TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2012
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
Emilie ARNOLD SCHNEIDER, à Cully,
Ingo SCHNEIDER, à Cully, représentés par Me Pascal Nicollier, avocat à Vevey.
Autorité intimée
Service du développement territorial, à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de Bourg-en-Lavaux, à Cully.
Objet
Zone agricole
Recours Emilie ARNOLD SCHNEIDER, Ingo SCHNEIDER c/ décision du Service du développement territorial du 1er novembre 2011 (travaux à effectuer sur la parcelle n° 1526, bâtiment ECA n° 461 au lieu-dit "Le Deven" à Cully)
Vu les faits suivants
A. Ingo Schneider et Thierry Clémençon sont copropriétaires de la parcelle n°1526 du Registre foncier de Bourg-en-Lavaux (précédemment Cully). Sis au lieu-dit «En Deven» à Cully, ce bien-fonds d’une surface de 4’468m2 est classé dans la zone agricole régie par le plan des zones de la commune de Cully, du 21 décembre 1983. Sur la parcelle n°1526 sont érigés deux bâtiments d’habitation, portant le n°ECA 458, propriété de Thierry Clémençon, et 461, propriété d’Ingo Schneider.
B. Le bâtiment n°461 ne figure pas à l’inventaire des bâtiments au sens de l’art. 49 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS, RSV 450.11), ni au recensement architectural. Selon le rapport établi le 2 janvier 2006 par l’architecte François Jolliet (p. 3 du bordereau du SDT), il s’agit d’une maison vigneronne, construire vers 1760, qui a fait l’objet d’une reconstruction partielle en 1863, et privée de toute affectation agricole depuis 1959. A cette époque, ce bâtiment était divisé en deux corps: l’un, comportant une grange, au Nord, avec une toiture perpendiculaire au lac; l’autre, au Sud, avec une toiture parallèle au lac, destiné à l’habitation. En 1959, a été créé un studio au premier étage. Le 17 octobre 1990, la Municipalité de Cully a octroyé le permis de construire portant sur la transformation intérieure du bâtiment n°461 et la création de fenêtres et de lucarnes en toiture dans le corps de bâtiment destiné à l’habitation. Concrètement, les travaux ont permis la création de trois logements distincts avec accès au jardin et d’un espace intérieur de circulation, soit une coursive sur plusieurs niveaux. Le 11 octobre 1990, le Service de l’aménagement du territoire (SAT, devenu dans l’intervalle le Service du développement territorial – SDT), a délivré l’autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, selon les art. 81 et 120 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11). En 2000, Ingo Schneider a surélevé le toit du bâtiment n°461 et a créé une nouvelle fenêtre, ainsi qu’un nouvel escalier intérieur non chauffé (coursive) pour accéder aux étages; il a en outre fait aménager deux chambres dans les combles. Ces travaux n’ont pas fait l’objet d’une autorisation du SAT. En 2005 et 2006, des travaux touchant uniquement l’enveloppe extérieure du bâtiment ont été effectués.
Le 10 novembre 2005, Ingo Schneider a demandé à pouvoir remplacer une ouverture («velux») se trouvant sur le pan Sud de la toiture du bâtiment n°461 par une lucarne d’une largeur de 1,4 m. Le 28 novembre 2005, La Municipalité de Cully, tout en considérant qu’il s’agissait de travaux de peu d’importance, a requis l’avis du SDT. Selon le rapport du 2 janvier 2006, la surface habitable du bâtiment n°461 en 1959 était de 253,56 m2. Celle ajoutée en 1990 est de 97,53 m2, celle ajoutée en 2000 de 54,30 m2, soit un total de 151,83 m2. Le 29 septembre 2010, François Jolliet a établi les plans du bâtiment n°461, correspondant à son état actuel; il a proposé au SDT de rendre inhabitable une surface totale de 23,3 m2, en l’affectant à divers dépôts. Le 12 juillet 2011, le SDT a informé Ingo Schneider de ce que la surface du vestibule d’entrée au premier étage du bâtiment (cour intérieure)avait été prise en compte pour déterminer les surfaces brutes de plancher utiles, arrêtées ainsi à 312,63 m2 (est incluse en outre la surface du bâtiment n°ECA 909, soit un pavillon de jardin de 27 m2). Constatant que le potentiel de transformation du bâtiment était dépassé de 27,14 m2, le SDT a proposé à Ingo Schneider d’accroître la surface du dépôt inhabitable au rez-de-chaussée de 5,8 m2 à 9,8 m2. Le 30 juillet 2011, Ingo Schneider a accepté cette proposition, tout en invitant le SDT à autoriser la lucarne sur le pan Sud de la toiture du bâtiment.
C. Le 1er novembre 2011, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:
«(…)
*1.*Le projet de remplacement d’un velux existant par une lucarne de 140cm de largeur et de 130cm d’élévation ne peut être admis.
*2.*Les travaux effectués sans autorisation mais entrant dans le potentiel d’extension de la surface habitable (…) ainsi que le biotope de type «agrément» (…) sont autorisés.
*3.*Les surfaces brutes de plancher réalisés suite aux travaux entrepris en 2000 doivent être rendus inhabitables, conformément aux plans établis en septembre 2010, par la suppression des installations de chauffage et d’éclairage, dans la mesure où le potentiel des surfaces brutes de plancher habitables est dépassé de 27,14 m2.
*4.*Le poulailler doit être démoli.
*5.*a) Un délai au 15 janvier 2012 est imparti au propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
b) Une séance de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le 16 janvier 2012 à 14h00 en présence du propriétaire et d’un représentant de l’autorité communale».
D. Ingo Schneider et Emilie Arnold Schneider ont recouru. Ils concluent principalement à la réforme de la décision du 1er novembre 2011, en ce sens qu’ils soient autorisés à remplacer le velux existant, et qu’il soit confirmé que les surfaces brutes de plancher réalisées suite aux travaux entrepris selon les plans établis en septembre 2010 sont reconnues comme étant habitables. A titre subsidiaire, ils requièrent l’annulation de la décision du 1er novembre 2011.
Le SDT propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. La Municipalité de Bourg-en-Lavaux a renoncé à se déterminer.
Invités à répliquer, les recourants ont maintenu leurs conclusions.
E. Le Tribunal a tenu audience à Cully le 8 juin 2012. Il a recueilli les explications des parties, soit Ingo Schneider et Emilie Arnold Schneider, assistés de l’architecte François Jolliet et de l’avocat Pascal Nicollier, cependant que Claudia Fernandes et Maryline Rubattel, représentaient respectivement le SDT et la Municipalité. Les époux Schneider ont déclaré se soumettre au chiffre 3 de la décision du 1er novembre 2011; ils ont maintenu leur recours pour le surplus. Le Tribunal a effectué une inspection locale en présence des parties et de leurs représentants, exception faite de la Municipalité, dispensée.
A l’issue de l’audience, le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Le bâtiment n°461 est situé hors des zones à bâtir. S’applique dès lors en l’espèce la règle générale de l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) à teneur duquel, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si: l’implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a); aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b). L’art. 24c LAT précise pour sa part que, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites (ibid., al. 2). L’utilisation de bâtiments d’habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d’habitation sans rapport avec l’agriculture (art. 24d al. 1 LAT). L’autorisation ne peut être délivrée (ibid., al. 3) que si la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune nécessité (let. a); l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l’essentiel inchangés (let. b); tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de l’installation sont à la charge du propriétaire (let. c); l’exploitation agricole des terrains environnants n’est pas menacée (let. d); aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. e).
En l’occurrence, le bâtiment n°461 avait déjà perdu sa vocation viticole lors de l’entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 6 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution instaurant pour la première fois une séparation claire entre la zone à bâtir et la zone agricole. On admettra ainsi que l’art. 24c LAT a, dans un cas de genre, vocation à s’appliquer (v. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212; v. dans un cas contraire, arrêt AC.2001.0166 du 10 juin 2001, confirmé par ATF 129 II 413). Cette disposition vise la situation spéciale des constructions et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement (cf. art. 41 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire – OAT; RS 700.1). Les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24c LAT peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction et de ses abords est respectée pour l’essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique (art. 42 al. 1 OAT). L’art. 42 al. 3 OAT fixe des normes maximales d’agrandissement d’une construction existante; la surface brute de plancher ne peut être accrue de plus de 60% à l’intérieur du volume bâti existant (let. a); lorsque cet agrandissement à l’intérieur du volume bâti est impossible ou ne peut être exigé, il peut être réalisé à l’extérieur, mais dans une limite de 30% ou de 100 m2, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (let. b). Lorsque plusieurs transformations sont réparties dans le temps, le calcul se base sur l’état (conforme au droit) de la construction au moment de l’entrée en vigueur de la modification de la loi ou du plan d’affectation, à savoir en principe le 1er juillet 1972. Toutes les modifications touchant un même objet sont considérées comme formant un tout et sont comparées à la norme de l’agrandissement maximal autorisé (arrêt AC.2008.0068 du 3 juin 2010, consid. 3c).
La décision attaquée impose aux recourants, sous chiffre 3, de rendre inhabitables les surfaces brutes de plancher réalisées suite aux travaux entrepris en 2000, conformément aux plans établis en septembre 2010, par la suppression des installations de chauffage et d’éclairage, dans la mesure où le potentiel des surfaces brutes de plancher habitables est dépassé de 27,14 m2. Les recourants ont reproché à cet égard à l’autorité intimée d’avoir compté, dans le calcul des surfaces habitables, une cour intérieure dont le SAT n’avait pas tenu compte lorsqu’il avait autorisé les travaux effectués en 1990. Ils se plaignent sous cet aspect de l’autorité de chose décidée, ainsi que de la violation de la règle de la bonne foi.
a) C’est à juste titre qu’en l’occurrence, l’autorité intimée s’est fondée sur l’état du bâtiment avant les transformations successivement réalisées depuis le 1er juillet 1972. Or, il s’avère que, depuis lors, le SAT a autorisé le 11 octobre 1990 un premier projet de transformation intérieure du bâtiment n°461. Du questionnaire faisant partie de la demande d’autorisation, il ressort que les surfaces habitables du bâtiment représentaient alors 250,06 m2 et que ce projet avait pour effet d’augmenter celles-ci de 149,8 m2, soit 59,8%. Au demeurant, ce questionnaire a été avalisé par le SAT. Pourtant, la décision attaquée du 1er novembre 2011 diffère du contenu du permis du 11 octobre 1990. L’autorité intimée retient à cet égard une surface habitable de 312,63 m2. Elle a tout d’abord inclus dans son calcul le bâtiment n°ECA 909 (pavillon de jardin), de 27 m2 ce que les recourants se gardent au demeurant de critiquer. En deuxième lieu, l’autorité intimée elle-même reconnaît qu’à l’époque, la cour intérieure, non chauffée, de 30,25 m2, n’a pas été prise en compte dans la surface habitable. Toutefois, elle estime aujourd’hui que tel aurait dû être le cas. Dès lors, l’autorité intimée a également pris cette cour en considération dans la surface brute de plancher, dans la décision attaquée, pour déterminer le potentiel d’agrandissement du bâtiment selon l’art. 42 al. 3 OAT. En audience, la représentante du SDT à rappelle qu’à cette époque, le SAT ne calculait ni les surfaces habitables, ni le pourcentage de transformation du bâtiment, l’ancienne LAT étant applicable. Or, l’art. 24 LAT a été profondément remanié et de nouvelles dispositions, dont l’OAT, sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000. Selon l’autorité intimée, l’art. 42 OAT devrait être applicable de façon rétroactive en quelque sorte, la situation prédominante étant celle au 1er juillet 1972, pour appliquer l’art. 24d al. 1 LAT. Si la décision du 11 octobre 1990 était correcte au regard du droit applicable, il serait nécessaire, toujours pour l’autorité intimée, de calculer à nouveau la surface de toutes les transformations réalisées par les recourants compte tenu de l’entrée en vigueur de la modification de la LAT et de l’OAT. Cela implique de prendre également en considération les agrandissements réalisés en 2000, sans autorisation spéciale. Cela a pour effet de porter à 312,63m2 la surface agrandie habitable du bâtiment n°461.
b) Il s’agit par conséquent de déterminer le potentiel d’agrandissement du bâtiment au regard de l’art. 42 al. 3 let. b OAT et de s’assurer notamment que les derniers travaux entrepris n’aient pas déjà épuisé celui-ci. Le 12 juillet 2011, constatant que le potentiel de transformation du bâtiment était dépassé de 27,14 m2, l’autorité intimée a proposé aux recourants d’accroître la surface du dépôt inhabitable au rez-de-chaussée de 5,8 m2 à 9,8 m2. Initialement, les recourants avaient accepté cette proposition dans l’attente d’une décision positive sur leur projet de remplacement d’un châssis rampant par une lucarne. Or, ce dernier objet n’a aucun lien avec la détermination de la surface habitable du bâtiment, comme on le verra plus loin. A cet égard, les recourants tirent indiscutablement profit de ce que la surface brute de plancher au 1er juillet 1972 soit arrêtée par le SDT à 312,63 m2 et non pas à 282,38 m2 (si l’on exclut la cour intérieure comme ils le demandent), voire même à 250,06 m2 (comme le retient le permis de 1990). Compte tenu des explications qui leur ont été données en audience, les recourants ont du reste expressément déclaré se soumettre au chiffre 3 de la décision attaquée. Dans la mesure où le potentiel des surfaces brutes de plancher habitables est dépassé de 27,14 m2, les recourants ont ainsi accepté de rendre inhabitables les surfaces brutes de plancher réalisées suite aux travaux entrepris en 2000, conformément aux plans établis en septembre 2010, en supprimant les installations de chauffage et d’éclairage, d’une part, et en portant la surface du dépôt inhabitable au rez-de-chaussée à 9,8 m2, d’autre part. Il n’y a par conséquent plus lieu d’y revenir et la décision sera confirmée sur ce point.
Les recourants critiquent le chiffre 1 de la décision attaquée. Ils se plaignent de ce que l’autorisation de remplacer le châssis sur le pan Sud de la toiture du bâtiment n°461 par une lucarne d’une largeur de 1,4m ne leur ait pas été accordée. Saisie d’une demande en ce sens en 2005, la Municipalité de Cully a, certes, considéré qu’il s’agissait de travaux de minime importance; elle n’a toutefois pas pris de décision, puisqu’elle a soumis la demande des recourants au SDT.
a) Les recourants se prévalent tout d’abord de l’art. 111 LATC, à teneur duquel la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal. L’art. 72d du règlement d’application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), dispose, pour sa part, que les travaux de transformation de minime importance d'un bâtiment existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de reconstruction, tels que la création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès peuvent être dispensés de l'enquête publique pour autant qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins. On notera que le Tribunal administratif a jugé sur ce point que la création et le déplacement d’ouvertures en toiture ne sont pas des travaux de minime importance pouvant être dispensés de l’enquête (arrêt AC.2005.0253 du 2 avril 2007). Surtout, les recourants perdent à cet égard de vue que leur bâtiment est situé hors zone à bâtir et qu’en la matière, seul le SDT est compétent, vu les articles 120 al. 1 let. a et 121 let. a LATC.
b) Les recourants évoquent l’art. 24c LAT régissant, on l’a vu au considérant qui précède, les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone. A suivre leurs explications, le remplacement de cette ouverture respecterait pour l’essentiel l’identité de la construction et de ses abords, comme le prévoit l’art. 42 al. 1 OAT, et se situerait au surplus dans les normes maximales d’agrandissement au sens de l’alinéa 3 de la disposition précitée. En audience, la représentante de l’autorité intimée a expliqué que ce remplacement n’avait pas été autorisé dans la mesure où il s’agirait, de l’avis de l’autorité, d’une modification essentielle du caractère du bâtiment en zone agricole, contraire à l’esthétique. Ce refus n’a en revanche aucun lien avec le chiffre 3 de la décision attaquée, dont il est question au considérant précédent.
Sur le plan formel, la demande de permis du 10 novembre 2005 s’avère incomplète. Fait ainsi défaut le projet de construction, selon les cotes tirées du plan établi par l'architecte, exigence consacrée par l’art. 69 al. 1 ch. 1 let. e RLATC. En lieu et place, les recourants ont produit un croquis dont il ressort que la lucarne projetée prendrait appui sur le faîte de la toiture, ce qui est douteux. Sur le plan matériel, l’architecte Jolliet a indiqué que, s’il avait été consulté par les recourants, il aurait soumis à l’autorité un projet plus modeste pour une lucarne minimale, sans couverture de tuiles jusqu’au faîte, mais avec un simple blindage. A l’issue de l’inspection locale, le Tribunal ne partage pas le point de vue excessivement rigoureux de l’autorité intimée. Il lui apparaît au contraire que le projet des recourants, ramené cependant aux proportions résultant des explications de l’architecte Jolliet, a un impact plutôt limité sur le bâtiment n°461, dont il n’altère ni l’identité, ni le caractère. En outre, ce projet ne porte en aucune manière atteinte à l’esthétique en zone agricole. Le pan Sud de la toiture du bâtiment n°ECA 457 sur la parcelle n°1516, situé à l’arrière du bâtiment des recourants, est du reste percé de deux lucarnes à deux pans. Le remplacement du châssis existant par la lucarne projetée va même conférer à l’ensemble une certaine harmonie si l’on regarde la perspective des façades sud des deux bâtiments depuis la terrasse des recourants. Du reste, d’autres bâtiments visibles depuis la terrasse des recourants sont également percés de lucarnes. Sur ce volet, la décision attaquée ne peut être maintenue. Pour le cas où, toutefois, les recourants entendent remplacer le châssis existant par une lucarne, il leur appartiendra de soumettre au préalable aux autorités un nouveau projet dans le sens indiqué ci-dessus.
Il suit de ce qui précède que le recours sera admis partiellement. Le chiffre 1 de la décision attaquée est annulé, celle-ci étant maintenue pour le surplus. Le sort du recours commande ainsi qu’un émolument réduit de moitié soit mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 et 91 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). En outre, des dépens réduits leur seront alloués (art. 56 al. 2 et 91 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est admis partiellement.
II. Le chiffre 1 de la décision du Service du développement territorial du 1er novembre 2011 est annulé.
III. Dite décision est confirmée pour le surplus.
IV. Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) fr. est mis à la charge des recourants.
V. L’Etat de Vaud, par le Département de l’intérieur, versera aux recourants une indemnité de 1'000 (mille) fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.