TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 juillet 2012
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jean W. Nicole et M. François Gillard, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
Michel DELEVAUX, à Allaman, représenté par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial,
Autorités concernées
Municipalité de Gimel,
Municipalité de Montherod,
Service des eaux, sols et assainissement,
Objet
Autorisation cantonale spéciale
Recours Michel DELEVAUX c/ décision du Service du développement territorial du 29 novembre 2011 (ordonnant l'arrêt immédiat des travaux sur les parcelles n° 434 et n° 282 au lieu dit "La Fouly")
Vu les faits suivants
A. Michel Delévaux est propriétaire des parcelles n° 434 de la Commune de Gimel, n° 282 de la Commune de Montherod et n° 2025 de la Commune d'Aubonne (n° 25 de la Commune de Pizy avant la fusion de communes intervenue le 1er juillet 2011). Les parcelles nos 434 d'Aubonne, 282 de Montherod et 2025 d'Aubonne, d'une surface de respectivement 26'738 m2, 56'088 m2 et 40'986 m2, sont toutes colloquées en zone agricole. Les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod sont contiguës et sises au lieu-dit "La Fouly"; cette dernière parcelle est de plus séparée de la parcelle n° 2025 d'Aubonne, sise au lieu-dit "Au Courtillet", par la route d'Aubonne (DP 1005 et 1045).
B. De très importants travaux de terrassement ont été entrepris notamment sur la parcelle n° 2025 de la Commune d'Aubonne, comme l'attestent les photographies datées de mars 2011 reçues par le Service du développement territorial (SDT).
Par acte du 8 avril 2011, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a dénoncé Michel Delévaux au Préfet du district de Morges pour infraction notamment à la réglementation sur l'aménagement du territoire et les constructions. Le SESA a expliqué que l'intéressé avait décapé le sol sur les parcelles n° 2025 de la Commune d'Aubonne (anciennement n° 25 de la Commune de Pizy) et n° 434 de Gimel et y avait installé des chantiers de tri de matériaux d'excavation, que ces matériaux provenaient d'un ancien verger à Etoy, que la terre végétale était stockée sur place et que les pierres étaient concassées et transportées à Colombier où elles servaient de coffre pour la construction d'un chemin agricole.
C. Par décision du 11 avril 2011, l'ancienne Municipalité de Pizy a ordonné à Michel Delévaux l'arrêt immédiat des travaux visant le remblaiement en particulier de la parcelle alors n° 25 de la Commune de Pizy. N'ayant pas été attaquée, cette décision est entrée en force.
D. Par courrier du 7 juin 2011 et suite à une visite sur place du 1er juin 2011, le SESA a donné différentes informations à Michel Delévaux, qui souhaitait connaître les possibilités de valoriser des matériaux sur les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod. Il a ainsi relevé que, dans la mesure où l'exploitation agricole des parcelles précitées était possible dans l'état actuel, un aménagement de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et des travaux en sous-sol ne pouvaient pas être envisagés. Il a donné, sous différentes conditions, un préavis favorable à la valorisation de matériaux d'excavation issus de la construction d'une fosse à purin et d'un bassin de défense incendie; il a néanmoins précisé que seuls pouvaient être valorisés des matériaux d'excavation sains issus de la construction de la fosse à purin et du bassin de défense incendie de La Fouly, l'apport de matériaux d'excavation externe étant interdit. Il a enfin indiqué que l'épandage en surface de matériaux terreux dans un but purement agricole pour en améliorer la fertilité du sol était possible à certaines conditions.
Par avis préalable du 10 novembre 2011, le SESA a informé Michel Delévaux que l'épierrage mécanisé qui avait été constaté le 31 mars 2011 sur la parcelle n° 2025 d'Aubonne consistant à défoncer les couches pédologiques du sol, en extraire toutes les pierres (squelette) du sol et à les transporter avec des véhicules agricoles par la route jusqu'à un chantier de tri et de stockage industriel derrière la ferme La Fouly à Gimel était soumis à autorisation communale avec préavis des services concernés.
E. Par décision du 29 novembre 2011, suite à une séance qui s'est tenue le 16 novembre 2011 sur les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod, le SDT a ordonné à Michel Delévaux l'arrêt immédiat des travaux de tri de matériaux, de concassage et de modification du terrain naturel au nord des bâtiments (remblai, déblai, terrain non végétalisé) ainsi que de tous autres travaux en lien avec ceux-ci sur la parcelle n° 434 de Gimel et la parcelle n° 282 de Montherod. La décision précitée a été communiquée à l'intéressé sous la menace comminatoire de la peine d'amende prévue à l'art. 292 CP.
F. Le 20 décembre 2011, Michel Delévaux a interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 29 novembre 2011, concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit autorisé à pratiquer un épierrage sur ses parcelles n° 434 de Gimel et n° 282 de Montherod au lieu-dit "La Fouly", dit épierrage n'étant soumis à aucune autorisation administrative. Il a par ailleurs requis l'octroi de l'effet suspensif au recours.
G. Le 21 décembre 2011, le juge instructeur a refusé, à titre préprovisionnel, l'effet suspensif au recours en tant qu'il portait sur l'arrêt immédiat des travaux litigieux, mais l'a accordé pour le surplus.
H. Le 17 janvier 2012, requise par le recourant de se déterminer sur la décision du SDT du 29 novembre 2011, l'Union suisse des paysans (USP) a rendu une prise de position dans laquelle celle-ci a abouti à la conclusion que les procédés de séparation du sol ne correspondaient pas à la définition des travaux nécessitant une autorisation de construire.
Le 18 janvier 2012, le SESA a conclu au rejet du recours, préconisant une rapide remise en culture et l'évacuation des dépôts. Il a en particulier expliqué que, sur les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod, le recourant avait constitué et exploité, durant environ un an, un chantier de tri et de dépôt de matériaux pierreux et terreux sans autorisation.
Les 19 et 20 janvier 2012, la Municipalité de Gimel, respectivement les Municipalités d'Aubonne et de Montherod, ont conclu en substance au rejet du recours. Les 20 janvier et 13 février 2012, le SDT a conclu au rejet du recours et de la demande d'effet suspensif.
Le 23 janvier 2012, se fondant sur la prise de position de l'USP, qui, à son sens, démontrait que l'activité qu'il développait était parfaitement légale, le recourant a requis du juge instructeur de bien vouloir ordonner des mesures provisionnelles afin de lui permettre de reprendre ses travaux.
Les 2 et 8 février 2012, la Municipalité de Gimel, respectivement la Municipalité de Montherod, ont de même conclu au rejet de la demande d'effet suspensif, tout comme l'a fait le SESA le 14 février 2012.
I. Le 16 février 2012, le juge instructeur a rejeté la requête du recourant portant sur l'octroi de mesures provisionnelles tendant à la poursuite des travaux litigieux et confirmé l'ordre de cesser immédiatement les travaux en cause.
J. Le 24 février 2012, le recourant a requis la fixation d'une audience avec inspection locale. Il lui apparaissait que les déterminations déposées par le SESA le 18 janvier 2012 introduisaient une confusion importante entre les événements passés qui n'étaient pas concernés par la décision attaquée et des événements plus récents pour leur part concernés par la décision attaquée.
Le 6 mars 2012, la Municipalité de Gimel a confirmé son courrier du 19 janvier 2012 et s'en est remise à justice s'agissant d'une inspection locale.
Le 8 mars 2012, le SDT a indiqué que les photos prises par le SESA dataient certes de mars 2011, mais qu'elles avaient "immortalisé" une situation illicite à un moment donné et concernaient notamment la parcelle n° 434 de la Commune de Gimel. Il a précisé que même si, lors de la visite locale du 16 novembre 2011, qui avait donné lieu à la décision attaquée, les dégâts étaient moindres, le recourant ne disposait néanmoins d'aucune autorisation pour effectuer les travaux en cause; l'intéressé avait eu de plus, entre mars et novembre 2011, tout loisir pour remettre en partie le terrain à niveau, sans pour autant cesser son activité délictueuse.
Le 9 mars 2012, la Municipalité d'Aubonne a indiqué insister sur la cessation des activités de tri de matériaux sur les parcelles concernées.
Le 14 mars 2012, le SESA s'est déterminé sur le courrier du recourant du 24 février 2012. Il a expliqué avoir constaté d'une part, le défoncement du sol et l'extraction de pierres sur une profondeur de 2 m (soit des activités d'épierrage) sur la parcelle n° 2025 d'Aubonne, d'autre part, une activité de tri, de concassage et de modification du terrain naturel sur les parcelles n° 434 de Gimel et n° 282 de Montherod.
K. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Le recourant a requis la fixation d'une audience avec inspection locale. Il n’a pas été donné suite à cette requête. Les éléments figurant au dossier de la cause suffisent à forger la conviction du tribunal. La mesure d’instruction requise n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion (voir ATF 2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités).
Devant la juridiction administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours. L'objet du litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
L'objet du recours est en l'occurrence défini par la décision rendue le 29 novembre 2011 par le SDT, laquelle a ordonné au recourant l'arrêt immédiat des travaux de tri de matériaux, de concassage et de modification du terrain naturel au nord des bâtiments (remblai, déblai, terrain non végétalisé) ainsi que de tous autres travaux en lien avec ceux-ci sur la parcelle n° 434 de Gimel et la parcelle n° 282 de Montherod. Cette décision ne porte ainsi pas sur l'arrêt d'une quelconque activité d'épierrage sur les deux parcelles précitées. Il ressort des explications du SESA que c'est en particulier sur la parcelle n° 2025 d'Aubonne, et non pas sur les parcelles voisines n° 434 de Gimel et 282 de Montherod, qu'une activité d'épierrage est effectuée. Or, ce sont les activités exercées sur ces deux dernières parcelles qui ont fait l'objet de la décision du SDT et non pas celle exercée sur la parcelle n° 2025 d'Aubonne. Il s'ensuit que les griefs et la conclusion du recourant relatifs à une activité d'épierrage sur les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod sortent de l'objet du litige. Le recours doit dès lors, sur ce point, être déclaré irrecevable.
Se pose la question de savoir si la présente décision de suspension des travaux – qui est en quelque sorte de nature provisionnelle (cf. consid. 4a) – devrait être considérée, non pas comme une décision finale, mais comme une décision incidente contre laquelle le recours direct ne serait ouvert qu'aux conditions de l'art. 74 al. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), c'est-à-dire si elle pouvait causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du recours pouvait conduire immédiatement à une décision finale qui permette d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
La LPA-VD ne définit ni la notion de décision incidente ni celle de décision finale. Il résulte toutefois de l'exposé des motifs que les décisions finales sont, comme en procédure fédérale, celles qui mettent fin à la procédure (cf. art. 90 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]; Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative du 21 mai 2008, p. 39/40). Tel est en l'occurrence le cas de la décision attaquée qui, même si on devait lui reconnaître le caractère d'une mesure provisionnelle, n'a pas été prise dans le cadre d'une procédure principale dont elle constituerait un incident, mais fait l'objet d'une procédure totalement indépendante; aucune procédure d'enquête n'a de fait été ouverte à ce jour s'agissant des travaux en cause (cf., pour un cas semblable, AC.2009.0245 du 6 juillet 2010 consid. 1).
Quoi qu'il en soit, en procédure administrative vaudoise, les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (art. 74 al. 3 LPA-VD). La Cour de droit administratif et public et, avant elle, le Tribunal administratif, sont d'ailleurs toujours entrés en matière sur les recours dirigés contre un ordre d'arrêt des travaux (cf. notamment AC.2009.0245 du 6 juillet 2010; AC.2009.0191 du 9 décembre 2009; AC.2007.0068 du 13 août 2007; AC.2002.0030 du 16 avril 2002).
Le recours est par conséquent, excepté sur les griefs et la conclusion du recourant relatifs à une activité d'épierrage sur les parcelles n° 434 de Gimel et 282 de Montherod (cf. consid. 2), recevable.
a) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance ne sont en particulier pas soumis à autorisation (art. 103 al. 2 let. b LATC). Même les travaux de construction et de démolition qui, par exception, ne sont pas soumis à autorisation (cf. art. 103 al. 2 et 3 LATC), doivent être annoncés à la municipalité; ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC). Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation; elle consulte en particulier le SDT pour les projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir (art. 103 al. 5 LATC). Sont notamment subordonnés à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'art. 68a du règlement du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1): tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol (art. 68 al. 1 let. g RLATC) ainsi que les dépôts de tous genres destinés notamment aux machines de chantier, au matériel de construction, au matériel de camping (y compris les caravanes), à la vente ou à la démolition de véhicules à moteur et à tous autres objets encombrants (art. 68 al. 1 let. i RLATC). Peuvent ne pas être soumis à autorisation: les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne dépassant pas 1m20 de hauteur et les excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 50 cm et le volume de 10 m3 (art. 68a al. 2 let. b RLATC).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il découle des art. 120 al. 1 let. a et 121 al. 1 let. a LATC que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination sans l'autorisation spéciale du SDT. Conformément à l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Lorsqu'elle constate que des travaux en cours n'ont pas été autorisés, soit qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une demande de permis de construire ou qu'ils ne soient pas conformes aux plans autorisés, la municipalité, comme le prescrit expressément la loi, doit ordonner la suspension des travaux. La décision de suspension des travaux est en quelque sorte une décision de mesures provisionnelles : l'autorité se doit de la prendre, avant que l'avancement des travaux n'ait créé un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais, dès qu'il lui apparaît que les travaux n'ont pas été autorisés. Elle n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause sont ou non réglementaires : pour une telle décision, provisoire, il lui suffit de procéder à un examen rapide de la situation (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e édition, Lausanne 1988, p. 199 et ss). Contrairement à ce que la formulation de la disposition de l'art. 105 LATC pourrait laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (arrêts AC.2009.0245 du 6 juillet 2010 consid. 2; AC.2007.0068 du 13 août 2007 consid. 1a; AC.2005.0203 du 18 mai 2006 consid. 2b, et réf. citées).
b) En l'espèce, les parcelles n° 434 de Gimel et n° 282 de Montherod sont colloquées en zone agricole. Il n'est pas contesté que les travaux effectués par le recourant n'ont fait l'objet d'aucune autorisation. Or, l'on ne saurait considérer que de tels travaux sont de minime importance au sens de l'art. 103 LATC. En effet, ainsi que le démontrent les photographies figurant au dossier, l'intéressé transporte sur les parcelles en cause des quantités importantes de matériaux pierreux et terreux provenant d'autres parcelles dont il est propriétaire, en particulier de la parcelle n° 2025 d'Aubonne. Il les trie et concasse ensuite les pierres, tout ceci au moyen de machines de chantier, sur les parcelles n° 434 de Gimel et n° 282 de Montherod. Le recourant a par ailleurs modifié de façon sensible la configuration du terrain de ces parcelles, par des remblais et des déblais; le terrain, à l'endroit des travaux, n'est de plus pas végétalisé. Au vu du type et de la grande ampleur des travaux en cause, ceux-ci ne pouvaient être effectués sans autorisation et l'ordre d'arrêt des travaux est ainsi justifié. Il ne s'agit en effet pas de simples travaux d'épierrage, mais de travaux qui vont très largement au-delà de soi-disant travaux d'épierrage. Le recourant ne pourrait par ailleurs invoquer sa bonne foi, dès lors que, par avis préalable du 7 juin 2011, le SESA l'avait informé des différentes possibilités de valorisation de matériaux sur les parcelles n° 434 de Gimel et n° 282 de Montherod. Le SESA avait alors précisé que seuls pouvaient être valorisés, l'apport de matériaux d'excavation externe étant interdit, des matériaux d'excavation sains issus de la construction de la fosse à purin et du bassin de défense incendie de la Fouly, ce qui n'est manifestement pas les travaux qu'a effectués le recourant sur les parcelles en cause.
Il s'ensuit que la décision du SDT du 29 novembre 2011 ordonnant à l'intéressé l'arrêt immédiat des travaux de tri de matériaux, de concassage et de modification du terrain naturel au nord des bâtiments (remblai, déblai, terrain non végétalisé) ainsi que de tous autres travaux en lien avec ceux-ci sur la parcelle n° 434 de Gimel et la parcelle n° 282 de Montherod est pleinement justifiée.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens, les services de l'Etat n'y ayant pas droit et les communes concernées n'ayant pas procédé par l'intermédiaire de mandataires professionnels (art. 52, 55 et 56 al. 3 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du Service du développement territorial du 29 novembre 2011 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 juillet 2012
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.