TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 mai 2012
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli, assesseur et M. Raymond Durussel, assesseur; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourant
Christian DECURNEX, à Le Châtelard VS, représenté par l'avocate Clémence GRISEL RAPIN, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Aclens, représentée par l'avocat Jacques HALDY, à Lausanne,
Constructeur
Jacques CHAPUISAT, à Aclens, représenté par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Décision de la Municipalité d'Aclens du 25 mai 2011 (parcelle n° 16, zone de village)
Vu les faits suivants
A. Jacques Chapuisat est propriétaire de la parcelle n° 16 de la Commune d'Aclens, sise au lieu-dit Au Village. D'une surface de 671 m², elle est située dans le périmètre du Plan partiel d'affectation "zone de village", adopté par le Conseil général le 8 décembre 1998, réglementé par les art. 4 et suivants du Règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune d'Aclens (ci-après: RPGA), approuvé par le Département des infrastructures le 13 septembre 1999.
La parcelle n° 16 est construite d'un ancien rural en forme de L dont les façades ouest et nord sont implantées sur la limite de la parcelle 15. Cette dernière est construite d'une habitation et propriété de Christian Decurnex.
Dans l'angle qui jouxte la parcelle 15, l'ancien rural de la parcelle 16 comporte un rez-de-chaussée en maçonnerie. La partie supérieure, qui présente une hauteur importante, est en bois. C'est également en bois qu'est construite la façade pignon secondaire qui donne à l'Est du côté de la route. L'ensemble occupe au sol une surface de 142 m².
Jacques Chapuisat est le Syndic de la Commune d'Aclens.
B. Le 28 mars 2011, Jacques Chapuisat (ci-après: le constructeur) a déposé une demande de permis de construire, libellée comme il suit : "transformation d'un rural et création de trois appartements". Le projet, inclus dans le gabarit du rural existant (sauf pour le jardin d'hiver accolé au côté sud du rez-de-chaussée), prévoit trois niveaux (rez-de-chaussée, étage, combles) comportant chacun un logement et divers autres locaux dans une configuration qui sera décrite plus loin. Le tout est surmonté de surcombles aménagés en galetas.
Trois couverts à voitures et deux places de parc seraient construits au sud-ouest de la parcelle n° 16. Une place de parc "visiteur" serait aménagée sur le côté sud du bâtiment.
C. Le projet de construction a été mis à l'enquête publique du 16 avril au 16 mai 2011. Il a suscité l'opposition de Christian Decurnex. Ce dernier a relevé que ledit projet impliquait un changement d'affectation du rural et contrevenait sur de nombreux points à la réglementation communale.
Le dossier a circulé auprès des autorités cantonales concernées et la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures a établi une synthèse no 122886 du 3 mai 2011.
D. Par décision du 25 mai 2011, la Municipalité d'Aclens a levé l'opposition de Christian Decurnex et délivré le permis de construire requis.
E. Le 27 juin 2011, Christian Decurnex (ci-après: le recourant) a interjeté recours, par l'intermédiaire de son conseil, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) à l'encontre de la décision de la Municipalité d'Aclens du 25 mai 2011. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette décision, subsidiairement à ce qu'elle soit réformée en ce sens que le permis de construire est refusé et l'opposition admise.
Dans sa réponse du 26 juillet 2011, la Municipalité d'Aclens, sous la plume de son conseil, a conclu au rejet du recours.
Le constructeur s'est déterminé, par l'intermédiaire de son conseil, et a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
La municipalité a été invitée à verser au dossier le détail des calculs relatifs à la surface de plancher habitable dont la réponse au recours alléguait qu'il avait été vérifié par le service technique. La municipalité a produit un décompte 27 septembre 2011 établi par le mandataire de la commune chargé du service technique communal.
F. Le tribunal a tenu à Aclens le 28 novembre 2011 une audience au cours de laquelle il a procédé à une inspection locale en présence des parties et de leurs représentants.
A l'issue de l'audience, le tribunal a délibéré à huis clos.
Le compte-rendu de l'audience a ensuite été communiqué aux parties.
Considérant en droit
Le recourant met en doute l'impartialité des membres de la Municipalité d'Aclens compte tenu du fait que le constructeur en est le Syndic.
a) A teneur de l'art. 9 LPA-VD, toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v. récemment 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: AC.2006.0213 du 13 mars 2008, consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. arrêt 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. arrêt 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
b) En l'espèce, la décision délivrant le permis de construire est signée par la vice-syndique et il n'y a pas de raison de douter que, comme l'indique l'autorité intimée, le syndic n'a pas participé à cette décision, comme l'exige l'art. 65a al. 1 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11). Dans un tel cas, la décision est prise à la majorité des membres restants de la municipalité (art. 65a al. 2 LC). Ainsi, lorsqu'un membre de la municipalité sollicite un permis de construire, il suffit qu'il ne participe pas à la décision, mais à moins de circonstances exceptionnelles (le recourant n'en invoque aucune), il n'y a pas matière à récusation des autres membres de la municipalité.
Le recourant invoque par ailleurs le fait que la synthèse CAMAC ne lui a pas été communiquée en même temps que la décision municipale. Il s'agit là d'une violation de l'art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) mais cela ne constitue pas un motif de récusation de la municipalité.
La parcelle n° 16, propriété du constructeur, est située dans le périmètre du Plan partiel d'affectation "zone de village". L'art. 4 RPGA prévoit que cette zone est destinée à l'habitation, aux commerces, aux activités artisanales et agricoles.
a) Dans le chapitre du règlement consacré à la zone de village, les art. 5 à 14 RPGA régissent les "constructions nouvelles", qui doivent prendre place à l'intérieur des périmètres définis sur le plan annexé au règlement. Les art. 15 à 28 régissent les "constructions nouvelles à usage exclusivement agricole". Enfin, les art. 29 à 35 sont consacrés à la "transformation des constructions existantes liées à un changement d'affectation".
L'ancien rural de la parcelle 16 figure sur le Plan partiel d'affectation "zone de village" en couleur orange, ce qui signifie, selon la signature correspondante du plan, qu'il s'agit d'une "surface de construction rurale déterminante pour l'application de l'indice en cas de changement d'affectation". Cette désignation renvoie à l'art. 29 RPGA qui prévoit ce qui suit sous la rubrique "transformation des constructions existantes liées à un changement d'affectation":
"Art. 29
On distinguera deux parties dans les anciens bâtiments de ferme :
Celle-ci peut être entretenue et transformée dans son implantation et son gabarit actuels. La Municipalité peut admettre de légères modifications, en particulier pour en restituer le caractère originel.
Le volume du rural peut être affecté à l'habitat (ou à une activité compatible avec la destination de la zone) à l'occasion d'une transformation. Dans ce cas, la surface brute de plancher, affectée au logement ou à une activité, ne dépassera pas deux fois la surface au sol construite (corps principal). Cette surface est définie au plan.
a) La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étage en dessous et en dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section horizontale.
N'entrent toutefois pas en considération les surfaces non utilisées ou non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies de logement : les locaux pour chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation ou de climatisation : les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements multiples, les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants, non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée ouverts, les terrasses d'attique, couvertes ou ouvertes : les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursives.
b) Aucune augmentation de la surface au sol du corps principal ne sera autorisée, le périmètre de la construction, l'altitude de la faîtière ainsi que son orientation sont protégés. De légères modifications peuvent être admises par la Municipalité, en particulier dans le cas tendant à la restitution du caractère originel du bâtiment, ou pour améliorer l'habitabilité de la construction par l'adjonction d'un "jardin d'hiver" n'excédant pas 25 m2.
c) La création de deux niveaux sous la corniche est admise, rez y compris.
d) Dans les combles, un seul étage aménagé en logement est admis."
Selon le recourant, le projet, qui entraîne un changement d'affectation, ne serait pas une simple "transformation" permise par l'art. 29 du règlement, mais constituerait en réalité une reconstruction après démolition au sens où l'entend la jurisprudence relative à l'art. 80 LATC. L'art. 38 du règlement communal n'admettrait la reconstruction, en cas d'incendie ou de dégradation avancée d'un bâtiment, que s'il n'y a pas de changement d'affectation.
L'art. 80 LATC régit les bâtiments existants qui ne sont pas conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement. Tel est apparemment aussi l'objet de l'art. 38 du règlement communal. L'art. 80 al. 3 LATC ne proscrit la reconstruction que pour les bâtiments en ruine ou inutilisables, ainsi que pour ceux qui ont subi une destruction accidentelle totale datant de plus de cinq ans. La jurisprudence et l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire de 1941 (LCAT) prohibaient certes la reconstruction, mais lors de l'élaboration de l'actuelle LATC de 1985, le législateur avait pour intention de l'autoriser à l'art. 80 LATC (art. 78 du projet): l'Exposé des motifs du Conseil d'État expliquait ceci au sujet des bâtiments non conformes aux règles postérieures:
"Alors que l’art. 28 LCAT en autorise la transformation mais en interdit l’agrandissement et la reconstruction, l’art. 78 du projet autorise ces travaux, à condition qu’ils ne portent pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone, ainsi qu’au voisinage (art. 78, al. 2)"
(BGC 13 novembre 1985 p. 375; v. ég. BGC précité, p. 483 et 660s.)
Le régime de l'art. 80 al. 3 LATC est à cet égard le même que celui qu'instaure l'art. 24c LAT hors de la zone à bâtir pour les bâtiments non conformes à l'affectation de la zone: la possibilité de les reconstruire n'est pas limitée à l'hypothèse d'une destruction accidentelle ou par force majeure, mais elle est admissible également à l'issue d'une démolition volontaire (1C_497/2010 du 30 mai 2011 et les réf citées, not. ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213).
Il est vrai que malgré l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, la jurisprudence a continué de considérer plus ou moins explicitement que la reconstruction était interdite (v, toutefois AC.2000.0188 du 16 septembre 2004 déjà cité; AC.2005.0233 du 31 mars 2006). Il n'y a pas lieu ici d'en juger plus avant car en l'espèce, l'art. 80 LATC n'est de toute manière pas applicable. En effet, on ne voit pas en quoi le rural litigieux devrait être considéré comme un bâtiment existant qui ne serait pas conforme aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement. Au contraire, le plan d'affectation communal, approuvé en 1999 (alors que le rural litigieux est beaucoup plus ancien), soumet expressément la surface de ce bâtiment à l'art. 29 du règlement communal, qui permet aussi bien son maintien que son changement d'affectation. On ne voit donc pas en quoi ce rural ne serait pas conforme au règlement communal, au sens de l'art. 80 LATC.
Il n'est pas possible non plus d'interpréter l'art. 29 du règlement communal en ce sens qu'il interdirait la reconstruction du volume du rural servant à l'exploitation agricole. En effet, cette disposition prévoit que le volume du rural peut être affecté à l'habitation. Or les constructions rurales servant à l'exploitation agricole, tels que les granges, sont en général constituées d'une structure en bois dont le toit couvre un vaste volume souvent dépourvu de dalles ou de planchers intermédiaires. L'affectation d'un tel volume à l'habitation implique nécessairement un changement si fondamental de sa structure que l'opération s'apparentera le plus souvent à une véritable reconstruction. C'est d'ailleurs assez clairement que l'art. 29 du règlement communal distingue entre la "partie habitation" qui peut être entretenue ou transformée, tandis que pour la partie "liée à l'exploitation agricole", c'est le "volume" du rural (et non le rural tel qu'il existe) qui peut être affecté à l'habitation.
Le recourant soutient que même si l'on admet l'application des art. 29 ss RPGA, les règles applicables à la transformation des constructions existantes liées à un changement d'affectation ne sont pas respectées, en particulier pour ce qui concerne la surface brute de plancher affectée au logement.
a) L'art. 29 ch. 2 let. a du règlement communal fournit pour le calcul de la surface brute de plancher utile une définition calquée sur celle de la norme de l’Institut für Orts-, Regional-, und Landesplanung (ORL) de l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (norme n° 514'420, éd. 1966; voir sa reproduction dans: Droit fédéral et vaudois des constructions, quatrième édition, p. 603). Il en résulte en particulier que la surface brute de plancher utile inclut l'épaisseur des murs, si bien qu'en principe, elle correspond à la totalité de la surface construite de chaque étage, sous réserve de la déduction des surfaces ne sont pas utilisés ou utilisables pour l'habitation ou le travail.
L'art. 29 du règlement communal présente la particularité de limiter la surface brute de plancher utile au double de la surface au sol du bâtiment (art. 29 ch. 2) mais de permettre l'aménagement de trois niveaux de logement (deux niveaux sous la corniche, rez-de-chaussée compris, plus un étage de logements aménagés dans les combles: art. 29 ch. 2 let. c et d). Cela implique que si trois étages sont aménagés en logements, la surface brute de plancher utile de chaque étage doit être inférieure à la surface du bâtiment au sol, de manière à ce que la surface totale de plancher ne dépasse pas, sur les trois niveaux, le double de la surface au sol du bâtiment.
b) Il faut admettre avec le recourant que le dossier d'enquête n'est pas particulièrement limpide sur la question de la surface de plancher. Les plans fournissent seulement des indications de surface pour chacun des locaux. Comme la réponse au recours se bornait à affirmer que la surface de plancher habitable avait été vérifiée par le service technique, l'autorité intimée a été invitée en cours d'instruction à verser au dossier le détail des calculs correspondants.
Selon le décompte du 27 septembre 2011 établi par le mandataire communal chargé du service technique, la surface de plancher maximale autorisé est de 284 m², ce qui correspond effectivement au double de la surface au sol du bâtiment (142 m²). Retenant pour chacun des trois niveaux une surface de base de 142 m², ce décompte procède à diverses déductions. Le tribunal a examiné une partie de ce décompte en audience avec les parties. Il a poursuivi cet examen en délibérant à huis clos en le confrontant aux plans, qui montrent que les logements prévus auraient la configuration suivante (le nord est en haut sur les plans reproduits ci-dessous):
c) Au rez-de-chaussée:
Au rez-de-chaussée, retenu pour 142 m² (sans le jardin d'hiver de 25 m²), le service technique communal a déduit notamment 12 m² pour le local "vélo, poussette". Cependant, sur le plan d'enquête, ce local situé dans l'angle nord-est, qui jouxte le corridor d'entrée du logement mais dispose d'une fenêtre et d'une porte donnant directement sur l'extérieur, apparaît avec l'indication d'une surface de 8,40 m² seulement. Ce n'est qu'en prenant en compte l'épaisseur de tous les murs qui entourent ce local qu'on parvient approximativement à une surface de 12 m². On peut se demander si ce procédé est correct mais la question peut rester indécise.
bb) Au rez-de-chaussée également, le séjour comporte à l'ouest une cuisine ouverte qui est séparée du mur ouest par un volume qui dispose d'une fenêtre à son extrémité sud et que les plans désignent comme "Cellier" avec l'indication d'une surface de 7,94 m². Dans le décompte du service technique, ce cellier est déduit de la surface habitable pour une surface de 11,5 m². Outre le fait que ce chiffre inclut probablement aussi l'épaisseur des murs, on peut se demander si l'aménagement de ce prétendu cellier doté d'une fenêtre (mais censé non habitable) ne constitue pas un subterfuge: il paraît particulièrement irrationnel de priver le séjour-cuisine, dont la surface n'est que de 24,70 m², d'un volume muni d'une fenêtre qui permettrait de mieux dégager l'espace occupé par la cuisine ouverte. La question peut rester indécise également.
cc) A l'étage, le balcon prévu en saillie sur la façade sud bénéficie d'une largeur supplémentaire qui empiète à l'intérieur du gabarit du bâtiment dans l'angle sud-ouest de celui-ci, comme le montre le plan reproduit ci-dessous:
Cet empiètement à l'intérieur du gabarit du bâtiment peut légitimement être déduit de la surface brute totale de l'étage (de 142 m²) car cette surface aménagée en balcon n'est pas habitable. Compte tenu de ses dimensions moyennes (environ 1,80m x 3,90m), cet empiètement a une surface de l'ordre de 7 m². Or le décompte du service technique déduit de la surface habitable, sous l'appellation de "terrasse", une surface de 19,5 m². Manifestement, cette surface a été obtenue en incluant non seulement la partie du balcon qui empiète à l'intérieur du gabarit du bâtiment, mais en y ajoutant la surface du balcon prévue en saillie sur la façade (environ 8,5 m sur une largeur de 1,40 m, soit environ 11,9 m²).
A l'étage des combles, dont le balcon présente la même configuration (plan ci-dessous), le décompte du service technique déduit également une "terrasse" de 19,5 m².
Ainsi, le décompte du 27 septembre 2011 déduit de la surface habitable la surface des deux balcons qui n'est pourtant pas comprise dans le gabarit du bâtiment, c'est-à-dire dans la surface que ce dernier occupe au sol. Cela diminue artificiellement la surface brute de plancher habitable d'environ 24 m². C'est donc à tort que le décompte de du 27 septembre 2011 fourni par l'autorité intimée aboutit à une surface de plancher de 282 m². La règle qui limite la surface brute de plancher habitable au double de la surface au sol du bâtiment (142 m² x 2, soit 284 m²) n'est pas respectée par le projet.
Le procédé abusif utilisé par le service technique dispense le tribunal d'examiner chacune des autres déductions opérées par le décompte du 27 septembre 2011, en particulier les déductions de divers "celliers" dans les différents étages.
Peut également rester indécise la question de savoir si le "jardin d'hiver" dont l'art. 29 du règlement communal permet, à concurrence de 25 m², l'adjonction à la surface au sol du corps principal du bâtiment, peut prendre la forme prévue par le projet litigieux, qui en fait une extension de la surface habitable du fait qu'elle communique directement avec le séjour (l'ouverture est dépourvue de porte) et qu'elle est par conséquent chauffée. Il n'y a pas lieu non plus d'investiguer sur la pratique de la municipalité s'agissant de ce "bonus" de 25 m² (selon l'expression utilisée en audience) ni d'examiner si elle constitue une interprétation soutenable du règlement communal.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La décision attaquée doit être réformée en ce sens que le permis de construire est refusé.
L'entier de l'émolument de justice est à la charge du constructeur et de la Municipalité qui n'obtiennent pas gain de cause. Le constructeur versera des dépens au recourant pour l'intervention de son conseil.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Aclens du 25 mai 2011 est réformée en ce sens que le permis de construire est refusé.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge, pour moitié, de Jacques Chapuisat et, pour l'autre moitié, de la Municipalité d'Aclens.
IV. Jacques Chapuisat versera à Christian Decurnex une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 mai 2012
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.