TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 février 2013
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Christina Zoumboulakis et M. Antoine Thélin, assesseurs ; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
TFI Vaud SA, à Blonay, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Opposants
PPE CONSTELLATION A ET B, à Montreux, représentées par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,
Sylviane GENETTI, à Montreux, représentée par Me Michèle MEYLAN, avocate à Vevey,
Jean-Philippe GENETTI, à Montreux, représenté par Me Michèle MEYLAN, avocate à Vevey,
Markus EGLI, à Montreux, représenté par Me Michèle MEYLAN, avocate à Vevey.
Objet
Permis de construire
Recours TFI Vaud SA c/ décision de la Municipalité de Montreux du 7 novembre 2011 (refus de l'autorisation de démolir les bâtiments ECA n°3914 et n°3952 et de construire un ensemble résidentiel de trois unités avec garage souterrain sur la parcelle n° 8555, ch. du Rossillon 41 à Montreux).
Vu les faits suivants
A. TFI Vaud SA est propriétaire de la parcelle n°8555 du cadastre communal de Montreux. Cette parcelle, sise chemin du Rossillon 41, a une surface de 853 m2. Actuellement, elle abrite un bâtiment d’habitation ECA no 3914 de 69 m2 et un bâtiment ECA no 3952 de 12 m2, le solde de la surface, soit 772 m2, étant en place-jardin.
Le côté est de la parcelle no 8555 est situé en bordure du chemin du Rossillon ; son côté nord est bordé par les biens-fonds nos 8543 et 8544 appartenant à Markus Egli ; son côté ouest se trouve en limite de propriété avec la parcelle no 8554 de Sylviane Genetti; enfin, son côté sud est délimité par les parcelles nos 8556 et 8557. Ces dernières sont bordées au sud par le chemin des Vuarennes. Les parcelles nos 8559 et 8560, propriété respective des PPE Constellation A et Constellation B sont, quant à elles, situées légèrement en surplomb, face à la parcelle n° 8555, de l’autre côté du chemin du Rossillon.
La parcelle no 8555 est colloquée en zone de forte densité, selon le plan d’affectation de la Commune de Montreux et régie par le règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions du 15 décembre 1972 (ci-après : RPA 1972).
B. Vu l'ancienneté du RPA 1972 et les objectifs prévus par le plan directeur communal de Montreux approuvé le 26 février 2001 par le Conseil d’Etat, la Municipalité de Montreux (ci-après la "municipalité") a décidé de réviser son règlement et a approuvé, dans sa séance du 10 juin 2005, un nouveau plan général d’affectation et son règlement (ci-après : PGA/RPGA 2007). Ceux-ci ont été soumis à l’enquête publique du 20 avril 2007 au 21 mai 2007 et adoptés par le Conseil communal, avec des amendements, le 2 septembre 2009. Ces amendements sont en cours de traitement et une enquête complémentaire devait avoir lieu à ce propos dans le courant de l’année 2012, d’après les informations communiquées par la municipalité. Le nouveau plan général d’affectation et son règlement n’ont dès lors pas encore été approuvés par le Département cantonal compétent.
Le PGA 2007 prévoit de modifier l'affectation du secteur situé au lieu-dit "Les Vuarennes" et de le colloquer en zone village. Il est ainsi prévu que la parcelle no 8555, classée actuellement en zone de forte densité, soit intégrée dans la zone village.
C. Dans un arrêt du 28 juin 2007 (AC.2006.0251 du 28 juin 2007), le Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), a admis un recours contre un premier projet situé sur la parcelle litigieuse présenté par TFI Buchimmob SA, devenue dans l’intervalle TFI Vaud SA, tendant à la démolition des bâtiments actuels ainsi qu’à la construction d’un immeuble résidentiel comptant sept logements et la création de sept places de stationnement.
D. Le 20 juillet 2011, TFI Vaud SA a sollicité l’octroi d’un permis de construire pour un nouveau projet tendant à la démolition des deux bâtiments existants et à la construction d’un ensemble résidentiel composé de trois unités, avec neuf places de parc et garage souterrain sur la parcelle litigieuse. L’enquête publique s’est déroulée du 26 août au 26 septembre 2011.
Ce projet a suscité six oppositions dont celles de Markus Egli, Sylviane et Jean-Philippe Genetti, ainsi que celle des copropriétaires des PPE Constellation A et Constellation B.
Le 13 septembre 2011, la centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse no125370 (ci-après : synthèse CAMAC) comportant l’autorisation spéciale du Service de la sécurité civile et militaire concernant la dispense de réaliser un abri de protection civile. Le Service des eaux et assainissements a quant à lui formulé quelques remarques sur la conduite du chantier.
E. Le 7 novembre 2011, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par TFI Vaud SA. Elle a pour l’essentiel estimé que, durant la phase d’approbation de la nouvelle planification communale, l’octroi d’un permis de construire était subordonné au respect de l’ancienne et de la nouvelle réglementation et que le projet contrevenait aux deux textes.
F. Par acte du 6 décembre 2011, TFI Vaud SA a formé recours devant la CDAP contre la décision précitée en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation, respectivement à sa réforme en ce sens que le permis de construire du projet soumis à l’enquête publique du 26 août 2011 au 26 septembre 2011 lui soit délivré sur la base des plans soumis à l’enquête publique. En substance, la société recourante fait valoir que la décision entreprise fait une application abusive de l’art. 79 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). Se référant à l’arrêt précité AC.2006.0251, elle estime s’être conformée aux règles les plus restrictives en réalisant le projet litigieux en limite parcellaire conformément à la réglementation en cours d’élaboration. Selon elle, le règlement en vigueur ne doit de toute manière plus être appliqué en l’espèce, faute pour celui-ci d’être compatible avec le droit fédéral. Elle constate en outre que la procédure de légalisation du PGA 2007 a pris un retard hors norme. A titre de mesure d’instruction, la société recourante a notamment requis la tenue d’une inspection locale.
Dans sa réponse du 6 février 2012, la municipalité a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Les opposants Genetti et consorts se sont déterminés sur le recours par l'intermédiaire de leur conseil commun, le 6 février 2012, en concluant, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Les opposants PPE Constellation A et Constellation B se sont également déterminés sur le recours par l'intermédiaire de leur conseil commun, le 9 février 2012, tout en s'en remettant à justice.
La recourante a répliqué le 2 avril 2012 et maintenu ses conclusions.
Les opposants Genetti et consorts se sont encore déterminés le 1er mai 2012, les opposants PPE Constellation A et B, le 15 mai 2012 et la municipalité le 15 mai 2012 également.
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été interjeté en temps utile. Il est de surcroît recevable en la forme (cf. art. 79 LPA-VD), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière sur le fond.
La recourante ainsi que certains des opposants requièrent, à titre de mesure d’instruction, la tenue d’une audience avec inspection locale.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.). L'autorité peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 137 III 208 consid. 2.2 p. 210; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).
b) En l'occurrence, le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier de la cause qui contient plusieurs plans en coupe permettant d’apprécier la situation et la nature du projet qu’entend développer la recourante sans qu’il ne soit nécessaire de se déplacer sur la parcelle litigieuse. Il n'y a en conséquence pas lieu de donner suite au complément d’instruction requis tendant à la fixation d'une audience et d’une inspection locale dans la présente procédure.
La recourante fait grief à la municipalité de faire une application abusive de l’art. 79 LATC dès lors que cela fait plus de cinq ans que le projet de règlement communal sur les constructions a été mis à l’enquête publique sans que celui-ci ne soit encore définitivement adopté dans son intégralité. Elle conteste que la construction projetée doive satisfaire à la fois au règlement actuellement en vigueur (RPA 1972) et à la réglementation en voie d’élaboration (RPGA 2007), les prescriptions prévues en matière d’implantation des constructions dans ces deux règlements étant contradictoires.
a) L'effet anticipé des plans et règlements en voie d’élaboration fait l’objet de dispositions distinctes en droit cantonal selon le stade d’avancement de la procédure. L’art. 77 LATC a la teneur suivante:
"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."
L'art. 79 LATC prévoit ce qui suit dès l’ouverture de l’enquête publique :
"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."
Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et références). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2010.0032 du 22 mars 2011; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).
Lorsque la commune a adopté la nouvelle réglementation (cf. art. 79 LATC), celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, seules peuvent être autorisées les constructions à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai, jusqu'à l'octroi ou au refus de l'approbation par le département compétant (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation, la nouvelle réglementation s'applique seule (AC.2010.0032 précité; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006).
b) L’implantation des constructions et plus particulièrement les distances aux limites au lieu-dit « Les Vuarennes » sont traitées de manière distincte selon la réglementation actuellement en vigueur et selon celle en cours d’élaboration. L’art. 21 RPA 1972 prévoit ce qui suit concernant la zone de forte densité:
« La distance minimale entre un bâtiment et les limites de parcelles voisines est égale à la moitié de la hauteur sur la corniche mesurée conformément à l’art. 66. Elle est de cinq mètres au moins ».
Quant à l’art. 6.6 al. 2 RPGA 2007, il prévoit ce qui suit :
« […]
L’implantation des bâtiments doit s’appuyer au moins sur deux limites parcellaires, dont une est le domaine public. Toutefois, le retrait du domaine public est possible si l’espace libéré est traité sous forme de cour à dominante minérale renforçant la relation avec l’espace public.
[…] ».
Dans une précédente affaire concernant la même société constructrice et la même parcelle, le tribunal avait notamment retenu à propos de l’implantation des constructions « […] que la règle future relative à l’implantation d’un bâtiment au moins sur deux limites parcellaires n’est pas compatible avec la réglementation actuelle en particulier l’art. 21 du règlement communal sur les distances aux limites, dès lors que les dispositions du règlement communal actuel et celles du projet RPA s’excluent l’une l’autre» (AC.2006.0251 précité, consid. 11).
c) En l’occurrence, la procédure de révision de la réglementation en matière de construction engagée par la municipalité entraîne un changement d’affectation de la parcelle litigieuse, laquelle passe de la zone de forte densité à la zone village. La décision entreprise postule une application conjointe de la réglementation actuelle et de celle en cours d’élaboration dans la mesure où elle impose que la distance aux limites minimale de cinq mètres prévue par le règlement de zone actuel soit respectée (art. 21 RPA 1972) tout en exigeant que l’implantation des nouvelles constructions s’effectue sur deux limites parcellaires (art. 6.6 RPGA 2007). Il n’est pas contesté que ces dispositions sont contradictoires (voir aussi AC.2006.0251 précité, consid. 11).
A défaut d’être conciliables, exiger le respect des deux réglementations susmentionnées revient à interdire de facto toute réalisation sur une parcelle pourtant située en zone constructible. Cette question peut néanmoins souffrir de demeurer indécise dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté pour les motifs qui suivent.
d) En effet, si le projet est contraire à l'art. 21 RPA 1972, la recourante conteste que cette réglementation soit encore applicable. Mais, même en laissant ouverte cette dernière question, le projet litigieux n'est pas conforme, s'agissant du respect de la distance aux limites, au RPGA 2007. Comme l'a relevé la municipalité et au vu des plans au dossier, le projet litigieux ne s'appuie que sur une limite parcellaire, soit celle de la parcelle n° 8557. Elle ne s'appuie en revanche pas sur la limite du domaine public et l'espace libéré n'est pas traité sous forme de cour à dominante minérale renforçant la relation avec l'espace public, comme l'exige l'art. 6.6 RPGA 2007.
L’autorité intimée considère encore que le projet litigieux constitue non pas un ensemble résidentiel de trois unités, mais un seul et unique bâtiment. Son volume excède en conséquence les exigences de l'art. 6.6 al. 3 RPGA 2007.
a) L'art. 6.6 al. 3 RPGA 2007 prévoit ce qui suit concernant la volumétrie des nouvelles constructions situées dans la zone village :
« […]
Le volume bâti d’une unité est limité à 1'500 m3 SIA. En cas de réalisation d’un ensemble de bâtiments contigus, les différents corps doivent être traités de façon distincte, de manière à s’intégrer dans le contexte villageois. Cette distinction doit se faire en façade (élément de modénature, couleurs, matériaux) et en volumétrie.»
Cette règle doit être lue en relation avec l'art. 6.1 RPGA 2007 selon lequel la réglementation de la zone village a pour but de préserver les villages existants et de permettre leur extension. On comprend qu'il exige une reproduction ou imitation de ce milieu, lequel est caractérisé par des bâtiments de volume modeste, contigus et conçus sans recherche d'une uniformité architecturale; c'est dans ce but de reproduction ou imitation que la règle limite le volume à 1500 m3 et exige des traitements différenciés en façade et en volumétrie. Par ailleurs les bâtiments du milieu existant sont en général indépendants, en ce sens qu'ils sont dépourvus de communications au travers des murs mitoyens. En conséquence et en fonction de ce même but, les notions imprécises d'"unité" et de "corps" à l'art. 6.6 al. 3 RPGA 2007 peuvent recevoir la même signification que le terme de "bâtiment", avec ce résultat qu'un ensemble nouveau ne sera composé que de bâtiments indépendants, au volume individuel inférieur ou égal à 1'500 m3, et traités de manière différenciée en façade et en volumétrie. Ainsi, l'extension du village reproduira non seulement l'apparence extérieure et superficielle mais aussi la structure du milieu existant. Cette interprétation de l'art. 6.6 al. 3 RPGA 2007 peut se justifier au regard de l'art. 6.1 RPGA 2007 et elle s'inscrit dans le cadre du pouvoir d'appréciation qui appartient à l'autorité communale (cf. AC.2011.0241 du 5 octobre 2012, consid. 4a).
La jurisprudence a établi les critères permettant de distinguer la présence d'un seul bâtiment de celle de plusieurs bâtiments juxtaposés, jumelés ou mitoyens; il est notamment tenu compte de la conception architecturale des constructions prévues et des liaisons fonctionnelles existant entre celles-ci ou avec d'éventuels locaux communs (AC.2009.0083 du 28 janvier 2010, consid. 9a).
b) En l’occurrence, seule l’existence de plusieurs unités distinctes les unes des autres pourrait justifier le volume du projet litigieux, lequel totalise plus de 3500 m3. Si les décrochements et le traitement spécifique des façades et toitures nord-est et sud-ouest pourraient éventuellement laisser penser que tel est le cas, les plans intérieurs tendent au contraire à démontrer qu’il s’agit bien d’un bâtiment unique devant être considéré comme une seule et même unité. Cette interprétation est au demeurant corroborée par l’unité fonctionnelle que présentent les différents corps du bâtiment, lesquels sont reliés par une partie centrale qui abrite non seulement un sas d’entrée et une cage d’escalier communs à tout l’immeuble mais également certaines pièces des appartements situés de part et d’autre de celle-ci. Enfin, la demande de permis de construire fait état d'un seul bâtiment (voir page 5 de ladite demande).
Dans ces circonstances, c'est à juste titre que la municipalité a considéré que la volumétrie du projet litigieux, en tant que bâtiment unique, excédait largement la limite de 1'500 m3 par unité imposée par l'art. 6.6 RPGA 2007. Le projet n'étant pas réglementaire sur ce point également, il n'y a pas besoin d’examiner les autres irrégularités alléguées par les opposants, notamment celles relatives à la hauteur, au nombre de niveaux, et à l’intégration du projet dans la future zone village.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté et la décision de la municipalité confirmée. Succombant, la société recourante supporte les frais de justice qui seront réduits en l’absence d’audience (art. 49 et 50 LPA-VD). Il y a en outre lieu d’allouer des dépens en faveur de la municipalité et des opposants Genetti et consorts, qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel. Les opposants PPE Constellation A et B ayant déclaré s’en remettre à la justice, il n'y a pas lieu de leur allouer de dépens (art. 49 et 55 ss LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 7 novembre 2011 est confirmée.
III. L'émolument de justice, de 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge de TFI Vaud SA.
IV. TFI Vaud SA versera à la Commune de Montreux un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V. TFI Vaud SA versera à Sylviane Genetti, Jean-Philippe Genetti et Markus Egli, créanciers solidaires, une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 février 2013
La présidente: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.