieuse. Lors du contrôle, effectué le 13 décembre 2011, l'entreprise a mesuré pour le lieu à utilisation sensible (LUS) n° 5 un rayonnement non ionisant de 6.74 V/m résultant des réglages actuels de la station. Le 6 janvier 2012, le SEVEN a notifié la décision suivante à Swisscom:
« Dès lors, cette situation n'est pas acceptable et nous vous demandons de prendre les mesures immédiates de correction de manière à permettre le respect de la valeur limite de l'installation pour l'ensemble du voisinage de cette station de base.
Ces réglages devront être opérés pour le 12 janvier 2012.
Le SEVEN demande:
· d'être informé dès que la correction de puissance et/ou du tilt des antennes sera effective;
· d'obtenir une nouvelle fiche de données spécifiques;
· d'obtenir une mesure de contrôle dans un délai de 3 mois, par une entreprise certifiée, montrant que le rayonnement non ionisant est effectivement inférieur aux normes pour le LUS 5 dans les conditions d'exploitation actuelle ainsi que pour un réglage critique des antennes pour ce LUS. »
E. a) Swisscom a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) le 6 février 2012; et elle conclut à l'admission du recours et à l'annulation de la décision du SEVEN. La recourante se plaint essentiellement d'une mauvaise application des recommandations de l'Office fédéral de l'environnement sur les mesures des rayonnements non ionisants en reprochant à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte de la marge d'incertitude. Elle relève que les recommandations de l'Office fédéral de l'environnement précisent que les mesures sont entachées d'une certaine incertitude, de sorte que des mesures répétées de contrôle par des entreprises différentes au moyen d'équipements également différents donneraient nécessairement des résultats divergents qui entreraient dans la marge d’incertitude sans nécessiter une adaptation de l’installation.
b) Le SEVEN s'est déterminé sur le recours le 9 mars 2012 en concluant à son rejet. L'Office fédéral de la communication s'est déterminé le 9 mars 2012 et il relève que l'interprétation du résultat des mesures de contrôle demande un éclaircissement compte tenu de la marge d'erreur qui est de l'ordre de plus ou moins 40 %. Swisscom a déposé un mémoire complémentaire le 16 avril 2012 en reprochant essentiellement au SEVEN de ne pas faire de différence entre une mesure de réception et une mesure de contrôle.
c) Le tribunal a tenu une audience à Lonay le 10 mai 2012. Le procès-verbal de l'audience comporte les précisions suivantes:
La recourante confirme que des mesures de réception ont révélé que les valeurs limites de l'installation n'étaient pas respectées à deux emplacements (LUS nos 2 et 5). Elle indique avoir effectué les adaptations nécessaires, en modifiant les puissances et les angles des antennes dans le sens de la direction la plus critique. La recourante qualifie cette première mesure d'intensité comme étant la "mesure de réception", qui selon elle doit être considérée comme la mesure de référence, avec une marge d’erreur de l’ordre de 40%.
Le SEVEN explique qu'une deuxième mesure (contenue dans le rapport Schaffner) a été effectuée, qu'il qualifie de "mesure de contrôle". Celle-ci révèle un dépassement de la valeur limite de l'installation pour le LUS no 5, à savoir 5.42 V/m, pour une exploitation en régime actuel, tous les services pris globalement, et à 6.74 V/m pour une exploitation au régime autorisé, tous les services pris globalement. La marge d’erreur de la mesure de contrôle a été estimée à 39.2% pour les antennes GSM et à 37.82% pour les antennes UMTS. Il rappelle que la valeur limite d’installation est de 5 V/m.
Il précise que la différence entre la mesure de réception et la mesure de contrôle réside dans le fait que lors de la première mesure, on prend également en considération l’orientation de l’antenne. Dans les deux mesures, on extrapole le résultat de la mesure sur le terrain en tenant compte du potentiel autorisé.
La recourante estime que la mesure de réception fixe le cadre dans lequel doivent s’apprécier les mesures ultérieures de contrôle. A son avis, si la mesure de contrôle, hors incertitudes, entre dans la fourchette de la marge d’erreur de ± 40% de la mesure de réception, cela voudrait dire que l’installation est conforme et qu’il n’y a pas d’adaptation à faire. En revanche, si le résultat de la mesure de contrôle dépasse la limite supérieure de la marge d’erreur de 40% de la mesure de réception, il serait alors nécessaire d’imposer une adaptation de l’installation (réduction de la puissance par exemple).
La recourante explique que dans ces deux modes de calcul il existe une marge d'erreur d’environ 40%. Mais ce qui est déterminant à son avis, c’est la marge d’erreur de la mesure de réception qui fixe le cadre qui doit être respecté par les mesures de contrôle ultérieures.
Le SEVEN relève que nulle part dans les recommandations de l'ORNI, il n'est fait de distinction entre la "mesure de réception" et la "mesure de contrôle". On y définit seulement ce qu'est une "mesure de réception" et une "mesure de contrôle", tout en précisant comment elles s'opèrent. A son avis, si la mesure de contrôle, hors incertitudes, révèle un dépassement de la valeur limite, l’installation devrait être adaptée pour respecter la valeur limite de l’ORNI .
La recourante conteste cette argumentation. Selon elle, la "mesure de réception" sert à vérifier si la valeur limite de l'installation est respectée dans le mode d'exploitation déterminant. Elle peut être ultérieurement vérifiée par des "mesures de contrôle".
La recourante souhaite clarifier la question en contestant la décision du SEVEN et obtenir si possible une jurisprudence qui précise les méthodes d'appréciation respectives des "mesures de réception" et des "mesures de contrôle".
Selon la recourante, si la "mesure de contrôle" est dans la marge d'erreur de la "mesure de réception", mais qu’elle devait tout de même baisser la puissance de l'antenne et produire une nouvelle fiche de données spécifiques au site, cela aboutirait dans les faits à imposer une valeur limite d’installation plus basse que celle autorisée lors de la "mesure de réception".
Les parties sont d'accord pour dire que le système actuel fonctionne. Le SEVEN souligne qu'il convient de regarder le taux de contestation des mesures de contrôle. Il relève que moins de 2% des mesures montrent un dépassement des valeurs limites. Si l'on extrapole, on arrive à 5.6%. Il n’y aurait, en outre, pratiquement aucune contestation lorsque des dépassements sont constatés, car les opérateurs procèdent en général aux abaissements qui leur sont demandés. Il explique d’ailleurs à ce sujet que les exploitants limitent bien souvent eux-mêmes la puissance des installations au 50% voire au 60% de la puissance autorisée. Ce qui explique ce très faible taux de dépassement dans le canton.
La recourante admet que la marge d'erreur est grande. Elle estime que cette situation est admissible car il ne s’agit pas d’une valeur d’immission qui mettrait en danger la population si elle était dépassée, mais uniquement d'une valeur d’installation, qui est dix fois inférieure à la valeur limite d’immission de 50 V/m et au-delà de laquelle les premiers effets thermiques des rayons non ionisants peuvent se faire sentir et entraîner un danger pour la santé. La valeur limite d’installation de 5 V/m a été fixée pour tenir compte du principe de prévention. La recourante ne remet pas en cause les mesures effectuées, mais l'interprétation qui en est faite. Elle souligne que le résultat d’une mesure, donné avec sa marge d’incertitude, signifie seulement que la valeur réelle est quelque part dans cet intervalle, avec une probabilité de 95%. Si la mesure était effectuée plusieurs fois, elle donnerait des valeurs différentes avec des domaines d’incertitudes se chevauchant.
Les parties estiment qu'il convient de demander à ce sujet des précisions à l'Office fédéral de l'environnement.
Selon le SEVEN, il faut comparer les puissances effectives et autorisées. En l'occurrence, les résultats obtenus lors de la "mesure de réception" sont plus bas que ceux obtenus lors de la "mesure de contrôle". La puissance de l’installation doit donc être adaptée en fonction de la mesure qui est la plus élevée pour respecter la valeur limite d’installation.
Le représentant de la Municipalité de Lonay souligne que l'installation de nouvelles antennes suscite toujours de nombreuses oppositions. Il y a une crainte irrationnelle auprès de la population lors de l’installation de nouvelles antennes. Mais une fois que les antennes sont installées, il n’y a en général plus de problèmes.
Le SEVEN maintient sa position et confirme la demande visant à interpeller l'Office fédéral de l'environnement.
F. La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu de l'audience et le tribunal a sollicité l'avis de l'Office fédéral de l'environnement qui s'est déterminé en date du 6 juillet 2012 dans les termes suivants:
1. Une mesure de contrôle permet de constater la charge de rayonnement non ionisant (RNI) dans les conditions réelles momentanées de l’exploitation de l’installation (cf « Stations de base pour téléphonie mobile (GSM) — Recommandation sur les mesures », OFEFP et METAS 2002 [ sur les mesures], p. 9)
2. Une mesure de réception a un autre but et livre une autre conclusion qu’une mesure de contrôle. Elle sert à vérifier officiellement si la valeur limite de l’installation (VLI) est respectée lorsque l’installation fonctionne dans le mode d’exploitation déterminant (ibid. p. 9). Elle doit être effectuée selon les exigences de la recommandation sur les mesures et doit remplir les conditions suivantes:
• Tant l’équipement de mesure que l’entreprise effectuant les mesures doivent satisfaire à des exigences de qualité, comme par ex. accréditation du laboratoire; utilisation d’équipement de mesure à sélection de fréquence ou de code; étalonnage de l’équipement de mesure;
• A l’emplacement de la mesure l’intensité de champ électrique la plus élevée du local doit être déterminé avec la méthode par balayage;
• Lors d’une mesure, les antennes de l’installation doivent être dirigées dans la direction la moins favorable pour le lieu dans lequel la mesure est effectuée, si la contribution d’une antenne atteint 10 % de la VLI selon le calcul de prévision, et
• La valeur mesurée doit être extrapolée à la puissance maximale autorisée (valeur d’appréciation) lorsque la mesure n’est pas effectuée à la puissance maximale de l’installation.
La VLI est considérée comme respectée, si la valeur d’appréciation ne la dépasse pas. Chaque mesure, qui remplit les critères applicables à une mesure de réception énumérés ci- dessus, doit être considéré comme telle, quelle que soit la date à laquelle elle est effectuée.
3. En raison de l’incertitude de mesure, il faut s’attendre à ce que plusieurs mesures de réception pour une installation conduisent à des résultats différents même avec une situation d’immissions inchangée. Pour évaluer ceux-ci, il faut à notre avis considérer ce qui suit:
Les mesures de réception sont destinées à démontrer le respect de la VLI qui est une limitation préventive des émissions et non une valeur de danger.
Selon la pratique du Tribunal fédéral (arrêt IC_132/2007, consid. 4.4-4.6), dans le domaine des limitations préventives des émissions, il faut se fonder sur la valeur mesurée - sans ajout ou déduction de l’incertitude de mesure. L’incertitude de mesure n’est pas une erreur de mesure qui justifierait un ajustement du résultat de mesure.
La non prise en considération de l’incertitude de mesure signifie que l’intensité de champ électrique effective à l’emplacement de la mesure dans le mode d’exploitation déterminant se situe avec une probabilité de 50 % au-dessous respectivement au-dessus de la valeur d’appréciation qui résulte d’une mesure unique. S’il résulte de la première mesure de réception une valeur d’appréciation juste au-dessous de la VLI, la prochaine mesure de réception donnera ainsi un dépassement de la VLI avec une probabilité de près de 50 % sans que la situation d’immissions ait en fait changé.
Le seul fait qu’une deuxième mesure de réception ait donné une valeur d’appréciation au- dessus de la VLI ne justifie pas encore d’ordonner des adaptations sur l’installation. De petites différences entre les résultats de différentes mesures ne peuvent représenter que des fluctuations statistiques dues à l’incertitude de mesure, sans que les immissions aient en fait changé. Imposer un devoir d’assainissement ne serait dans ce cas objectivement pas justifié. En revanche, plus les différences constatées entre les résultats de différentes mesures sont grandes, plus il est probable qu’une différence effective des immissions en soit la base. Pour pouvoir déterminer la limite entre les fluctuations aléatoires dues à l’incertitude méthodologique et un réel changement des immissions, il faut que les incertitudes de mesure des deux mesures de réception soient mises en rapport l’une avec l’autre. Pour ce faire la certitude statistique que le Tribunal fédéral considère comme suffisante pour démontrer le respect de la VLI lors de la première mesure de réception doit également servir de guide lors des mesures supplémentaires.
Lors d’une première mesure de réception, la VLI est considérée comme respectée si la valeur d’appréciation ne la dépasse pas. Dans le cas limite dans lequel la valeur d’appréciation at**teint justement la VLI, cela signifie que l’intensité de champ électrique effective dans le mode d’exploitation déterminant est avec une probabilité de 50 % inférieure à la VLI. La VLI est respectée dans ce cas avec une certitude statistique de 50 %. Lors d’une deuxième mesure de réception, il doit être évalué si l’intensité du champ électrique a effectivement changé depuis la première mesure. Une méthode de test statistique pour déterminer la limite entre la variation aléatoire et une modification réelle doit encore être élaborée en tenant également compte d’une certitude statistique de 50 %. Ceci est fait par notre office dans le cadre de la révision de la recommandation sur les mesures des stations de base pour téléphonie mobile. La recommandation sur les mesures actualisée devrait être publiée au début de l’année prochaine.
Le SEVEN s'est déterminé le 25 juillet 2012. Il estime que le statut des mesures de contrôles n'a pas été éclairci et considère que la procédure qui l'a suivi ne permet pas de garantir une protection adéquate de la population vivant à proximité des stations de téléphonies mobiles. Swisscom a précisé le 26 juillet 2012 qu'elle n'avait pas de remarques à formuler sur les déterminations de l'Office fédéral de l'environnement.
Considérant en droit
a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après : LPE) a pour but de protéger les hommes - notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), en particulier des pollutions atmosphériques et du bruit (art. 7 al. 1 LPE), que l'on désigne par "émissions" au sortir des installations et "immissions" au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE).
b) L'art. 11 al. 1 LPE – qui concrétise le principe de prévention formulé à l’art. 1er LPE - dispose que les pollutions atmosphériques et les bruits doivent être limités par des mesures prises à la source, étant précisé que l'on s'efforcera de réduire à titre préventif et assez tôt les atteintes qui pourraient devenir nuisibles (art. 1er al. 2 LPE). Indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que ce soit économiquement supportable (1ère étape de limitation des émissions : art. 11 al. 2 LPE). Mais s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures de limitation prises à la source conformément à l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement. Ainsi, la loi fédérale sur la protection de l'environnement prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes, voir ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384, voir aussi les ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d ainsi que l'ATF 1A.45/2006 du 10 janvier 2007).
c) Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions dans la première étape de limitation, conformément à l'art. 11 al. 2 LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 120 Ib 436, cons. 2a/aa; 119 Ib 480 cons. 5a) - à l'art. 12 LPE; cette disposition prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b LPE) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c LPE); par ailleurs, l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, aux décisions fondées directement sur cette loi fédérale.
Les prescriptions des art. 11 et ss LPE sur la limitation des émissions doivent être appliquées à l'occasion de la planification et de la construction de nouvelles installations, par quoi on entend notamment les bâtiments, les voies de communications, ainsi que d'autres ouvrages fixes (art. 7 al. 7 LPE), sans égard au fait qu'elles soient de nature publique ou privée. Ces règles s'appliquent aussi aux installations existantes qui, lorsqu'elles ne satisfont pas aux prescriptions sur la protection de l'environnement, doivent en principe être assainies (art. 16 al. 1 LPE).
a) L'ordonnance fédérale sur la protection contre les rayonnements non ionisants du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) a pour but de protéger l'homme contre le rayonnant non ionisant nuisible ou incommodant (art. 1). Elle régit en particulier la limitation des émissions des champs électriques et magnétiques générés par des installations stationnaires dans une gamme de fréquences allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), ainsi que la détermination et l'évaluation des immissions de rayonnement (art. 2 al. 1 let. a et b). L'ordonnance reprend aux art. 4 et 5 les principes de limitation préventive des émissions de l’art. 11 LPE. Ainsi, les installations doivent être construites et exploitées de telle façon que la limitation préventive des émissions définies à l'annexe 1 ne soit pas dépassée (art. 4 al. 1). S'il est établi ou à prévoir qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'émissions de l'annexe 2, l'autorité impose alors une limitation d'émissions complémentaires ou plus sévères (art. 5 al. 1). Avant qu'une installation pour laquelle des limitations d'émissions figurent à l'annexe 1 soit construite ou modifiée, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente une fiche des données spécifiques au site qui renseigne notamment sur les données relatives à la technique et l'exploitation, le mode d'exploitation déterminant et des informations concernant le rayonnement émis par l'installation sur le lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort, sur les trois lieux à utilisation sensible où se rayonnement est le plus fort et sur tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe 1 est dépassée (art. 11).
b) L'art. 12 ORNI règlemente le contrôle des installations de la manière suivante:
« Art. 12 Contrôle
1**L'autorité veille au respect des limitations des émissions.
2**Pour vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV)1 recommande des méthodes de mesure et de calcul appropriées. (…) »
L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) ainsi que l'Office fédéral de métrologie et d'accréditation (METAS) ont établi en 2002 des recommandations sur les mesures des stations de base pour téléphonies mobiles (GSM). Les mêmes offices fédéraux ont ensuite élaboré un projet de recommandation sur les mesures des stations de base pour téléphonies mobiles (UMST-SDD) du 17 septembre 2003. Ces recommandations concernent les mesures de réception des installations qui sont effectuées à la demande de l'autorité chaque fois que la charge du rayonnement non ionisant atteint, selon le pronostic, au moins 80 % de la valeur limite de l'installation. Selon les recommandations, la mesure de réception sert à vérifier officiellement si la valeur limite de l'installation est respectée lorsque l'installation fonctionne dans le mode d'exploitation déterminant. Les recommandations précisent encore que les mesures de réception peuvent être ultérieurement complétées par des mesures de contrôles. Celles-ci ont alors un autre objectif et livrent une autre conclusion que les mesures de réception, lesquelles permettent de constater si la valeur limite de l'installation est respectée dans les conditions les moins favorables admises par l'autorisation. La mesure de contrôle permet en revanche de constater la charge du rayonnement non ionisant dans les conditions réelles d'exploitation de l'installation.
c) Les recommandations précisent que les exigences de l’ORNI applicables aux stations de base (GSM et UMTS) se trouvent au ch. 6 de l'annexe 1 de l'ORNI, prévoyant que la valeur limite pour les installations qui émettent à la fois dans la gamme de fréquence de 900 MHz (GSM) ainsi que dans la gamme de fréquence de 1800 MHz (UMTS) s'élève à 5.0 V/m. Les recommandations précisent que le mode d'exploitation déterminant pour la mesure de contrôle - qui inclut le transfert maximal de communications vocales et de données au maximum de la puissance d'émission - est plutôt rarement en fonction; la mesure est donc en général effectuée dans les modes d'exploitation effectifs de l'installation pour être ensuite extrapolée au mode d'exploitation déterminant; elle est alors désignée: « valeur d'appréciation ». La valeur limite doit alors être respectée dans les lieux à utilisation sensibles au bruit au (LUS) tels qu'ils sont définis à l'art. 3 al. 3 ORI, à savoir:
«(…)
a. les locaux situés à l'intérieur d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une période prolongée;
b. les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d'aménagement;
c. les parties de terrains non bâtis sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises. ».
Les recommandations précisent que le rayonnement varie nettement d'un endroit à l'autre dans les locaux à utilisation sensible. C'est pourquoi l'évaluation du rayonnement non ionisant est fondée sur l'intensité locale maximum subie dans le lieu déterminé. La recommandation apporte encore la précision suivante :
"Les mesures sont toujours entachées d'une incertitude qui s'avère notable dans le cas du rayonnement de la téléphonie mobile. La charge réelle peut donc être supérieure ou inférieure à la valeur mesurée. La valeur la plus probable est toutefois celle qui est affichée par l'appareil de mesure. Elle constitue le fondement de l'évaluation du RNI; l'incertitude de mesures n'est ni ajoutée, ni soustraite. (…) "
Le chapitre 4 des recommandations concerne les exigences à respecter pour réaliser les mesures de réception. Ces exigences concernent notamment les entreprises et personnes agréées effectuant les mesures, les renseignements à fournir par le mandataire et l'opérateur du réseau, l'emplacement et le moment des mesures, les méthodes de mesures ainsi que la manière de déterminer l'incertitude et l'étalonnage. Des exigences sont aussi données concernant l'élaboration du rapport de mesure.
a) En l'espèce, la fiche de données spécifiques au site qui a été remise au SEVEN en 2007 pour la modification de la station de téléphonie mobile existante mentionnait pour le LUS 5 une intensité du champ électrique de l'installation de 4.82 V/m. Lors de la mesure de réception réalisée par l'entreprise ENKOM Investis AG en 2010, la valeur d'appréciation pour le LUS 5 était mesurée à 6.11 V/m. Pour cette raison notamment, une réduction de puissance de deux des antennes UMST (cellules 1G et 2G) a été proposée afin de tendre vers une valeur d'appréciation de 4.95 V/m pour le LUS 5. Le SEVEN a autorisé le 30 juin 2010 la réduction de la puissance d'émissions des deux antennes UMTS (cellule 1G et cellule 2G) et acceptait ainsi la nouvelle fiche de données spécifiques de l'installation du 10 juin 2010 élaborée à la suite de la mesure de réception.
b) Le SEVEN a ordonné, à la fin de l'année 2011, une nouvelle mesure réalisée par l'entreprise Schaffner EMV AG à Luterbach. La mesure effectuée par l’entreprise accréditée répond à tous les critères du chapitre 4 des recommandations pour les mesures de réception; il s’agit des exigences applicables à l’emplacement et au moment de la mesure, ainsi que celles concernant les méthodes de mesure et l'incertitude des mesures et l'étalonnage et celles concernant la rédaction du rapport de mesure.
Il ressort des déterminations de l’OFEV du 6 juillet 2012 que chaque mesure qui remplit les critères applicables à une mesure de réception doit être considérée comme telle quelque soit la date à laquelle elle est effectuée. Cela s’explique par le fait que la mesure de réception retient la valeur d’appréciation qui correspond à la valeur effective mesurée extrapolée à la puissance maximale autorisée et non pas la simple valeur mesurée dans les conditions réelles d’exploitation de l’installation à l’occasion d’un simple contrôle. Contrairement à ce que soutient la société recourante, les mesures réalisées par l'entreprise Schaffner EMV AG en décembre 2011 ne sont pas des mesures de contrôle mais bien une mesure de réception ce que confirme l'avis de l’OFEV du 6 juillet 2012. Il résulte de la mesure de réception réalisée par l'entreprise Schaffner EMV AG que la valeur d'appréciation au LUS 5 s'élève à 6.74 V/m et dépasse ainsi de 1.74 V/m la valeur limite de l'installation de 5.0 V/m définie par le ch. 64 de l'annexe 1 à l'ORNI.
c) L'OFEV rappelle que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant la limitation préventive des émissions, il faut se fonder sur la valeur mesurée, sans ajouter ou déduire l'incertitude de mesure (ATF 1C_132/2007, consid. 4.4, 4.6), car l’incertitude de mesure n’est pas en elle même une erreur de mesure qui justifierait un ajustement du résultat de la mesure. Selon l'OFEV, la non prise en considération de l'incertitude de mesure lors de la mesure de réception signifie que l'intensité du champ électrique effective à l'emplacement de la mesure, dans le mode d'exploitation déterminant, se situe avec une probabilité de 50 % au-dessous respectivement au-dessus de la valeur d'appréciation qui résulte d'une mesure unique. Ainsi, s'il résulte de la première mesure de réception une valeur d'appréciation juste en-dessous de la valeur limite, la prochaine mesure de réception pourrait donner un dépassement de la valeur limite avec une probabilité de 50 % sans que la situation d'immissions ait en fait changé. L'OFEV arrive ainsi à la conclusion que le seul fait qu'une deuxième mesure de réception ait donné une valeur d'appréciation au-dessus de la valeur limite ne justifie pas encore d'ordonner des adaptations de l'installation. Selon l’OFEV, de petites différences entre les résultats de différentes mesures ne peuvent représenter que des fluctuations statistiques dues à l'incertitude de mesures sans que les émissions aient en fait changé. Imposer une modification ou un assainissement de l'installation ne serait alors objectivement pas justifié. En revanche, plus les différences constatées entre les résultats des mesures sont grandes, plus il est probable qu'une différence effective des immisions en soit la base. Pour pouvoir déterminer la limite entre les fluctuations aléatoires liées à l'incertitude méthodologique et un réel changement des émissions, il faut que les incertitudes de mesures des deux mesures de réception soient mises en rapport l'une avec l'autre. Selon l’OFEV, la certitude statistique que le Tribunal fédéral considère comme suffisante pour démontrer le respect de la valeur limite lors de la première mesure de réception doit servir de guide lors d’autres mesures de réception ultérieures.
d) En l'espèce le tribunal constate que la première mesure de réception de l'installation relevait une valeur d'appréciation de 6.11 V/m pour le LUS 5 et que seule une extrapolation de cette mesure avec une réduction de la puissance de deux des antennes UMTS de l'installation permettrait d'admettre une valeur d'appréciation à 4.95 V/m. La deuxième mesure de réception pour le même LUS 5, après que l’opérateur ait procédé à une réduction de puissance, s'élève encore à 6.74 V/m et dépasse de plus de 34 % la valeur limite d'immission. Comme le relève l'OFEV dans ses déterminations du 6 juillet 2012, pour apprécier la seconde mesure de réception, il faut de se référer également aux critères retenus par le Tribunal fédéral selon lesquels il convient de se fonder sur la valeur mesurée sans ajouter ou déduire la proportion liée à l'incertitude de la mesure. La valeur d'appréciation mesurée lors de la première mesure de réception s'élevait à 6.11 V/m et la nouvelle valeur retenue pour admettre le respect de la valeur limite d'immission résulte d'une extrapolation par une réduction de la puissance de deux des antennes UMTS et pas d'une mesure effective. Même si, comme le soutien l’opérateur, une hypothétique succession de mesures atteindraient une fois ou l’autre la partie supérieure de l’intervalle d’incertitude donc une valeur ~40% en dessus de la moyenne statistique, ayant pour conséquence la nécessité d’une réduction d’autant de la puissance rayonnée de l’installation, le tribunal doit considérer la seconde mesure de l'entreprise Schaffner EMV AG comme une nouvelle mesure de réception qui a constaté pour le même LUS un dépassement de la valeur limite d'immissions et partant se fonder sur la valeur mesurée sans ajouter ou déduire la proportion liée à l'incertitude de la mesure. La situation serait différente avec les seules mesures de contrôle, car la probabilité d’une mesure se situant au dessus de la moyenne statistique est réelle; mais en l’espèce, comme l’a relevé l’OFEV, on n’est pas en présence d’une mesure de contrôle mais d’une deuxième mesure de réception avec une puissance réduite de l’installation et qui relève encore une différence importante par rapport à la valeur limite et au pronostic ou à la prédiction résultant de la nouvelle fiche de données spécifiques élaborée après la première mesure de réception et ratifiée par le SEVEN.
C'est donc à juste titre que le SEVEN a demandé dans la décision attaquée du 6 janvier 2012 de corriger la puissance de l'installation de manière à permettre le respect de la valeur limite de l'installation pour l'ensemble du voisinage de la station de base sise à la route de Denges 2 à Lonay.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs seront mis à la charge de la société recourante, qui n'a pas droit à l'allocation de dépens (voir art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'environnement et de l'énergie du 6 janvier 2012 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la société recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 1er juillet 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.