TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 septembre 2012
Composition
M. André Jomini, président; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure, et M. Georges-Arthur Meylan, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
Yves SEMADENI,
Pavlina SEMADENI,
Yvette CHEVALLEY,
Claude CHEVALLEY,
Edouard SEMADENI,
Nathalie TRAVERSINI,
Uwe SCHIFFKE,
Christina FIEDLER,
Peter LINDHOLM,
Joëlle RUTISHAUSER,
Yves RUTISHAUSER,
Sandra JARVIS,
Bruce JARVIS, tous à Chamby et représentés par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de la commune de Montreux, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Constructrice
IDM DEVELOPPEMENT ET CONSEILS IMMOBILIERS SA, à Genève, représentée par Me Jean-Claude PERROUD, avocat à Lausanne,
Objet
Recours Yves SEMADENI et consorts c/ décision de la Municipalité de Montreux du 11 août 2011 (construction de villas à la route de Chaulin)
Vu les faits suivants
A. Christiane Delajoux est propriétaire des parcelles n° 3702 et n° 3747 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Ces deux parcelles, chacune d’environ 1'350 m2, sont adjacentes. Sur la parcelle n° 3747 se trouve une maison individuelle, avec un garage.
Ces terrains sont compris dans le périmètre du plan de quartier "A Chaulin", qui a été adopté par le Conseil communal de Montreux le 26 juin 1991 et qui a été approuvé par le Conseil d’Etat le 30 octobre 1992. Ce quartier se situe en amont de l’agglomération de Montreux. Le périmètre est subdivisé en trois sous-périmètres constructibles : le secteur de village ; le secteur d’habitat familial groupé ; le secteur d’habitat familial individuel. Les deux parcelles de Christiane Delajoux sont incluses dans le secteur d’habitat familial individuel, destiné selon l’art. 38 du règlement du plan de quartier (RPQ), à "l’habitation familiale individuelle, sous forme de villas familiales comportant au plus deux logements".
B. Au nom de Christiane Delajoux, la société IDM Développement et conseils immobiliers SA (ci-après: la société IDM), promettant-acquéreur des deux immeubles, a déposé une demande de permis de construire pour deux villas familiales chacune à deux logements, soit une villa sur la parcelle n° 3702 et une autre sur la parcelle n° 3747 (après démolition des bâtiments existants sur cette dernière parcelle).
Les deux maisons projetées – villas A et B – sont semblables. Elles ont l'une et l'autre un garage au sous-sol (garage commun pour quatre automobiles). Elles comportent un rez-de-chaussée, un étage et des combles, sous un toit à deux pans. Dans chaque maison, les deux appartements sont en quelque sorte symétriques et ils s'inscrivent en plan dans un quadrilatère (presque un carré). Chaque appartement est doté d'une entrée indépendante, sur deux façades opposées.
Le dossier du projet – un plan de situation, des plans et coupes à l'échelle 1:100 – a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 14 juin 2011.
Une opposition collective a été déposée le 14 juin 2011 notamment par Yves Semadeni, Pavlina Semadeni, Yvette Chevalley, Claude Chevalley, Nathalie Traversini, Uwe Schiffke, Christina Fiedler, Peter Lindholm, Joëlle Rutishauser, Yves Rutishauser, Sandra Jarvis et Bruce Jarvis (ci-après: les opposants, ou Yves Semandeni et consorts), tous à Chamby/Montreux et agissant par l'intermédiaire d'un avocat (l'opposition était encore signée par des tiers). Les opposants ont fait valoir que chacun des deux bâtiments nouveaux serait en réalité un ensemble de deux villas jumelées; le projet ne serait donc pas réglementaire, l'art. 38 RPQ permettant la construction de villas familiales à deux logements et non pas de villas jumelées sur la même parcelle.
Il ressort du plan de situation que les opposants Bruce et Sandra Jarvis (parcelle n° 4197), Claude et Yvette Chevalley (parcelle n° 4211), Uwe Schiffke et Christina Fiedler (parcelle n° 12486) sont propriétaires ou copropriétaires d'immeubles adjacents soit à la parcelle n° 3702, soit à la parcelle n° 3747.
C. Par un acte du 3 juillet 2011 destiné à la Municipalité de la commune de Montreux, l'avocat des opposants précités, déclarant agir "au nom de plus de la moitié des propriétaires du périmètre du plan de quartier "A Chaulin", et dont les immeubles représentent largement plus de la moitié de l'estimation fiscale totale", a fait valoir que la Municipalité était "tenue d'établir la modification du plan de quartier dont elle est saisie valablement par la double majorité requise des propriétaires du périmètre". La modification demandée tendait à empêcher que les constructions dans le secteur d'habitat familial individuel (art. 38 ss RPQ) puissent être dotées de toitures plus hautes que dans le secteur d'habitat familial groupé (art. 27 ss RPQ), ou en d'autres termes à harmoniser les régimes applicables à ces deux secteurs "sur le plan de la hauteur des faîtes à tout le moins".
D. Le 18 juillet 2011, la Municipalité a écrit à l'architecte de la société IDM, pour l'informer que différents points devraient être réglés avant la délivrance du permis de construire (remplacement de velux par des tabatières, correction de la surface bâtie, plan complémentaire pour les murs des entrées de parkings); elle l'a invité à fournir des plans modifiés. L'architecte a remis le 28 juillet 2011 à la Municipalité deux jeux de plans à l'échelle 1:100, avec les modifications requises.
Dans le dossier de la commune, un timbre avec la mention "annulé" a été apposé sur les plans au 1:100 mis à l'enquête publique. Les plans modifiés ont été classés avec la mention "nouveau plan".
E. La Municipalité a délivré à la société IDM un permis de construire portant la date du 16 août 2011, pour un ouvrage ainsi décrit: démolition des bâtiments AI 4342 a et b; construction de deux villas familiales à deux logements; pose de panneaux solaires.
Le 11 août 2011, la Municipalité a envoyé à l'avocat des opposants une décision avec un double objet: d'une part le rejet de l'opposition collective au projet de construction de la société IDM; d'autre part, un refus d'entrer en matière sur la demande de modification du règlement du plan de quartier "A Chaulin".
S'agissant du premier point, la Municipalité a estimé que le projet était réglementaire, sur la base des nouveaux plans fournis. Il est prévu sur chaque parcelle "une seule unité bâtie" ou "un seul volume bâti, séparé en sa moitié pour se répartir en deux logements dont la distribution intérieure est totalement symétrique, hormis le garage commun". L'autorisation porte donc sur deux villas familiales comportant deux logements, ce qui est conforme à l'art. 38 RPG, et non pas sur deux groupes de deux bâtiments accolés.
A propos du second point, la décision municipale est ainsi libellée:
"Le périmètre du PQ 'A Chaulin' est aujourd'hui réalisé dans sa quasi-totalité, seul un bien-fonds sera encore non bâti une fois le projet Delajoux réalisé. La révision en cours du plan général d'affectation maintient le dispositif du PQ, de manière à ce qu'en cas de démoliltion-reconstruction, le concept du PQ puisse perdurer.
La demande de modification vise à interférer dans la procédure de délivrance du permis de construire […]. En tout état de cause, le permis de construire ne pourrait être refusé à l'appui de l'art. 77 LATC, car la procédure de modification du PQ n'est aujourd'hui pas envisagée et ne serait dès lors pas susceptible d'être soumise à l'enquête publique dans le délai de 8 mois imparti par la loi (art. 77 al. 2 LATC).
La Municipalité n'entre dès lors pas en matière sur la demande de modification du PQ 'A Chaulin' et fonde sa décision sur la base de l'art. 75 al. 2 LATC, car il s'agit bien d'une demande de révision d'un plan d'affectation et non d'élaboration d'un plan de quartier au sens de l'art. 67 al. 2 LATC."
F. Les opposants Yves Semadeni et consorts, auxquels s'est ajouté Edouard Semadeni (en tant que propriétaire de la parcelle n° 2472, adjacente à la parcelle no 3747, qui n'avait pas formé opposition lors de l'enquête publique), ont recouru ensemble, toujours représentés par leur avocat, contre la décision de la Municipalité. Selon les conclusions de l'acte de recours du 9 septembre 2011, ils demandent à la Cour de droit administratif et public d'annuler la décision délivrant le permis de construire, ainsi que le refus d'entrer en matière sur la demande d'étude du plan de quartier, le dossier devant être renvoyé à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 12 octobre 2011, la société IDM conclut au rejet du recours. La Municipalité prend les mêmes conclusions dans sa réponse du 16 décembre 2011.
La possibilité a été donnée aux parties de déposer des observations complémentaires. Le 10 février 2012, les recourants, la constructrice et la Municipalité ont déposé une écriture, sans modifier leurs conclusions.
Considérant en droit
La Cour examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) La décision d’octroi du permis de construire en levant les oppositions, prise par la municipalité, est une décision susceptible de recours au sens de l’art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. La qualité pour agir, en l’espèce, est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) : le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Dans le domaine de l’aménagement du territoire et des autorisations de construire, le droit cantonal doit reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir selon l’art. 75 LPA-VD doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection.
Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a développé une jurisprudence au sujet de la qualité pour recourir du voisin (cf., en dernier lieu, ATF 137 II 30). Souvent, la nature ou le degré de l’atteinte dépend de la distance entre l’ouvrage projeté et le bien-fonds du voisin. Le critère de l’éloignement peut aussi entrer en considération pour déterminer si l’admission du recours peut procurer un avantage pratique au voisin, lui permettant d’invoquer un intérêt digne de protection. En l’espèce, les propriétés de plusieurs recourants sont directement voisines des parcelles de la constructrice intimée. Ces recourants ont qualité pour recourir contre l'octroi du permis de construire. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours, dans cette mesure. Il n'est par conséquent pas nécessaire d'examiner si chacun des recourants – notamment celui qui n'a pas formé opposition pendant l'enquête publique - peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection.
b) La décision municipale de refus d'entrer en matière sur la demande de modification du règlement du plan de quartier "A Chaulin" est également objet du recours. Cette demande de modification a été soumise à la Municipalité, après l'enquête publique du projet de la constructrice intimée, par des propriétaires fonciers affirmant constituer ensemble plus de la moitié des propriétaires du périmètre de ce plan de quartier, dont les immeubles représenteraient plus de la moitié de l'estimation fiscales totale de ce périmètre. Cette double majorité est requise pour imposer à la municipalité d'introduire une procédure d'établissement d'un plan de quartier, en vertu de l'art. 67 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; cf. infra, consid. 3). S'il n'est pas contesté par la Municipalité que la requête du 3 juillet 2011 émanait d'un groupe de propriétaires fonciers remplissant la condition de la double majorité, il n'est pas certain que les actuels recourants forment, à eux seuls, un groupe de propriétaires remplissant cette condition. On peut se demander si, pour que le recours contre le refus d'entrer en matière soit recevable, il ne devrait pas être formé par l'ensemble des propriétaires habilités à se prévaloir du droit d'initiative de l'art. 67 al. 2 LATC. Cette question de recevabilité peut toutefois demeurer indécise, vu le sort à réserver aux griefs des recourants sur le fond.
Les recourants critiquent l'octroi du permis de construire parce que, selon eux, la Municipalité a autorisé la construction sur chaque parcelle de deux villas, et non pas d'une villa familiale au sens de l'art. 38 RPQ.
a) Le type de constructions autorisées dans le secteur d'habitat familial individuel du plan de quartier est défini ainsi à l'art. 38 RPQ: il s'agit de villas familiales comportant au plus deux logements. Déjà à l'époque de l'élaboration de ce plan de quartier, une villa pouvait être comprise, dans l'interprétation des règles vaudoises de police des constructions, non seulement comme une maison individuelle, mais aussi comme une maison comportant deux appartements, pour deux familles (cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 49). Cela étant, il n'est pas toujours aisé de faire la distinction entre une villa familiale de deux logements, d'une part, et deux villas juxtaposées, jumelles ou mitoyennes (cf. Marti, op. cit., p. 50 ss). A ce propos, la jurisprudence cantonale prévoit une appréciation concrète en fonction des critères suivants: la destination des constructions en cause et leurs liaisons fonctionnelles (avec les éventuels locaux communs); les dimensions des constructions, leurs surfaces de plancher respectives, la conception architecturale et les matériaux des revêtements extérieurs; l'apparence extérieure, en particulier l'impression donnée à un observateur; les objectifs de la planifications communale et cantonale (voir notamment les chroniques de jurisprudence cantonale in RDAF 2008 I p. 253 et RDAF 2007 I p. 125; cf. aussi arrêt AC.2009.0222 du 4 janvier 2010, consid. 2b).
b) Dans le cas particulier, il ressort clairement d'une analyse des plans de la constructrice que, sur chacune des deux parcelles concernées, le bâtiment projeté peut être qualifié de villa familiale de deux appartements. L'aspect extérieur est déterminant (étant rappelé que les deux villas sont quasiment identiques) et, en l'occurrence, il apparaît que chaque bâtiment est bien une seule maison. En outre, le garage est commun, avec une seule entrée par villa. En réalité, on ne voit pas sur la base de quel critère on pourrait qualifier une de ces maisons de villas juxtaposées. L'analyse de plans du projet est suffisante pour effectuer cette appréciation et pour considérer que la Municipalité n'a pas violé le droit communal – en l'occurrence l'art. 38 RPQ – en autorisant, sur chaque parcelle, la construction d'une villa. Il n'y avait pas lieu, dans cette appréciation, d'appliquer d'autres règles du droit communal définissant la notion de villa, la règle de l'art. 38 RPQ étant suffisamment claire au regard des critères précités (cf. supra, consid. 2a).
Au demeurant, l'analyse des plans du projet permet de résoudre la question litigieuse sans qu'il soit nécessaire de procéder à une inspection locale. Une telle mesure d'instruction permettrait certes d'observer la nature ou la structure des bâtiments existants dans le périmètre du plan de quartier "A Chaulin", en particulier dans les secteurs d'habitat familial individuel; mais la comparaison de différents bâtiments, existants et projetés, n'est pas pertinente pour l'interprétation de l'art. 38 RPQ.
Il convient d'ajouter que c'est manifestement à tort que les recourants prétendent, dans leurs observations complémentaires, que les plans mis à l'enquête publique n'étaient pas valables puisqu'ils ont été ensuite annulés, et donc que le projet était vicié à propos d'un élément essentiel. Le timbre "annulé", apposé par l'administration sur les premiers plans, est simplement destiné à attirer l'attention sur le fait que seul le nouveau jeu de plans, produit par la constructrice sur requête de la Municipalité après l'enquête publique, figure le projet autorisé par le permis de construire. Les nouveaux plans mentionnent les modifications demandées par la Municipalité; cette autorité n'a pas pour autant prononcé que les plans mis à l'enquête publique étaient nuls. Quoi qu'il en soit, les premier et second jeux de plans peuvent l'un et l'autre servir de base à l'analyse du projet, pour déterminer s'il s'agit ou non de villas juxtaposées, car les modifications ne portent pas sur la structure ou la conception des bâtiments.
En définitive, les griefs des recourants à l'encontre de l'octroi du permis de construire sont mal fondés et ils doivent être rejetés.
Les recourants se plaignent par ailleurs du refus de la Municipalité d'entrer en matière sur leur demande de modification du plan de quartier "A Chaulin".
a) La démarche effectuée auprès de la Municipalité, le 3 juillet 2011, après la fin de l'enquête publique relative au projet de construction litigieux, était présentée comme une demande au sens de l'art. 67 al. 2 LATC, qui a la teneur suivante (cette norme, sous le titre "procédure d'établissement", fait partie d'une section de la LATC consacrée au plan de quartier):
"Elle [la municipalité] est tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est faite par la moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant que les conditions de l'article 66 sont respectées. La municipalité n'est pas liée par les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre".
b) Dans le cas particulier, la demande des intéressés ne tendait pas à l'établissement d'un plan de quartier, puisque ce plan, avec un périmètre qui n'est pas critiqué, existe déjà depuis une vingtaine d'années. La demande avait pour objectif une modification de clauses réglementaires dans un secteur du plan de quartier - le secteur d'habitat familial individuel, composé de deux sous-périmètres, au sud-est et au sud-ouest du périmètre général –, à propos de la hauteur des constructions ou des toits. Cette situation n'est pas directement visée par l'art. 67 al. 2 LATC. Un groupe de propriétaires fonciers ne peut donc pas se prévaloir de cette règle pour imposer à la municipalité d'entrer en matière sur une modification du régime juridique applicable, en vertu d'un plan de quartier, à leurs terrains et à des parcelles voisines. Cela étant, le droit d'initiative conféré aux propriétaires fonciers par l'art. 67 al. 2 LATC, quand il tend véritablement à l'établissement d'un plan de quartier dans un périmètre idoine, n'impose pas dans tous les cas à l'autorité communale d'entrer en matière (cf. arrêt AC.2007.0041 du 5 juillet 2007, cité in RDAF 2008 I p. 231; cf. aussi arrêt AC.2009.0249 du 24 août 2010).
c) Les recourants dont la propriété se trouve dans le secteur d'habitat familial individuel du plan de quartier – les recourants Jarvis, en particulier – n'expliquent pas en quoi ils auraient intérêt à ce que les possibilités de construire sur leur terrain soient restreintes. Quant aux recourants dont les habitations se trouvent dans d'autres secteurs du plan de quartier, on comprend qu'ils souhaiteraient que les maisons du secteur d'habitat familial individuel soient moins hautes, afin de préserver notamment la vue qu'ils ont depuis leur maison.
L'art. 21 al. 2 LAT dispose que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Dans un quartier déjà largement bâti, on ne voit pas, sur la base de l'argumentation des recourants, en quoi ceux-ci pourraient se prévaloir, à propos de la réglementation de la hauteur des bâtiments, d'une modification sensible des circonstances qui justifierait une adaptation de ce plan d'affectation spécial, au détriment de l'intérêt, qui peut aussi être invoqué par des propriétaires, à la stabilité du plan de quartier (cf. notamment ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413). La démarche des recourants et des autres propriétaires associés semblait davantage motivée par une volonté d'empêcher, par un autre biais que l'opposition dans le cadre de l'art. 109 LATC, la réalisation du projet de la constructrice intimée. Quoi qu'il en soit, la Municipalité était fondée en l'espèce à considérer qu'il n'y avait aucun motif, en fonction de l'évolution des circonstances depuis l'entrée en vigueur du plan de quartier, de revoir à ce stade cet élément de la planification communale.
Les arguments des recourants tirés de l'instabilité des terrains dans le périmètre du plan de quartier, et des difficultés d'accès à certains bâtiments, pour des véhicules importants, ne sont pas propres à établir une modification sensible des circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT. Dans ces conditions, le refus d'entrer en matière prononcé par la Municipalité n'est contraire ni au droit cantonal, ni au droit fédéral de l'aménagement du territoire.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, supportent les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Les constructeurs intimés, représentés par un avocat, ont droit, solidairement, à des dépens (art. 55 LPA-VD). Il en va de même de la municipalité, qui a elle aussi mandaté un avocat.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de la commune de Montreux du 11 août 2011 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront à la commune de Montreux une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V. Les recourants, solidairement entre eux, verseront à IDM Développement et conseils immobiliers SA une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens
Lausanne, le 24 septembre 2012
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.