TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2013
Composition
greffière.
recourant
Olivier ROUVE, à Bex, représenté par Me Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Bex, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
tiers intéressé
Jean-François COSSETTO, à Bex, représenté par Me Tony DONNET-MONAY, avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours Olivier ROUVE c/ décision de la Municipalité de Bex du 21 septembre 2011 (ordre de remise en état, suppression de châssis rampants sur la toiture d'un bâtiment construit sur la parcelle n° 598)
Vu les faits suivants :
A. Le 27 avril 2007, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a accordé à Jean-François et Marie-Noëlle Cossetto, propriétaires de la parcelle n° 548 du registre foncier, au lieu-dit l'Allex d'Enhaut à Bex, le permis de construire deux bâtiments contigus avec 8 appartements sur leur bien-fonds. Celui-ci est compris dans le périmètre du plan partiel d'affectation L'Allex d'Enhaut, approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1990, qui permet la construction de bâtiments d'habitation familiale.
B. A propos des toitures et des lucarnes, le règlement du plan partiel d'affectation (RPPA) dispose ce qui suit:
Art. 16 - Toitures
Les toits seront à 2 pans avec une pente minimum de 30°. Le faîte principal sera orienté selon la direction E/O. La couverture sera réalisée en tuiles de terre cuite.
Art. 17 – Lucarnes
Les ouvertures dans les combles seront réalisées par des lucarnes d'une largeur maximale de 1.5 m hors tout. La largeur additionnée des lucarnes ne dépassera pas la moitié du pan de toit. Sur les pans nord les châssis rampants sont autorisés.
C. Après l'octroi du permis de construire, la parcelle a été vendue à Olivier Rouvé, qui a repris le projet de construction et qui a demandé à la municipalité de pouvoir procéder à certaines modifications. Après différents entretiens avec des agents de la commune, Olivier Rouvé a soumis le 18 février 2010 à la municipalité un dossier avec une liste des "modifications apportées au projet mis à l'enquête". Ce document est ainsi libellé:
"A. Général
– Nom du maître de l'ouvrage: M. Rouvé au lieu de M. Cossetto […]
B. Bâtiment
– Ajout de panneaux solaires thermiques/photovoltaïques.
– Couleur façades: bât. Est: gris clair (au lieu de ocre); bât. Ouest: blanc (au lieu de jaune).
– Couleur toitures: noir anthracite uni (au lieu de terre cuite tacheté)
– Ferblanterie en zinc au lieu de cuivre.
– Cheminée pour chaque appartement.
– Balcon sur la façade Ouest.
– Fenêtres triangulaires sur le tympan des 4 lucarnes au Sud.
– Baies vitrées modifiées sur les 2 appartements Ouest.
– Extension du sous-sol jusqu'au chemin à l'Ouest.
C. Aménagements extérieurs:
– Entrée avec rampe "local concierge" au Nord.
– Piscine dans le jardin côté Ouest.
– Escaliers vers local technique piscine et WC.
– Cabanons de jardin, barbecues."
A ce document étaient joints un plan de situation ainsi que des plans et coupes des deux bâtiments, mettant en évidence (au feutre rose) les modifications précitées. Le plan "façade sud – côté ouest" figure une surface, sur toute la longueur de la toiture et directement sous le faîte et au-dessus des lucarnes, avec deux rangées de rectangles identiques juxtaposés, correspondant manifestement aux panneaux solaires. Olivier Rouvé a en outre fourni, avec les plans, un autre document, sur une page A4, portant le titre "détail énergie solaire pour bâtiment A et B". Une copie en réduction du plan de la façade sud y est reproduite, avec les indications suivantes:
"Surface totale jusqu'à 92 m2
2 rangées de 46 éléments (23 ml par bâtiment)
dont 46 panneaux photovoltaïques,
38 solaires thermiques pour eau chaude sanitaire
et 8 éléments vitrés."
Ce document comporte trois illustrations: la photographie d'un "panneau solaire VELUX" deux photographies de toit avec la légende: "exemple d'intégration – les panneaux solaires sont intégrés sur un châssis identique aux fenêtres VELUX".
Olivier Rouvé a encore remis à la municipalité un document intitulé "Convention d'accord entre le propriétaire de la parcelle n° 548 et les propriétaires concernés par le PPA L'Allex d'Enhaut pour la dérogation au périmètre d'implantation (piscine-cabanons)". Il porte la signature des propriétaires de sept parcelles voisines, parmi lesquels Jean-François Cossetto (parcelle n° 283).
D. Le 1er mars 2010, le service technique de la commune a établi le préavis suivant à l'intention de la municipalité:
"Modifications apportées au projet initial avec adjonction de 2 cabanes de jardin de 3 m2 chacune, d'une piscine de 36 m2 au sol, d'un balcon face Sud-Ouest et agrandissement du sous-sol côté Ouest. Bâtiment se situant en zone du PPA L'Allex d'Enhaut et avec l'accord écrit de tous les voisins faisant partie du PPA, acceptation avec dispense d'enquête et permis".
Le 24 mars 2010, la municipalité a délivré à Olivier Rouvé, sans enquête publique préalable (dispense d'enquête), un permis de construire pour la "modification du projet initial avec adjonction de 2 cabanes de jardin, une piscine, un balcon en façade Sud-Ouest et agrandissement du sous-sol à l'Est". Dans une lettre du même jour destinée au constructeur, la municipalité explique que la dispense d'enquête publique est justifiée "vu l'accord signé des propriétaires voisins et compte tenu de la minime importance des travaux d'une part, et considérant d'autre part l'autorisation de construire délivrée le 27 avril 2007 suite à l'enquête publique". Ni le permis de construire ni la lettre ne mentionnent expressément les panneaux solaires.
E. Olivier Rouvé a fait construire les bâtiments précités. Le 27 août 2011, il a écrit à la municipalité afin de préciser ou rectifier certains éléments, étant donné que son voisin Jean-François Cossetto avait laissé entendre, dans une lettre, que la réalisation du projet ne respectait pas en tous points les autorisations délivrées (il dénonçait la pose de lucarnes à châssis rampants sur le pan sur de la toiture du bâtiment, en contravention avec l'art. 17 RPPA). A propos des "fenêtres de toit", Olivier Rouvé a notamment écrit ce qui suit, après avoir fait référence au dossier qu'il avait déposé en vue d'obtenir le permis de construire complémentaire:
"[…] De toute bonne foi, je pensais que l'intégration du puits de lumière avait été acceptée formellement par la municipalité. Finalement, en cours de construction et pendant l'élaboration de l'aspect énergétique avec la société Solaire 1300 de Gryon, mon choix pour les panneaux s'est porté sur la marque suisse 3S. Pour des raisons techniques, j'ai prévu trois rangées au lieu de deux puisque les panneaux avaient d'autres dimensions, sans pour autant changer la surface totale. Pour des raisons de coût des appartements encore à vendre, j'ai décidé de supprimer 6 des 8 éléments vitrés mis à l'enquête et validée par le permis de construire, et de n'en conserver que deux.
Je connaissais la teneur de l'article 17 [RPPA] mais dans la mesure où mes éléments vitrés ne sont pas de simples Velux posés au milieu de la toiture et la défigurant, mais des éléments vitrés de même apparence que les 100 autres, j'étais simplement et en toute bonne foi parti de l'idée que le dispositif était admis.
J'ai appris que la pose de lucarnes à châssis rampant avait été interdite lors de la rédaction du règlement de ce PPA en 1988, car elles auraient pu éblouir la faune dans la zone du Marais. Fort de cette explication, je pensais d'autant plus que la pose de 100 m2 de panneaux en verre avait obtenu la dérogation au but visé par cet article.
Le bâtiment a commencé sa production d'électricité que nous réinjectons dans le réseau des FMA depuis quelques jours; nous produirons chaque année jusqu'à 10'000 Kwh et couvrions 30 à 40 % de nos besoins en eau chaude avec les panneaux thermiques. "
F. Le 21 septembre 2011, la municipalité a imparti à Olivier Rouvé un "délai au 30 novembre pour éliminer les châssis rampants installés sans autorisation". Cette décision indiquait la voie du recours au Tribunal cantonal. Elle se référait notamment à "l'intervention de M. Jean-François Cossetto, propriétaire voisin, dénonçant certaines irrégularités dans la construction [d'Olivier Rouvé]".
G. Agissant le 21 octobre 2011 par la voie du recours de droit administratif, Olivier Rouvé demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision municipale du 21 septembre 2011. Il fait valoir que les deux châssis rampants dont la municipalité demande l'élimination, "perdus au milieu de 104 panneaux solaires" et donc "totalement invisibles", ont été autorisés le 24 mars 2010.
H. Dans sa réponse du 21 décembre 2011, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le 13 février 2012, Jean-François Cossetto s'est déterminé sur le recours en tant que tiers intéressé. Il conclut à son rejet, la décision municipale étant confirmée.
Le recourant a répliqué le 19 avril 2012, en requérant une inspection locale pour que, le cas échéant, "la Cour puisse apprécier, mieux que sur de simples photographies [NB: des photographies du pan de toit litigieux ont été produites] l'atteinte ou le préjudice esthétique notamment, au regard du coût de remise en état". A ce propos, il fait valoir que sa perte serait d'au moins 30'000 fr., en cas d'exécution de la décision attaquée. La municipalité ainsi que Jean-François Cossetto ont présenté de brèves observations sur la réplique.
Le 3 avril 2012, le juge instructeur a informé les parties que la cause paraissait pouvoir être jugée sans visite des lieux ni audience de débats.
Considérant en droit :
La décision attaquée, qui ordonne une remise en état au motif que des travaux de construction ont été réalisés sans droit – c'est-à-dire sans respecter le contenu du permis de construire – peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La qualité pour agir, en l’espèce, est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Le constructeur visé par l'ordre de remise en état remplit manifestement ces conditions. Le présent recours respecte les autres exigences formelles de recevabilité. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Le recourant conteste l'ordre d'"éliminer les châssis rampants installés sans autorisation" parce que, d'après lui, ils ont bel et bien été autorisés.
a) Ayant acquis le terrain litigieux après que le précédent propriétaire avait obtenu un permis de construire pour la réalisation de deux bâtiments d'habitation accolés, le recourant a demandé à la municipalité d'autoriser des modifications du projet de son prédécesseur. La municipalité l'a invité à déposer un dossier indiquant les modifications concernées. Ce dossier a été remis à l'autorité le 18 février 2010. Le permis de construire complémentaire a ensuite été délivré le 24 mars 2010. Le projet n'a pas été mis à l'enquête publique mais les voisins directs, dont Jean-François Cossetto, en avaient eu connaissance préalablement, puisqu'ils avaient été invités à signer un accord ou une convention avec le constructeur.
L'intitulé du permis de construire complémentaire – "modification du projet initial avec adjonction de 2 cabanes de jardin, une piscine, un balcon en façade Sud-Ouest et agrandissement du sous-sol à l'Est" – ne mentionne pas expressément les panneaux solaires sur le pan sud de la toiture. Il n'est toutefois pas contesté que l'installation d'une série de panneaux solaires à cet endroit faisait partie des modifications pour lesquelles le permis de construire complémentaire avait été demandé. Il n'est pas non plus contesté que la municipalité était fondée à autoriser cette installation, l'autorisation étant au reste sur ce point conforme à la règle de l'art. 18a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui dispose que "dans les zones à bâtir […], les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu'elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d'importance cantonale ou nationale".
b) Cela étant, il y a lieu d'examiner si, en autorisant la pose de panneaux solaires, la municipalité avait également autorisé la présence, dans la bande (ou les rangées) de panneaux solaires s'étendant d'un bout à l'autre du pan de toit, d'ouvertures ou fenêtres dénommées "châssis rampants" (ou velux – cf. Benoît Bovay et al. Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, glossaire p. 648). Le recourant relève que les deux ouvertures litigieuses sont parfaitement intégrées dans la bande de panneaux solaires. Il ressort en effet d'une photographie figurant au dossier communal que ces deux ouvertures remplacent en quelque sorte des panneaux solaires, la vitre étant au même niveau que les panneaux adjacents.
La liste des modifications du projet initial, établie par le recourant le 18 février 2010, ne mentionne pas expressément les ouvertures parmi les panneaux solaires à ajouter. Toutefois, le document annexe intitulé "détail énergie solaire pour bâtiment A et B" fait clairement référence à "8 éléments vitrés" en plus des 84 panneaux solaires, pour constituer une surface de 92 éléments (2 bandes de 46 éléments). Ce même document contient des illustrations, dont on peut déduire que les "éléments vitrés" seraient comparables à des fenêtres Velux (ou châssis rampants). En consultant ce document, la municipalité devait comprendre que le recourant entendait installer sur son toit non seulement des panneaux solaires, mais également 8 éléments sans fonction thermique/photovoltaïque, correspondant à des fenêtres Velux, susceptibles d'être bien intégrés au sein des panneaux solaires. Ni le service technique communal, dans son préavis, ni la municipalité n'ont discuté cet élément du projet; ils n'ont émis aucune réserve sur les panneaux solaires en tant que tels, ni sur les "éléments vitrés" ou les Velux mentionnés dans ce document.
Dans ces conditions, une interprétation du permis de construire du 24 mars 2010 selon les règles de la bonne foi – en fonction de ce que devait déduire un administré ordinaire, sur la base du libellé du permis de construire et du contenu du dossier soumis à la municipalité – conduit à la conclusion suivante: la municipalité a autorisé l'installation d'une bande, ou de rangées de panneaux solaires avec quelques "éléments vitrés" intégrés dans cette bande, équivalant à des châssis rampants ou velux, ne servant pas à capter l'énergie solaire.
c) Après la réalisation des travaux, il a été constaté que seuls deux, et non pas huit, châssis rampants avaient été installés dans la bande de panneaux solaires. La municipalité ne pouvait pas considérer que ces deux éléments n'avaient pas été autorisés, elle avait inclus dans son autorisation du 24 mars 2010 la possibilité d'en réaliser huit. C'est donc à tort que la municipalité a fondé l'ordre de remise en état sur l'absence d'autorisation de construire. Les griefs du recourant se révèlent ainsi bien fondés. Il convient de relever qu'il n'est pas prétendu que, sur ce point, l'autorisation du 24 mars 2010 devrait être révoquée.
d) Il s'ensuit que le recours doit être admis et que l'ordre de remise en état doit être annulé.
Le tiers intéressé (qui avait dénoncé l'affaire à la municipalité, et dont la situation correspond à celle de l'opposant, lorsqu'il y a enquête publique), a conclu au rejet du recours; vu le sort de la cause, il succombe. Il doit donc supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD) et payer des dépens au recourant, assisté d'un avocat. (art. 55 LPA-VD). Il n'y a pas lieu de condamner la commune de Bex à payer les frais de justice et des dépens (cf. notamment arrêt CDAP AC.2002.0202 du 14 octobre 2004).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 21 septembre 2011 par la Municipalité de Bex est annulée.
III. Les frais de justice, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Jean-François Cossetto.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à Olivier Rouvé à titre de dépens, est mise à la charge de Jean-François Cossetto.
Lausanne, le 15 février 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.